淺析基層行政事業單位內控制度建設

嚴曉燕

摘要：近年來，為了進一步提高行政事業單位內部控制和管理能力，有效實現內部控制目標，各級行政事業單位對內部控制管理的重視程度不斷加大，通過建立健全有關制度建設、完善優化制度流程，對可能存在的經濟活動的風險進行了有效的防范和管控，并取得了顯著的成效，但在內部控制的長效鞏固和持續推進等方面還需要不斷加以強化。文章以上海市松江區鎮級內控建設為例，就基層行政事業單位內部控制的建設過程進行探討。同時，就該鎮級內控工作目前實際仍存在的問題提出相關管理啟示與改進措施。

關鍵詞：內部控制;行政事業單位;制度建設

一、內控建設對于行政事業單位的重要意義

行政事業單位內部控制是政府部門管理制度的重要組成部分。主要由內部控制環境、內部控制活動、風險評估、監督控制和信息溝通等要素組成，是行政事業單位為履行職能，實現單位總體目標而應對風險的自我約束和規范的過程。內部控制是行政事業單位治理的基礎，通過制度制定、措施實施和程序執行，實現對行政事業單位經濟活動風險的防范和管控。將我國行政事業單位的實際情況與內部控制的基本原理相結合，并將有關機制嵌入到內部管理的制度中，對于提高行政事業單位管理水平，改進公共服務質量，有效防范舞弊和預防腐敗，加強廉政風險防控機制建設，建設服務型政府都具有重要意義。

二、基層行政事業單位內控建設情況——以上海市松江區鎮級為例

根據財政部《關于印發<行政事業單位內部控制規范（試行）>的通知》（財會[2012]21號，以下簡稱《內控規范》）以及上海市財政局《關于印發<關于本市貫徹執行行政事業單位內部控制規范的實施意見>的通知》（滬財會[2013]52號）的文件要求，上海市松江區財政局于2014年推行建立行政事業單位內控制度，并在本區部分街鎮先行試點。

（一）鎮級內控建設的實施目標

建立符合法律法規，立足地區實際，流程清晰可操作性強的鎮級內控制度，保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，更好地保障財政平穩安全有效運行，為地區經濟社會健康發展提供內在機制和制度保障。

（二）具體推進過程

1.第一階段：前期準備階段（2013年）

廣泛開展調研，收集資料。對照《內控規范》以及相關的財政管理制度，由鎮財政所牽頭進行了為期一年左右的前期調研，為制度建設掌握第一手資料，并且在調研的基礎上，對鎮行政事業單位原有的經濟活動業務流程以及管理制度進行梳理，查找缺漏點、薄弱點和風險點。

2.第二階段：正式啟動階段（2014年5月-7月）

制定實施方案，健全機構。制定《鎮行政事業單位內部控制規范實施方案》;成立鎮內部控制規范領導小組，由主要領導擔任組長，分管領導擔任副組長，鎮財政所、經管所、紀檢監察室、辦公室、村鎮辦為成員;成立內控制度建設辦公室，保證了制度推進工作的有序開展。

召開動員大會，統一思想。鎮黨委政府高度重視內控制度建設工作，實施方案出臺后，立即召開了動員布置大會，使大家對開展制度建設的意義有了充分認識，同時要求各單位務必高度重視內控規范推進工作，在推進過程中加強溝通協調、重視實際效果、強化內外監督。

3.第三階段：正式推進階段（2014年8月-2015年3月）

起草初稿，健全鎮級內控制度。主要內容包括：預算管理情況、收支管理情況、政府采購管理情況、資產管理情況、建設項目管理情況、合同管理情況等。

征求意見，不斷修訂完善。初稿形成后經多方，包括區財政局、黨委班子成員、各行政事業單位、操作層面人員等意見征求，同時在鎮級預算單位中分批召開征求意見會。通過征求意見的形式集思廣益，廣泛聽取意見，對初稿進行修正和完善。

提交三重一大討論，專家認證，定稿成文。按有關議事規則提交鎮長辦公室及黨委會，對制度內容逐條逐項進行解讀，經討論通過。由財政局組織專家進行論證，修改通過后，由鎮級正式發文，同時抄送區財政局、區監察局和區審計局。至此鎮級層面的財政管理類相關內控制度建設告一段落。

（三）鎮級內控制度的進一步完善和成熟（2015年12月）

2015年年底鎮級進行全面內控制度的建設和匯編，將原先內控制度的10個財政管理類辦法以及其他類制度辦法進行梳理匯總，總的分為七大類共38個制度辦法。主要包括：議事決策類、組織人事類、項目建設類、財政管理類、資產管理類等。通過制度的完善，建立了較為完備的內部控制制度體系，形成了內部分工協作、相互監督制約的體制機制。

三、管理啟示與完善方向

（一）主要經驗總結與啟示

1.如何轉變意識，統一思想

在鎮級內控制度初步建設過程中，推進的阻力和壓力主要來源于大家對建設內控制度的不理解甚至不認可，認為建設有難度，或因制度變革觸及自身利益，又或者習慣于傳統經驗做法，認為制度做好了也不過是形同虛設，與實際操作有所脫離。針對于此，一是向各個單位印發了《松江區行政事業單位內部控制規范實施方案》及相關文件，宣傳、普及內控基本知識，營造內控實施環境。二是制度編寫上，注重操作過程的文字描述，用簡單明了、易于理解的語言和短句。以簡單易懂為宗旨，避免看著眼花繚亂，給實際操作部門造成不方便、不理解。

2.如何取得制度涉及部門的支持

實施內控規范是一項政策性和專業性較強的系統工程，需要多部門以多角度參與，發揮各自在各個業務領域中的作用。制度的形成也是一個柔性漸進的過程，需要長時間的培養。

針對于此，應建立有效的內控建設溝通機制。為保證制度建設的順利推進和問題的及時解決，開展了全方位的信息溝通，以征求意見會為有力抓手，反復溝通，讓大家認識到每個人都能給制度帶來變化，每個人都會在這種變化中改造自己。同時，作為緩解工作壓力的契機，在制度中可以寫入相關部門的一些理念，合理進行責任劃分。

3.如何做到政策性和可操作性相統一

作為操作指南及日后審計依據，首先，要保證制度的規范性。需要重視上級相關政策的學習和梳理，努力做到在正確解讀政策的基礎上，保證制度的規范性。其次，對于制度而言，其生命力主要在于是否可執行。如何結合實際，保證其可操作性。帶著這樣的問題和宗旨，做了充分的長時間準備，在實際操作的經驗基礎上探究，結合鎮級制度，制定了針對性的業務流程。通過制度規范，經征求意見會達成內控理念的統一，優化流程。

4.借助專業力量推動內控建設

在業務操作層面，密切與上級財政等有關職能部門溝通聯系，尋求指導。在專業性特別強的領域，如工程項目管理、合同管理等部分，充分借用審計師事務所、監理等第三方專業力量進行補充。鎮級整個內控制度建設過程中，充分整合了各方力量，取得了較好的實施效果。

（二）進一步完善的方向

1.不斷強化意識，營造良好的內部控制環境

內部控制并不是一項專項任務，是提高規范化水平，有效防止廉政風險的一項長期性工作，需要持續不斷的鞏固并加以強化。以案例中本輪內控建設而言，通過系統的制度建立健全，各項工作得到進一步有效規范，但內控建設仍停留在街鎮層面，單位層面內控制度的完善和細化配套沒有進一步深入推進。究其原因，主要還是缺少長效的內控管理意識。內控建設是否有效持續開展，關鍵取決于內控意識是否到位，要長期堅持營造良好的內部控制環境，通過進一步加大宣傳和培訓力度等方式，不斷提高管理人員以及相關部門對內部控制重要性的認識，特別是要從單位負責人層面進一步加以強化，明確對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。

2.加強監督與評價，確保制度設計和執行的有效性

就基層行政事業單位內控制度運行情況的總體評估而言，整體較為欠缺。近幾年，各行政事業單位開始編報年度內控報告，內容非常科學完整，其中包括對制度的執行情況，內控的運行評估、平臺的建設和信息化管理情況等，這些需要日常有效的實施并形成一定的總結，但就基層實際情況來看，大部分仍然浮于表面，存在形式上應付報表填報的現象。如軟件的開發，系統建成后，關鍵是后續的更新和維護。制度的生命力，基于是否對其進行科學有效的評估和完善。一要評估內部控制的全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性。二要評估制度本身的程序設計是否科學，權利配置、職權劃分是否合理。三要定期檢查制度的執行狀況、各單位制度執行的具體措施和工作力度是否取得實際成效。四要結合評估檢查中發現的突出問題、管理漏洞和薄弱環節，進一步改進和完善內部控制。

3.建立健全組織機構，夯實內控工作基礎力量

隨著規范要求的不斷加強，上級政策不斷調整更新，實際執行與最初制定的制度辦法已經有所變化，但普遍存在內控制度建成后未修訂完善的現象。一方面由于組織機構的力量欠缺，另一方面由于缺乏有一定經驗或專業的內控管理人員等原因而受阻。上述案例中，2017年起鎮級層面經多次啟動修訂流程，但至今沒有形成最新的制度匯編。從內控的建設、執行、評估、完善等整個流程而言，基層行政事業單位的內控工作力量是薄弱的，就目前內控要求和實際開展情況來看，需要建立長期且保障有力的內控組織機構，充分發揮財會、審計、紀檢監察等部門及相關崗位在內部控制中的作用。需要配備專業技能扎實，熟悉有關法律法規、規章制度及政策，并且有較高道德素養的人員隊伍，夯實力量，加強內部控制的常態化管理。同時，加強對內部控制關鍵崗位及各類專管員隊伍的業務宣傳和培訓，強調制度執行把關，從而降低業務過程中的舞弊及風險。

四、結束語

綜上所述，加強基層行政事業單位內控建設，對于確保基層行政事業單位制度化與規范化運行，建設服務型政府有著至關重要的意義。內控機制及制度建成后，關鍵還要從提高意識、完善機制、加強監督等方面進行不斷地鞏固并加以強化，從而切實有效地發揮內部控制的作用。

參考文獻：

[1]楊曉彥.新時期行政事業單位財務內部控制突出問題與對策研究[J].中外企業家， 2020（16）：14-15.

[2]孫燕.單位內控制度存在的問題與建議——以事業單位為例[J].中國集體經濟，2020 年 14 期（ 5 月）：62-63.

（作者單位：上海市松江區新橋鎮經濟管理事務所）