政府購買服務項目的預算管理及績效評價問題探討

【摘 要】本文在總結政府購買服務政策層面基礎上，基于多年來多政府購買服務項目的關注，認為政府購買服務項目存在政策不夠明朗，執(zhí)行中需要關注的內容被弱化，對實施單位有利的一面被放大，導致執(zhí)行中出現(xiàn)走形。針對該情況，認真分析了現(xiàn)存的問題，從預算管理和績效評價方面提出了建議。

【關鍵詞】政府購買服務；政府采購；預算管理；績效評價

政府購買服務作為政府采購的一種靈活形式，被使用財政項目的政府部門及有行政職能的事業(yè)單位所青睞，從2013年底頒布政策至今已經(jīng)實行了6年時間。由于政府購買服務采購方式靈活，在行業(yè)及部門自己確定服務目錄后，各部門就將可以作為政府購買服務的項目全部納入該類工作范圍，服務合同可以簽訂3年，對于年年被招標困擾的管理者可謂是個福音。但就執(zhí)行情況看，2019年北京市財政局關于印發(fā)《北京市政府購買服務預算管理辦法》（京財綜〔2019〕1554號）廢止了2015年頒布的同類管理辦法，同時修訂了指導性目錄，欲規(guī)范政府購買工作。2018年開始推進第三方對政府購買服務的績效評價。這一舉動的核心內容是對指導性目錄進行了解釋，對近年來執(zhí)行該采購過程中不適應政府購買服務的內容列入了負面清單，也準備加強對該類項目的管理。這里出現(xiàn)了什么問題是值得我們去思考的。

一、政府購買服務的政策沿革

（一）國家層面的政策

政府購買服務作為政府采購的一種形式，于2013年9月由國務院辦公廳發(fā)布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》 （國辦發(fā)[2013]96號）后拉開了帷幕，提出了政府購買服務的總體方向和要求，緊接著財政部發(fā)布了《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》（財綜[2013]111號），對于各省市自治區(qū)財政部門執(zhí)行政府購買服務提出了工作要求。2014年初為規(guī)范政府購買服務的預算管理工作，財政部頒布了《關于政府購買服務有關預算管理工作的通知》（財預[2014]13號），對該類預算資金提出了信息公開及績效評價要求。由于指導意見和通知沒有明確采購主體和承接主體，沒有明確采購清單制，所以在2014年底財政部、民政部和工商總局聯(lián)合頒布《政府購買服務管理辦法》（財綜[2014]96號），明確了政府購買服務的購買主體和承接主體、購買內容、要求各級財政部門制定本級政府購買服務的指導性目錄，并對應納入指導性目錄的內容、對購買方式及程序也提出了要求，對購買服務項目提出了預算要求，對承接主體提出了財務管理要求，對該類項目提出了績效及監(jiān)督要求，自此政府購買服務工作才步入了快速發(fā)展的軌道。

（二）北京層面的政策

北京市人民政府辦公廳于2014年頒布了《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》（京政辦發(fā)[2014]34號），明確要求“財政部門負責牽頭建立健全政府購買服務制度，制定政府購買服務預算管理辦法，組織編制并發(fā)布政府購買服務指導性目錄，做好政府購買服務的預算資金管理、績效評價等工作”，在財政部頒布了政府購買服務預算管理辦法后，北京市財政局于2014年頒布了《北京市市級政府向社會力量購買服務預算管理暫行辦法》（京財綜〔2014〕1544號），并于2015年以京財綜[2015]1562號文的形式頒布了正式的管理辦法，該辦法明確了政府購買服務內容采取指導目錄管理，由財政局會同有關部門制定并發(fā)布指導目錄。2017年北京市財政局印發(fā)了《北京市財政局關于做好政府購買服務指導性目錄編制管理工作的通知》（京財綜[2017]708號）、《北京市財政局政府購買服務指導性目錄》（京財財務[2017]1172號），自此各區(qū)財政及委辦局紛紛出臺了適合部門需要的指導目錄，各區(qū)級下屬委辦局和部門也明確自己的指導目錄，主要在目標范圍內的項目均可以采用政府購買服務的形式采購。

（三）政府購買服務政策的核心內容

從政策發(fā)布，到大家的廣泛認可使用，政府購買服務得以關注和發(fā)展的原因何在呢？分析政策面可以得到幾個結論。其一是解放了行政單位及部分事業(yè)單位工作人員，對于一些事務性且可以利用社會力量開展更多地公共服務工作。其二是扶持了社會組織發(fā)展，經(jīng)過多年的磨礪，一些社會組織逐漸發(fā)展壯大，如：規(guī)劃制定、物業(yè)管理、系統(tǒng)維護服務、社區(qū)服務、會計審計服務、教育培訓、咨詢服務等。雖然競爭加劇，但是經(jīng)過幾年的優(yōu)勝劣汰，一些有能力和有實力的機構越做也大，形成了自己固定的客戶群體。他們對政府購買服務有新的渴望和要求，對該工作也有反推進作用。其三，政府購買服務項目雖然按照政府采購法的有關規(guī)定，要求采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價方式確定承接主體，但是為推進該工作開展，財政部在2014年頒布了《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》，提出了“方式靈活、程序簡便、競爭有序、結果評價”的原則，主要內容是可以探索預算申請、批復、采購需求探索、合同類型的變化等，對于需求相對有固定性、延續(xù)性且價格變化幅度小的服務項目，在年度預算能保障的前提下可以簽訂不超過三年履行期限的政府采購合同。這一放開性的建議得到了積極的相應。這也是各地紛紛青睞該種采購方式的真正原因。

二、政府購買服務項目的預算管理問題

（一）目錄指導下的采購項目邊界不清，采購內容擴大化

2013年和2014年密集的政策頒布，各省市政府及財政部門也發(fā)布了配套的實施管理要求，但是僅有指導性意見還是不夠的。在系列政策中都明確了政府購買服務采用指導性目錄制度。2016年財政部提出了編制目錄的要求，明確購買服務有三級目錄，采用分級管理，一級目錄不可以調整，明確了服務采購的包括基本公共服務、社會管理服務、行業(yè)管理及協(xié)調服務、技術性服務、政府履職所需輔助性服務及其他，但是具體到三級目錄，則可以結合本部門的具體支出項目特點制定。這樣就給了各部門很大的執(zhí)行空間，由于一級目錄幾乎涉及到了全部的服務工作，所以在一級目錄下所有行政事務性工作幾乎都可以納入到目錄中去。在實際執(zhí)行中也的確如此，很多基層組織在和財政部門聯(lián)合下發(fā)了目錄后，將事務性工作均作為政府購買服務的內容列入了目錄，從基礎的管理、到日常的監(jiān)督，再至驗收管理，從基礎數(shù)據(jù)的普查的加工整理，從窗口服務到入戶服務，幾乎全部涵蓋。

這一政策經(jīng)過幾年的實踐正面作用不言而喻，但是其不良的一面也凸顯出來。主要是對于應該將什么樣的工作采用購買服務的方式、什么樣的服務不能采用購買服務邊界不夠清晰，各行政管理部門利用這一機會，將日常輔助性工作交由第三方服務商，在公務員隊伍嚴格不能增長的情況下，利用該采購方式擴張了人員隊伍，利用項目資金長期供養(yǎng)了為政府服務的人員，政府機構在常年與第三方的合作關系產生了依賴性，自己的辦事能力下降，匯報工作都要帶服務商，戲稱連端茶倒水都由第三方服務人員提供。

（二）支持的服務對象不明確，與政策的原始設計發(fā)生了背離

追溯該政策頒布的背景和原始動議，一是運用社會力量，加大公共服務的供給，二是加快服務業(yè)發(fā)展，堅持與事業(yè)單位改革相銜接，貫徹政事分開、政社分開。在該原則要求下，承接購買服務的主體主要是在民政部門登記或是免于登記的社會組織、在工商行政部門或是行業(yè)主管部門登記的企業(yè)、機構和社會力量。該政策發(fā)布時中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見于2011年頒布，將事業(yè)單位分為三類，其中包括了轉企和公益服務。所以在政策頒布初始才會明確承接主體首先是社會組織，但同時也允許在工商行政管理部門登記的企業(yè)組織作為政府購買服務的主體。多年執(zhí)行結果看，公益性事業(yè)單位和由于先天缺陷，競爭力不強，只是在規(guī)劃編制、課題研究、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓方面略勝一籌，一些民非組織在咨詢服務社會服務方面有一定優(yōu)勢，專業(yè)事務所有法律、審計等服務特長外，大量財政資金均以購買服務項目的形式流入了勞務服務企業(yè)，包括大型活動的會展服務、物業(yè)服務、安保服務、環(huán)境治理、信息化項目的運維及其他后勤服務。尤其是這兩年垃圾分類工作提到議事日程之后，很多服務機構和企業(yè)對一個項目幾千萬的資金興趣很大。

（三）采購方式不履行政府規(guī)定的招投標要求

上文述及政府購買服務需按照政府采購的有關規(guī)定履行相應的手續(xù)，同時也放寬了要求，可以“根據(jù)服務項目的采購需求特點，選擇適用的采購方式。對于采購需求處于探索階段或不具備競爭條件的第三類服務項目，符合《政府采購法》第二十七條規(guī)定適用公開招標以外的采購方式的”可以簡化材料，財政部門實行一攬子批復。有了這一要求，很多實施單位以項目競爭不充分、服務項目特殊，在服務項目達到了公開招投標金額要求的情況下不履行招投標手續(xù)，采用邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價方式確定服務商，造成了廉政風險。

（四）預算申請和預算執(zhí)行不一致，預算不公開

以北京市為例，北京市2015年頒發(fā)的《北京市政府購買服務預算管理辦法》（京財綜[2015]1562號）要求，市級單位在編制年度預算時，對政府購買服務項目在項目申報系統(tǒng)中應予以明示。但是到了區(qū)級單位，由于申報系統(tǒng)的差異和預算申報書的不規(guī)范，項目是否要實施政府購買服務在預算階段不明確，實際執(zhí)行中采取了政府購買服務事項。另外也存在申報時項目資金全額申報了政府購買服務，但是執(zhí)行中有部分資金沒有執(zhí)行政府購買服務。還存在一些與預算要求不符合的勞務與貨物一并打包購買服務的情況。另外按照預算公開要求，市級各預算部門應將本部門政府購買服務年度計劃信息隨部門預算一并公開。同樣的問題到了區(qū)級單位執(zhí)行時，公開就打了很多的折扣。

三、政府購買服務項目的績效管理問題

政府購買服務項目的績效管理包括結果管理和績效評價兩個部分。

（一）結果管理不規(guī)范，沒有按照要求進行驗收

按照國家及北京市的政策要求，對于政府購買服務的項目實施“結果管理”，對于不同類型的項目實施不同的驗收方式，對于保障政府部門自身運轉的項目應該實施按照合同規(guī)定組織履約驗收，出具驗收報告；對于第二類政府部門為了履行宏觀調控和市場監(jiān)督的服務項目應該在部門內部公開；第三類為了增加國民福利、受益對象特定的項目，以物為對象的可以邀請第三方評價機構參與并出具意見，以人為對象的公共服務項目，驗收時還應按照一定比例服務對象參與并出具意見。從實際結果驗收看，這些都沒有引起足夠的重視，或是都沒有按照要求開展規(guī)范驗收工作。

（二）還未建立針對政府購買服務的績效評價體系

政府購買服務還要求建立績效評價與后續(xù)采購相銜接的管理制度，對項目資金節(jié)約、政策效能、透明程度以及專業(yè)化水平進行評價。以北京為例，專門針對政府購買服務的第三方評價自2018年才開始部署，各區(qū)級單位分別在2018年和2019年開始部署該工作，但是有針對性的系統(tǒng)評價體系還沒有建立起來，評價的結果與購買服務的評價要求還存在距離。

四、對政府購買服務項目的管理建議

（一）預算管理從清理目錄開始

預算管理有兩個方面，一是從財政層面，應該加強清單審核和負面清單的建立。自2019年北京市頒布了《北京市政府購買服務預算管理辦法》，自辦法開始是一個加強管理的信號，且明確了負面清單。在近年來財政資金號召過緊日子的情況下，應該對那些資金量大，服務效果不好的項目進行清單式清理，對各部門的清單進行嚴格重新審核。二是從預算執(zhí)行層面的管理，對于申請政府購買服務的項目嚴格預算審核，對于政府自身工作與服務邊界不清金額較大的項目加強事前的評估，明確其界線，督促項目單位加強對購買服務類項目的預算編制，明確自身職能定位工作與服務的區(qū)別，做好該類項目的源頭管理。

（二）規(guī)范采購行為，明確承接主體的資格

對于符合政府購買服務的項目，應該嚴格按照采購法、招投標法、集中采購目錄的要求進行采購。如果履行招投標工作則在招標文件中避免過多的主觀條件要求。在對服務商選擇過程中尤其加強對承接對象的資質審核，避免出現(xiàn)因資質不足，服務不能到位，服務質量差，出現(xiàn)違約或是不能滿足服務需要。另外就是簽訂與政府購買服務要求一致的服務合同，避免使用服務商提供的服務范本，對服務內容、范圍、數(shù)量、質量、標準加以明確，按照服務類型明確項目驗收方式。

（三）加強項目結果管理，建立符合政府購買服務的績效評價指標體系

雖然談了多年的政府購買服務項目績效評價工作，但是缺少有針對性的指標體系。按照通用的指標體系去評價政府購買服務項目，無法充分反映文章上述談的問題，無法對該類項目的執(zhí)行效果客觀評價。在全面實施預算績效管理的要求下，推進政府購買服務項目的績效評價體系制定也正當其時。該工作應該在財政部門和政府購買服務清單制定部門以及預算使用部門，多部門聯(lián)動推進該工作的開展。

五、小結

政府購買服務工作已經(jīng)開展了幾年時間，執(zhí)行的結果到了應該總結和改進的時間點，我們應該從不同的角度分析其成果，調整后期的工作節(jié)奏，對應該修訂的辦法進行完善，發(fā)揮財政及執(zhí)行部門的兩個積極性，先從預算和績效評價一頭一尾兩個角度做好該工作。

（北京市社會科學院，北京 100101）

參考文獻：

[1]王家合，張佳麗.黨的十八大以來政府購買公共服務需求管理研究回顧與展望[J].學習論壇，2020（6）.

[2]曾璐.新制度下政府購買服務監(jiān)管重點及對策建議[J].預算管理與會，2020（6）.

[3]姜愛華，楊瓊.政府購買公共服務“全過程”績效評價探究（上）[N].中國政府采購報，2020-6-2.

[4]姜愛華，楊瓊.政府購買公共服務“全過程”績效評價探究（下）[N].中國政府采購報，2020-6-5.

作者簡介：王燕梅（1963—），女，山東人，學士，北京市社會科學院副研究員，研究方向：財政與稅收、企業(yè)管理、公共管理等。