云南中醫藥政策體系建設現狀及發展研究

張義花 阮霽陽 楊洋 章滌凡 張曉燕

[摘要] 中醫藥政策是中醫藥事業發展的重要保障，進一步完善中醫藥政策體系是實現中醫藥治理能力和治理體系現代化的重要基礎性工作。作為中醫藥建設強省，云南目前還存在中醫藥政策體系不全面、政策框架未完全建立、政策研究缺乏統籌規劃、投入力度和協同合作不夠、研究力量匱乏及人才培養不足等問題。建議從政府統籌規劃健全政策框架體系，加大投入、加強部門間合作，建立中醫藥政策研究聯動機制、進行基地建設，加大人才培養力度方面加強政策體系建設，推動云南中醫藥事業跨越式發展，為云南大健康產業發展助力助攻。

[關鍵詞] 中醫藥政策;政策體系;現狀;對策建議

[中圖分類號] R197? ? ? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? ? ? [文章編號] 1673-7210（2020）10（a）-0190-04

Research on present situation and development of traditional Chinese medicine policy system in Yunnan

ZHANG Yihua1? ?RUAN Jiyang2? ?YANG Yang3? ?ZHANG Difan2? ?ZHANG Xiaoyan4

1.Planning and Development Office， Center for Research and Evaluation of Higher Education， Yunnan University of Chinese Medicine， Yunnan Province， Kunming? ?650500， China; 2.School of Humanities and Management， Yunnan University of Chinese Medicine， Yunnan Province， Kunming? ?650500， China; 3.School of Basic Medicine， Yunnan University of Chinese Medicine， Yunnan Province， Kunming? ?650500， China; 4.Party and Government Office， Yunnan University of Chinese Medicine， Yunnan Province， Kunming? ?650500， China

[Abstract] The policy of traditional Chinese medicine is an important guarantee for the development of Chinese medicine. Further improving the policy system of traditional Chinese medicine is an important basic work to realize the modernization of Chinese medicine governance ability and governance system. As a province enjoying a reputation of traditional Chinese medicine establishment， Yunnan still has some problems in traditional Chinese medicine policies， such as incomplete traditional Chinese medicine policy system， incomplete establishment of policy framework， lack of overall planning for policy research， insufficient investment and cooperation， lack of research strength and insufficient talent cultivation. This article tries to give advice on the government policy framework for the overall planning and perfecting the system， increasing investment， strengthening the cooperation between departments， establishing linkage mechanism. Only by strengthening construction of Chinese medicine research base， policy system， personnel training to promote a leapfrog development of traditional Chinese medicine for the health industry in Yunnan.

[Key words] Traditional Chinese medicine policy; Policy system; Current situation; Countermeasure and suggestion

隨著國家對中醫藥發展的支持加大，以及“健康中國”戰略的提出，各地對中醫藥的重視空前，中醫藥發展迎來了新的歷史機遇期[1]。但由于諸多原因，目前云南依舊存在制約中醫藥發展的因素。加強政策研究，促進中醫藥更好更健康發展，是云南當前及今后一個時期內中醫藥行業該注意的問題。2015年，國家中醫藥局出臺《完善中醫藥政策體系建設規劃（2015—2020年）》[以下簡稱《政策體系建設規劃（2015—2020年）》]。該規劃的出臺為各地加快完善中醫藥政策體系建設，加速中醫藥事業發展提供了政策支撐和指導。

1 建國以來云南中醫藥政策體系建設

1.1 云南中醫藥政策的發展歷程

中華人民共和國成立后，國家及地方開始根據不同時期的國情和中醫藥事業發展遇到的問題來制訂中醫藥事業發展政策。結合建國以來我國中醫藥政策演變的特點，并查閱歷年來《云南年鑒》等資料，筆者認為云南中醫藥政策的發展歷程可劃分為4個階段：一是中醫科學化階段（1949—1954年），該階段是貫徹黨的衛生工作方針政策期，主要是響應國家號召利用現代醫學的優勢來發展中醫師，提高中醫醫療水平;二是西醫學習中醫階段（1954—1978年），該階段屬于繼續落實黨的中醫政策期，開展“西醫向中醫學習”，開始加強對中醫的管理，發掘、整理云南中醫藥遺產，成立中醫藥高等院校;三是中西醫結合階段（1978—1991年），該階段可以稱之為是振興云南中醫事業工作起步和新的發展期，全面開展中西醫結合工作，制訂發展規劃和措施，全面振興和發展云南中醫藥事業;四是中西醫并重階段（1991年至今），屬于云南中醫事業蓬勃發展期，主要在貫徹落實國家中醫政策下大力發展云南中醫事業，制訂、完善中醫藥法規和制度，加快中醫醫療基礎設施建設和中醫藥服務體系建設。表1給出了不同階段的政策背景、標志性政策事件和主要特征。

1.2 當代云南中醫藥政策體系建設

1.2.1 振興中醫藥事業的起步期和穩步發展期? 20世紀80～90年代，隨著中醫藥政策的變化，云南中醫藥事業經歷了從衰落到恢復再到逐漸發展的過程。建國初期，在黨的中醫政策指引下，云南中醫事業得到了較快發展。但在“文化大革命”中，云南中醫事業遭到嚴重破壞，到1976年，中醫醫院僅有5所，中醫病床333張，中醫人員3724人，中藥人員1684人，出現了中醫藥隊伍后繼乏人，后繼乏術的嚴重局面[2]。為解決困境，1986年7月3日，云南省人大常委會第二十二次會議通過了《關于加強中醫中藥工作的決議》，于1986年11月召開云南省振興中醫中藥工作會議。至此，云南中醫事業振興工作開始起步，迎來了新的發展期。隨后的“七五”期間，云南中醫事業穩步發展。

1991年之后，云南逐步重視中醫藥政策的出臺對中醫藥事業發展的影響，逐步建立和完善云南中醫藥政策體系。筆者利用中國知網文獻數據庫、政府官方網站以及《云南年鑒》等，收集了1991—2019年10月云南中醫藥相關政策文本，共計39件。具體政策的年限發布情況見表2。

1.2.2 國家戰略下的高速發展期? 隨著中醫藥事業上升為國家戰略，2014年以后，云南政府及相關部門先后出臺政策不斷完善云南中醫藥政策體系。2014年出臺《云南省加快中醫藥發展行動計劃（2014—2020年）》（以下簡稱“《計劃》”），提出到2020年的發展目標和行動指南，云南中醫藥事業迎來了新一輪的振興，《計劃》標志著云南中醫藥政策進入了國家戰略下的高速發展期。

根據促進中醫藥事業發展的政策功能及相對重要度，中醫藥政策依次可劃分為六大領域：中醫藥文化、中醫醫療與預防保健、中藥產業、中醫藥教育、中醫藥科研、中醫藥國際化[3]。2014年以來云南省出臺的中醫藥政策構建領域情況具體見表3。

2 云南中醫藥政策體系建設存在的問題

2.1 中醫藥政策體系不完善，政策框架未完全建立

回顧建國以來云南省出臺的中醫藥政策，發現云南自1991年后才開始建立中醫藥政策體系。現有的政策多屬于職能部門從各自職能方面出臺的規劃、計劃或指導意見類。該類規劃或指導意見，一方面未全面涉及中醫藥政策體系的每方面，另一方面所涉及的政策體系方面其內容也不夠健全。

2.2 制訂過程中政府投入和政策設計的統籌性與完整性不足

云南出臺的中醫藥政策仍與社會公眾對中醫藥服務的實際需求有著較大差距。從供給面看，中醫藥服務的供給與需求的相對失衡源自于中醫藥政策體系和政府投入建設的滯后與不足[4]。首先，云南中醫藥政策的起草動機多源于上位文件頒布，這樣的中醫藥政策制訂缺乏屬于本行業提出政策的問題基礎;其次，目前已經發布的有關中醫藥發展與創新的政策主要遵循單一政策發布的傳統模式，對與本體政策相關的政策和支持政策或考慮不周，或只是輕描淡寫提及，或沒有與相關部門聯合發文，因此，許多好的政策綱要由于沒有相關的支持政策而變得無效[5]。

2.3 中醫藥政策理論研究薄弱，缺乏專門的研究基地

目前，對于云南中醫藥政策的研究，研究力量匱乏是重大問題。通過檢索2010年以來云南中醫藥文獻并統計分析，發現對云南中醫藥政策方面的研究力度不夠，總共搜索到約30篇相近文獻，大多數中醫藥政策領域方面的研究文獻僅有1～2篇，某些中醫藥政策領域方面直接未檢索到文獻;另外，目前的研究多以自發研究為主，由政府委托的政策課題研究數量及其罕見。政策的制訂與出臺是一個系統過程，需要專門的機構和人員進行完整的研究分析，云南中醫藥政策研究恰恰缺乏此類專門的研究基地。

2.4 各類人才培養不足

云南邊疆民族地區依然存在著看病難問題，只有行政村村委所在地有村級衛生院，各屯各寨的各族群眾生病之后還較難得到就地診斷和治療[6]。據不完全統計，云南有醫藥院校18所，僅有9所院校開設中醫藥類專業，這9所院校集中在8個地州，只占云南省16個地州一半;在全省開設中醫藥類專業的9所院校中，5所屬于高職大專院校，2所屬于中專院校，這兩類院校中醫藥人才培養存在著生源質量較低和教師水平參差不齊問題。多年來開設中醫藥類專業院校數量上的不足和質量上的低下，直接導致了云南中醫藥各類人才培養的不足，突出表現為高層次中醫藥人才的不足和基層中醫藥人才儲備的不足。

3 加強云南中醫藥政策體系建設及發展的對策建議

3.1 政府統籌構建中醫藥政策框架，逐步健全完善中醫藥政策體系

根據《政策體系建設規劃（2015—2020年）》，完整的中醫藥政策體系建設應包含中醫藥政策基礎、中醫藥健康服務、中西醫結合與民族醫藥、中醫藥科技創新、中醫藥人才隊伍建設、中醫藥文化傳承和傳播、中藥產業發展、中醫藥國際交流與合作、中醫藥法治體系建設、中醫藥事業發展保障和中醫藥政策研究支撐建設11類項目內容[7-21]，同時每類項目內容具體涉及多方面。此《規劃》的出臺為地方中醫藥政策體系提出了具體的指導和建設依據，云南可以此為依據通過政府統籌，按11類項目搭建中醫藥政策框架，查缺補漏，逐步健全完善云南的中醫藥政策體系。

3.2 政府加大投入，細化中醫藥政策的配套措施，部門間加強協同合作

要有效改變目前云南中醫藥政策體系建設問題，政府須進一步加大投入，這種投入除資金投入外，還表現在加大政策研究的投入。從目前云南中醫藥政策存在的問題著手，制訂解決本行業提出的問題的切實可行政策。可建立云南中醫藥政策執行監測指標體系和第三方績效評價工作機制，將中醫藥政策制訂、政策行動和政策績效評價聯動起來。同時政府統籌，加強相關部門間協同合作，細化相關聯的配套措施。

3.3 建立政策研究聯動機制，并進行政策研究智庫的基地建設

政府應牽頭開展調研，一方面將更多的中醫藥政策體系研究納入政府課題，組織開展中醫藥強省戰略課題研究;另一方面可建立政策研究聯動機制，政府牽頭，組織職能部門、醫院等醫療機構、學校、研究所等科研機構多方研究，加大研究力量的投入。應盡快成立中醫藥政策研究智庫，加強中醫藥政策研究與制訂的計劃性和協調性。可以相關職能部門為領導機構組建云南省中醫藥政策研究專家委員會，聘請一批學有專長的政策研究顧問與專家，統籌制訂云南中醫藥政策制訂工作;以省內中醫藥院校為基礎，設置中醫藥政策研究中心。

3.4 加大人才培養力度，不斷充實中醫藥健康服務業人才資源

中醫藥教育事業面臨的最重要任務就是保障該地區各族人民群眾的健康安全。政府及各類中醫藥院校需加大中醫藥人才培養力度，進一步注重和保護經驗傳承，不斷滿足社會群眾對中醫藥人才隊伍的需求。隨著健康服務業逐步成為推動經濟社會持續發展的重要力量，云南作為中醫藥建設強省，更應未雨綢繆，及時培養和儲備各類中醫藥健康服務業人才資源。既需要培養中醫藥保健、養生、養老、康復等多方面技能的人才，又需要培養具備研發、策劃、管理、運作和經營等相關專業知識的高智力、高素質中醫藥人才和高技能型管理人才。

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（收稿日期：2019-12-02）