隴西縣農村土地承包經營權流轉的思考

馬紫娟

甘肅省隴西縣農村合作經濟經營服務站，甘肅 隴西 748100

隴西縣農村土地流轉工作在縣委、縣政府的高度重視和省、市業(yè)務部門的關心支持下，在確?，F(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的基礎上，按照“依法、自愿、有償”的原則，創(chuàng)新方法，積極引導村、農戶開展農村土地流轉工作，扎實有力地推進了農業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

（一）土地流轉方面

截至2019年9月底，隴西縣土地流轉面積累計達到24.42萬畝，2019年新增1.4萬畝，土地流轉率達到20.7%，其中，轉包4.8萬畝，轉讓0.1萬畝，互換7.8萬畝，入股0.02萬畝，出租5.2萬畝，其他6.5萬畝；土地流轉涉及3.8萬戶農戶，簽訂流轉合同2.4萬余份。從流轉去向看，流轉給農戶15.8萬畝，流轉給合作社4.8萬畝，流轉給企業(yè)3.1萬畝，流轉給其他主體0.7萬畝。

（二）抵押貸款方面

全縣農村產權交易中心共辦理各類權證273筆，其中土地流轉流轉經營權證97宗、農業(yè)設施產權證176宗；農村承包土地經營權及農業(yè)設施產權抵押貸款76宗12 897.8萬元（其中農村土地經營權證抵押貸款41宗金額7 475.3萬元，農業(yè)設施抵押貸款35宗5 422.5萬元）；縣鄉(xiāng)土地規(guī)模流轉備案90宗24 359.99畝、公開拍賣集體資產3宗124萬元。

二、存在的問題及建議

（一）土地流轉方面

1.土地流轉程序合同不規(guī)范現(xiàn)象較普遍。為了圖方便農戶相互私下流轉的多，通過政府組織流轉的少；口頭協(xié)議流轉的多，采用正式合同的少；小面積流轉的多，大面積集中連片流轉的少。從規(guī)模土地流轉看，個別農民由于受傳統(tǒng)思想或其他一些因素的影響，寧愿撂荒，不愿流轉土地，成為土地流轉的“釘子戶”，影響土地流轉業(yè)主規(guī)?；洜I；鎮(zhèn)村組織的土地流轉替農戶做主，不經過農戶同意和委托，直接與企業(yè)簽訂土地流轉合同；一些企業(yè)和農戶簽訂的土地流轉合同不規(guī)范，私下簽訂，即不鑒證，也不備案登記；有的流轉協(xié)議不能兌現(xiàn)，有些規(guī)模流轉合同條款對農戶約束多，對業(yè)主約束少挫傷了農戶的流轉積極性。

2.土地流轉業(yè)主及農戶法律意識淡薄。以土地流轉名義，改變了土地的農業(yè)用途，從事非農產業(yè)，如修建農產品貯藏設施、在基本農田土地上修建養(yǎng)殖、加工、貯藏設施、挖沙建廠、打莊蓋房、種植林果等。以土地流轉名義，簽明暗兩份合同，私下一次性付款買賣土地，且完全改變了土地的農業(yè)用途。

3.農村土地流轉、經營糾紛調解仲裁的服務體系不健全。由于縣鄉(xiāng)基層政府對農經管理服務體系重視程度不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革一刀切，造成鄉(xiāng)村農經管理機構和人員職責不清、崗位不定、人員不定。縣級成立土地流轉服務中心及服務大廳、農村土地承包仲裁委員會及仲裁庭；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級成立土地流轉服務站，村級有土地流轉信息員，建立了強有力的管理服務體系。

4.銀信部門積極性不高。由于農業(yè)生產投資大，周期長，土地流轉的企業(yè)主資金周轉困難，銀信部門為了自身利益不愿承擔太大的風險，對這些企業(yè)主不愿意放貸款，嚴重影響了企業(yè)主做好做精的積極性。目前雖然已在政策層面先于法律突破不可抵押的規(guī)定，但是企業(yè)主很難取得握有資金的銀信部門的支持和幫助，土地承包經營權（包括流轉經營權）抵押貸款仍處在政府叫喊推動，銀信部門調研論證階段。

（二）產權抵押方面

1.抵押物價值無法確定，缺乏相應的一致的評估辦法。農村土地承包經營權的價值沒有可以參考的對照物，現(xiàn)階段沒有一套準確完善的評估系統(tǒng)和標準，僅僅憑相關技術人員的個人經驗或種養(yǎng)產值來確定抵押物價值，主觀帶感情成分很大，通常會產生道德風險。在辦理抵押貸款業(yè)務中，金融機構從降低自身風險和承擔責任的角度，往往習慣于傾向最低估價，農村土地承包經營權價值沒有得到公平、客觀的評價。

2.市場交易體系不完善，抵押物處置難變現(xiàn)。目前，農村土地承包經營權沒有形成完善的交易市場且交易不活躍，土地流轉中心主要局限于提供土地流轉信息，對交易后的登記管理缺乏完善的制度約束，影響了農村產權上市流轉的交易。而且銀行部門在進行抵押產權處置時，農民土地流轉較多的受到法律和制度等的限制，交易困難、變成現(xiàn)金更不容易。

二、主要措施

（一）健全機構抓管理

隴西縣委縣政府高度重視農村改革發(fā)展這一工作，結合該縣土地流轉工作實際，在原有制度機制的基礎上，重新完善制定出臺了《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》（隴辦發(fā)〔2018〕169號）、《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施方案》（隴政辦發(fā)〔2018〕145號）及《關于印發(fā)隴西縣農村土地流轉基準價格指導意見的通知》（隴政辦發(fā)〔2018〕120號），為有序管理農村土地流轉奠定了堅實地基礎。

（二）搭建平臺促流轉

由于土地流轉中供需雙方信息溝通對接不及時，不集中，導致農戶和企業(yè)主雙方在短時間內溝通不上，導致農戶資源、企業(yè)主資金浪費，開通了“隴西縣農村產權交易中心網(wǎng)站”，累計發(fā)布各類土地流轉信息300條以上，2019年已發(fā)布土地流轉及各類農經信息33余條，為農民和企業(yè)主及時地提供流轉信息。

（三）多措并舉優(yōu)服務

為促進土地流轉規(guī)范化、規(guī)模化進程，縣上從加強服務入手，充分發(fā)揮政府中介作用，當好農戶與企業(yè)主的“紅娘”。一方面，充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉機構的職能作用，在加大宣傳工作的基礎上，把開展流轉管理與強化流轉服務有效結合起來，積極向農戶和流轉的主體提供有關法律政策的宣傳、咨詢、流轉合同簽訂等一系列的服務。另一方面，及時組織開展土地流轉觀摩活動，通過實地查看、示范對比、推廣典型和總結經驗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相互學習、交流，推動了土地流轉工作的順利開展。

（四）依法仲裁重維權

根據(jù)《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》及省上的文件精神，縣上于2011年成立了由農業(yè)、林業(yè)、財政、水務、水保、法制辦、農經站等相關部門主要領導和村集體經濟組織代表及農民代表為成員的隴西縣農村土地承包仲裁委員會，在縣農經站設立了仲裁委員會辦公室。按照《農村土地承包經營權糾紛調解仲裁法》有關規(guī)定，聘請仲裁員，建立和完善了民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調解、依法仲裁、司法保障等為主要內容的農村土地承包糾紛調處機制。土地流轉雙方在出現(xiàn)矛盾糾紛時通過農村土地承包仲裁機構解決，依法維護自身合法權益。