縣域實施精準扶貧現狀與對策研究

束虹 熊浩如

摘 要：黨的十九大報告提出，到2020年，農村人口要實現全部脫貧。為探尋縣域精準脫貧實施現狀與隱憂，本文通過實地走訪和網上搜集資料等方式對江西省武寧縣扶貧落實狀況進行了全面調研：武寧縣政府根據產業扶貧政策，就業扶貧政策，生態保護扶貧政策等多角度深化落實精準扶貧措施。本文通過把武寧縣的扶貧政策與其他地區作對比分析，提出縣域扶貧政策應以大力發展教育和地方經濟為起點，提高貧困地區人口素質，提升勞動技能，就近給貧困人口提供就業機會，從而實現永久脫貧終極目標。

關鍵詞：精準扶貧? 武寧縣? 脫貧后返貧

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）08（b）--03

解決貧困地區、貧困人口的脫貧問題，是實現全面小康社會的前提條件。自20世紀80年代中期起，我國各級政府開始有序推進幫扶脫貧工作。改革開放初期，我國農村貧困人口有7.7億，2018年底減少到1660萬。黨的十九大明確提出到2020年要求全部脫貧。從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，堅決打贏脫貧攻堅戰，把精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰之一。精準扶貧是新形式下國家扶貧開發戰略的完善和升級，目的是更好地發揮黨委、政府主導作用，構建政府、市場、社會協同推進的精準扶貧開發新格局。

1 縣域扶貧落實之頂層設計與規劃

1.1 嚴格落實上級政策，出臺相應脫貧辦法

以中國共產黨的十九大報告和習近平總書記關于脫貧攻堅系列講話精神為指導，江西省各縣市制定了相應的扶貧計劃，全面貫徹落實中央和省委省政府有關脫貧攻堅工作部署，本著自愿參加的原則，動員組織民營企業對接貧困戶幫扶需求，積極參與精準扶貧、精準脫貧。2018—2020年，動員組織全省1000家以上的民營企業參與“千企幫千村、惠萬戶”精準扶貧行動，原則上每家民營企業幫扶10戶以上貧困戶，幫扶貧困戶超萬戶。

武寧縣依據省市上級部門有關扶貧開發、老區建設管理辦法，于2017年縣人民政府辦公室印發《關于進一步壓實脫貧攻堅責任的實施辦法》，制作貧困地區扶貧開發規劃和年度工作計劃，落實扶貧資金分配，指導全縣扶貧工作，實施“看縣脫貧”戰略。

1.2 依據實際情況，有序制定幫扶措施

依據武寧縣具體情況，其森林覆蓋率高，淡水體系發達，生態資源好，人員居住相對集中，貧困人口主要表現為受教育程度不高，大多不具有專業技術才能，在就業政策上縣政府注重本地就業，就地扶植相應產業，讓縣域居民實現在當地就業。2019年初提出“以典型引路，形成見賢思齊的良好氛圍”，進一步加大脫貧攻堅典型人物（集體）宣傳力度，助推脫貧攻堅工作不斷深入開展，武寧縣脫貧攻堅政策框架表現為托底幫扶，樂業幫扶，發展幫扶。

托底幫扶涉及教育扶貧，醫療扶貧，樂業扶貧主要是由政府積極發展特色產業，發展工業產業，為當地百姓就地解決就業問題，發展幫扶戰略是從長遠角度考慮幫貧困人口扶志扶貧，建立刻苦耐勞，積極進取的人生觀，保證永久脫貧。具體表現為以下六個方面。

1.2.1 產業扶貧

重點推進短（種植、養殖、林下經濟）、中（光伏）、長（油茶、茶葉）三類產業和扶貧車間、扶貧基地兩種模式。設立500萬元獎勵補助基金，推進“一領辦三參與”（村干部與能人帶頭領辦和村黨員主動參與、村民自愿參與、貧困戶統籌參與）模式。

1.2.2 就業扶貧

免費培訓貧困勞動力，給予創業貼息貸款，大力建設就業扶貧車間、開發公益性崗位。

1.2.3 教育扶貧

建立了從學前教育到大學全覆蓋的教育扶貧資助體系。推進義務教育階段貧困學生“零費用”就讀，縣財政對校服、保險、輔導課本費用進行兜底。另外對就讀職業中專、 錄取專科、本科院校的進行疊加補助。

1.2.4 健康扶貧

建立“五道保障線”（基本醫療保障、大病保險、重大疾病商業補充保險、民政大病救助、財政兜底），貧困人口縣域內單次住院自付醫療費用比例不超過10%或2000元。落實“四免五減半”、住院先診療后付費、“一站式”結算，家庭醫生簽約全覆蓋。

1.2.5 安居扶貧

實行“易地搬遷一批、危房改造一批、補貼安置一批”的辦法，實現“住房有保障”的目標。

1.2.6 社會保障扶貧

對無法依靠產業和就業扶持脫貧的特困家庭，實行全方位社會兜底保障。

1.3 武寧縣精準扶貧現狀摸底調研

2014年武寧縣正式啟動貧困人口摸底活動，當時貧困戶人均純收入為3407元，僅占當年該縣人均水平的13.5%; 2015年初共有貧困人口29198人，占全縣總人口的8.042%; 之后每年縣里投入扶貧資金，從教育，健康，就業，住房等實施扶貧，在整個脫貧過程中有脫貧返貧的現象。截止到2020年初，還有2075人未脫貧。近6年來用于扶貧的資金年均達2.37億元，貧困戶的人均收入在2019年底達到了9700元，占當年該縣人均水平31.1%，保證了逐年增長30%的速度。具體情況如表1所示。

2 縣域精準扶貧與其他地區的扶貧落實差別較大

“精準扶貧”是國家為改善民生生活，提高國民生活質量，共建富強民主的社會主義社會而制定的相應政策。精準扶貧政策的主要目的在于幫助國家經濟與社會生活水平得到均衡發展。同時發達地區與西部地區政策上存在的差異也體現了政策因地制宜的特點。較發達地區幫助較貧困地區成為精準扶貧政策一大核心內容。但西部地區也沒有一味地等待幫助，而是在幫助的基礎上發展自主經濟，弘揚了獨立自主的中華名族美好品德。

2.1 發達地區多以資源輸出型幫扶為主

通過調查得知發達地區多以資源輸出型幫扶為主，如從2017—2019年，上海市投入專項扶貧財政資金超過109億元，用于7個省份19個市區78個縣，惠及60余萬各族群眾。對貧困地區選派各類人才干部幫扶1500多次，培訓基層干部及教師、醫生、致富帶頭人4.5萬人次。積極探索“互聯網+”教育幫扶新模式，讓孩子更加便捷地享受優質教學資源。北京市扶貧協作和支援合作辦在資金扶貧、干部人才選派、產業就業幫扶和醫療教育幫扶四個方面持續加大幫扶力度，落實并細化幫扶成效。如加大資金扶貧力度，助力受援地脫貧項目建設;加大干部人才選派力度，聚焦聚力扶貧攻;加大產業就業幫扶力度，逐步形成相關體制機制;加大醫療教育幫扶力度，開展“組團式”醫療行動和教育幫扶。

發達地區的扶貧政策注重人才的選拔和培養。力求為國家輸送優秀人才，幫助國家的生產生活水平得到均衡，起到了良好的領軍者的帶頭作用。培養人才和加強科技融入生活是發達地區幫扶政策的主要目的。

2.2 西部省市扶貧強調資源優化，注重托底幫扶

如貴州省是我國貧困程度最深、貧困面積最大、扶貧任務最難的省份之一，提出完善精準扶貧政策的建議有創新辨別形式，發揚基層民主，鼓勵群眾參與;完善醫療衛生體系，加強教育投入，加大對低保戶的財政補貼力度;完善資金整合和監管機制，提高資金使用率，改變零碎化現象。 云南省是全國脫貧攻堅主戰場之一，其較為突出的扶貧工作為健康扶貧。云南省出臺了“健康扶貧30條措施”，完善基本醫保、大病醫保制度，政府兜底保障機制，遏制因病致貧，因病返貧，起得了較好的成績。

西部地區的扶貧政策注重調動起基層人民的生產生活積極性，完善教育醫療體系，提高人民的生活幸福度。教育和醫療以及民生保障是西部地區扶貧政策的重點項目。

2.3 縣域扶貧多是內生性的自給自足的省市內部扶貧

首先，扶貧工作涉及貧困人口生活品質的提升，子女受教育等家計民生問題，在扶貧產業設計上注重短期獲益項目的扶植與長期獲益項目的跟進。利用縣域自然資源優勢開發“短平快”產業，給與種植業、養殖業獎補，派遣專任干部及時跟進了解情況，幫扶智力、幫扶心理教育，防止脫貧人口思想滑坡，不愿意參與勞動，繼續貧困。

其次，注重教育培訓。注重基礎教育，擴建改建校園主體，開發學前教育、特殊教育和現代職業教育發展。建立助學制度，成立村助學基金，直接落實到困難戶子女名下，實施直接幫扶，對考入大學的學生實行獎勵，防止因學致貧。政府層面積極協調與九江學院，江西旅游商貿學校等高等學校和勞保有關部門，開展技能培訓，提升專業勞動技能，增強貧困人口就業能力。利用國家對農村籍學生給予職業教育補助，幫助落實減輕教育負擔;成立村農民走讀學校，結合武寧縣發展旅游生態產業，培訓果蔬中草藥材種植技能，旅游開發接待技能，提高全縣居民實際收入，帶動貧困人口就業致富。

縣域精準扶貧的落實還體現在提升居民生活水平，改善住房，強化基礎設施的建設。如以自然村落為中心，改善出行條件，建好飲水工程。

結合城鄉一體化建設，按照統一規劃，統一布局，分步實施的原則，以建設“山水武寧”為目標，開展村莊環境綜合整治，注重危舊房改造、道路連通、排水排污、廁所革命、建設文化體育活動設施等，建立最美小城，改善美化群眾居住環境和衛生條件。建設安全飲水工程，選好優質水源。

3 注重脫貧落實的實施與監督，防止脫貧后返貧

3.1 建立扶貧脫貧檔案卡

貧困人口脫貧后，落實責任人進行3～5年的跟蹤，繼續幫助其解決生產生活中的困難問題，直至其持續發展，實現穩定脫貧。強化扶貧過程管理，強化與對貧困群眾的溝通協調。如2018年派遣3171名結對幫扶干部進駐村組，落實扶貧項目，及時發現問題與困難，扶志扶貧。

3.2 注重拓寬就業渠道

以生態文明建設為核心，積極發展旅游產業，發展光伏產業，大力開展職業技能培訓，抓好“零就業”家庭動態管理。積極推進農民工工資保證金制度，構建和諧勞動關系。進行項目跟進，確保項目建一個，成一個。獎勵回鄉創業人員，實施融資優惠，稅收減免，政府補貼等措施。

3.3 強化扶貧資金監督管理

扶貧部門嚴格執行扶貧資金管理制度，適時公開財務開支，評估財務成效，加強財務審計，監督檢查，規范資金管理，確保資金專款專用。如教育扶貧資金直接落實到學生人頭，進行書本費減免，餐費貼補，對進城務工貧困戶人員直接發放交通卡。

在精準扶貧政策下，武寧縣脫貧開發工作得到明顯效果，2018年退出貧困村8個，實現貧困村全部出列，貧困發生率為1.85%。2019年完成年度脫貧4626人，貧困發生率由2019降至0.52%。

4 縣域扶貧窘境及對策

社會發展是一個動態的平衡發展過程，通過實施對貧困人口的激勵幫扶，讓他們提升自我生活品質，再過渡到為社會創造更多的社會財富，提升全社會福利。扶貧政策的實施在一定程度上改善了地域性貧困問題，但仍然有著不可避免的缺陷。本文通過深入調研和思考，武寧縣的扶貧措施面臨以下窘境。

（1）部分貧困人口是“因懶而窮”的貧困戶，完全依賴政府資助金過日子，思想懶惰，好逸惡勞，不太能夠接受現代文明教育的改造。部分貧困人口生活習慣落后，如不講究衛生，不善于溝通，不能與人合作共事，提供工作崗位，也不能遵守勞動紀律，無法堅持持續就業。

（2）扶貧干部長期處于貧困地區，由于交通影響，生活不便;在助貧扶貧過程中，有時自掏腰包，幫助貧困群眾解決燃眉之急，生活也比較貧困，精神壓力大，不被家人理解，扶貧隊伍不穩定。

（3）貧困群眾之間互相比較，有部分貧困人口更愿意接受現金扶持，對所捐獻的物資扶持變相拆賣，不愿意參加勞動，以各種理由拒絕上班干活，使得扶貧干部得花大量精力化解貧困群眾思想矛盾，個人矛盾，扶貧效率低下，并且難以持續。

結合精準扶貧政策在國內其他地區的實施狀況調查研究，以及武寧縣扶貧窘境建議：

（1）加強深度調研，細化幫扶政策。對于家庭貧困但仍具有就業能力的家庭和因患病無法自主生活的家庭進行不同的扶貧政策，做到在減輕家庭負擔的同時提高人口素質。縣域扶貧政策應以大力發展教育和地方經濟為起點，加大國家對落后地區的職業教育支持力度，提升鄉村教師待遇，鄉村扶貧干部待遇，實施輪值制度。提高貧困地區人口勞動意識，提升勞動技能，創造越來越多的就業崗位，在家門口給貧困人口提供就業機會。

（2）提高醫療服務意識，提供心理幫扶。形成醫療體檢制度，及時發現貧困人口的疾病狀況，控制大病重病的發病趨勢，減少因病致貧的絕對人數，并能緩解中小城市因醫療水平較低而導致的醫療壓力過大問題，對不愿意從事身體力行工作的貧困群眾給與心理救助。

（3）健全扶貧考核機制。激勵貧困群眾立志脫貧，動員社會力量積極參與，充分落實武寧縣根據產業扶貧政策，就業扶貧政策，健康扶貧政策，教育扶貧政策，安居扶貧政策，社會救助扶貧，生態保護扶貧政策，從多角度發展精準扶貧政策。對于扶貧干部，鼓勵其要勇于擔當，健全跟蹤問效機制，健全執紀問責機制。對于成績卓越的，給與物質及精神獎勵。

參考文獻

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