福建平潭：進一步對外開放的政策思考

[摘要] 福建平潭綜合實驗區憑借“一島兩窗三區”區位優勢，不斷拓展對外開放的廣度與深度，基本形成服務和輻射周邊地區重要的對外開放增長極。然而，開放觀念存在偏差、開放平臺建設不足、開放政策環境亟待改善、專業人才欠缺、綜合功能支撐不夠等問題，制約其高質量發展。需要進一步通過加快培育外貿新業態新模式，大力發展平潭港口岸經濟，有效發揮進口對實驗區產業發展的推動作用，培育其高水平開放新優勢;全力打造海峽西岸制度創新高地，全面構建陸海相通全方位立體化開放通道，穩步推進中國（平潭）自由貿易港建設，提升高水平開放新能級等舉措，以高水平對外開放推動其經濟高質量發展。

[關鍵詞] ?制度創新 ? 高質量發展 ? 高水平對外開放

[中圖分類號] ?F127 ; F125 ? [文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2020）06-0059-06

[作者簡介] 金瑞庭，國家發展改革委對外經濟研究所，副研究員、博士，研究方向：對外開放。

當前，世界面臨百年未有之大變局，主要表現為格局大調整、體系大變革以及模式大發展，中國特色社會主義和我國經濟發展進入新時代，高質量發展成為今后一段時期的根本要求和遵循，福建平潭作為全國唯一的“國際旅游島+實驗區+自貿區”三區疊加政策集聚區域，在我國新一輪高標準改革和高水平開放中承擔新的歷史使命，同時也面臨新要求、新任務、新挑戰和新機遇，亟需認清國內外政治經濟形勢所出現的重大變化，全力打造新一輪開發開放的“新特區”。

一、福建平潭綜合實驗區對外開放面臨的內外部環境正在發生重大變化

（一）當今世界正處于百年未有之大變局，全球政治、經濟、科技以及產業格局面臨深度重塑

一是國際政治格局迎來加速演變期，大國力量對比正發生轉折性變化。以印度和越南等為代表的環印度洋—太平洋國家正成長為世界重要一極，現有國際力量格局逐漸由“1超+5強+1新興”轉向為“1超+5強+多新興”，大國之間力量對比的不斷變化，使得平潭參與全球合作發展的不確定性不斷加大。同時，國際上兩種趨勢、兩種力量正進入全面較量的關鍵階段，特別是中美關系由“接觸+合作”逐漸轉向“遏制+競爭”，圍繞意識形態、政治制度、經濟增長、發展模式、全球治理、網絡安全、產業競爭力等領域進行的全面博弈給平潭推動新一輪開發開放帶來重大挑戰。二是世界經濟步入結構性調整期，經貿投資規則體系變化帶來巨大壓力。需要清醒地認識到，當前國際金融危機深層次影響仍未消除，新舊動能轉換尚未完成，各類風險正在加快集聚，發展失衡、治理困境、公平赤字等問題表現突出。保護主義、單邊主義、民粹主義抬頭，經濟全球化遭遇挫折，多邊貿易體制面臨改革壓力，特別是美日歐等多以“推動WTO改革”為名，實則是對我國進行全方位的制度規則“圍堵”。世界經濟格局的深刻變化，使平潭推動新一輪開發開放面臨更加復雜的外部環境;特別是逆全球化潮流涌動，國際貿易投資規則加速調整，平潭發展高層次開放型經濟面臨更多現實挑戰。三是全球產業格局邁向深刻調整期，國際引資引智競爭空前激烈。近年來，傳統的資源、能源、人力、技術等生產要素成本正在發生轉折性變化，比較優勢的動態轉換和空間切換特征日益強化。發達國家力圖重奪制造業高地，陸續推出德國工業4.0戰略、美國制造業回流政策以及日本制造業振興計劃等，高端制造初顯領域“逆轉移”態勢。美歐能源革新和頁巖氣革命，使得發達國家制造成本大幅降低，牽引部分中高端產業持續“回流”。發展中國家則積極吸引勞動密集型特別是中低端產業轉移，同質化競爭日益加劇，對全球制造業版圖產生深刻影響。在國際產業格局發生重大調整的背景下，平潭在開展產業國際合作過程中將遭遇發達國家和發展中國家“前后雙向擠壓”的嚴峻挑戰。

（二）中國特色社會主義進入新時代，高質量發展成為今后一段時期時間經濟社會發展的根本要求

近期召開的中共中央政治局會議指出，我國已進入高質量發展階段。在當前轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的背景下，全國各地各部門嚴格貫徹落實高質量發展要求，加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系，構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制。與高質量發展要求相適應的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價、政績考核等一整套制度正在加快構建。也應看到，我國經濟社會發展依然面臨不少挑戰，發展不平衡不充分的突出問題尚未根本解決，經濟下行壓力有所加大，長期積累的風險隱患有所暴露。推動經濟高質量發展，對平潭進一步加快開發開放提出了新的更高要求和根本遵循。要通過對內改革和對外開放，加快破除與這些要求不相適應的體制機制，推動平潭綜合實驗區建設實現高質量發展。

（三）平潭在當前國家高水平全方位對外開放新格局中的戰略地位顯著提升，具備成為“世界焦點、中國窗口”的優勢和潛力

平潭地處海西經濟區的核心區域，南北與珠三角、長三角兩個經濟區銜接，東與臺灣島，西與江西的廣大內陸腹地貫通，在全國和福建省發展大局中地位特殊、作用重要。自從平潭開發開放正式上升為國家戰略以來，平潭形成了“國際旅游島+實驗區+自貿區”三區疊加的政策優勢，既有綜合實驗區的一套特殊體制機制安排，又有國際旅游島的特殊優惠政策，更有自貿區所賦予的制度創新試驗平臺。在具體對外合作過程中，既有可復制的創新經驗的探索，又有全國獨創的對臺融合政策，具備成為新時代中國特色社會主義高水平開放的生動范例，完全可以成為展示中國風范、中國氣派、中國形象的靚麗名片。

二、推動平潭綜合實驗區

新一輪高水平對外開放的基礎條件

（一）平潭綜合實驗區大合作新格局強平臺加速形成，逐漸成為我國新一輪對外開放的橋頭堡、先行地和引領區

1. 出口規模持續增長，外貿結構不斷優化

近年來，雖然面臨復雜多變的國際政治經濟格局和主要發達經濟體的貿易保護主義強勢回潮，實驗區貨物貿易進出口額仍出現了難得的快速增長，特別是出口狀況要顯著好于福建全省。與此同時，實驗區在培育外貿增長新優勢方面也邁出了堅定步伐，貨物貿易進出口結構呈現逐年優化的態勢，突出表現在幾個方面：一是出口商品從低附加值的勞動密集型產品向中高附加值的產品轉變，擁有自主知識產權、自主品牌、自主營銷、高技術含量、高附加值、高效益的產品出口增速明顯。二是貨物貿易出口結構持續優化，在出口商品質量、檔次和附加值提高的同時，通訊設備、智能制造、集成電路、新能源等“網聯化、生態化、電動化”大型成套設備出口增速明顯。三是貿易伙伴更趨多元化，與“一帶一路”沿線國家合作不斷緊密，通過高端會晤、項目推介、展示洽談、商務考察等不同方式，實驗區與南亞、東南亞等“一帶一路”重點國家經貿合作碩果累累。

2. 利用外資日益擴大，水平和質量穩步提高

近年來，實驗區突出高質量發展，加快推進以旅游文化康體、物流貿易、總部經濟三大產業和新興產業、傳統產業轉型升級為支撐的特色產業體系構建，外商投資規模不斷增長，已處于福建省中等偏上水平。尤其是實驗區充分發揮中央賦予的15%所得稅政策優勢，大力發展總部經濟，培育壯大數字經濟、人工智能、集成電路、新能源等新興產業集群，正得到越來越多境外投資者的青睞，吸引一批批來自新加坡、加拿大、南非、臺灣地區等國家和地區的高端企業紛紛落戶。

3. 企業“走出去”能力進一步增強，對外合作領域逐步擴大

實驗區雖然小，但開放半徑很大。近年來，實驗區依托“臺平歐”海鐵聯運列車，借力若干國內合作陸港和出境口岸，對外開放合作正發生新的變化，逐漸由過去的“引進來”為主向“引進來”和“走出去”并重轉變，目前已輻射國內約20個省份、中西亞約10個國家、歐洲28個國家，成為“21世紀海上、陸上絲綢之路”的重要銜接點，對外開放的觸角不斷延伸。與此同時，實驗區已形成三條保稅物流通道，大幅增強了區內企業參與全球配置資源的能力和水平。

4. 傳統開放平臺加速轉型升級，涉外體制機制改革壓茬推進

對內開放方面，實驗區著力構建區域開放合作型經濟新格局，在積極對接和服務國家戰略的同時，充分利用完善的招商平臺和成熟的招商經驗，著力推進“新興產業區、高端服務區、宜居生活區”建設。對外開放方面，實驗區著力打造平潭國家一類對外開放口岸，加快港口物流產業發展，下決心打造大型高端港口物流產業集聚基地，在推動集海關、邊防、口岸、出入境檢驗檢疫、海事安全等于一體的綜合查驗中心建設的同時，不斷增強口岸服務的綜合輻射功能。涉外體制機制改革方面，實驗區一直走在福建省前列。

（二）開放型經濟規模不大、結構不優、效益不高，對平潭綜合實驗區整體經濟社會發展的帶動作用尚有限

實驗區的開放程度與長三角、珠三角等先發地區還有一定差距，與新一輪高水平對外開放要求相比，還有很大的提升空間。究其原因，在于發展理念、市場規則、政策體系沒有與高水平的開放型經濟治理理念、體系、規則完全相匹配。

1. 開放觀念存在偏差

如存在認為實驗區“因臺而設”“因臺而立”，只要做好對臺開放就可以了，建設國家對外開放窗口難有大作為;認為目前引資競爭非常激烈，招商難度很大，產生一定程度的畏難情緒;認為外貿對實驗區稅收貢獻不大，支持企業出口的動力不足等錯誤觀念。歸根結底，主要是在開放過程中出現了“兩重兩輕”：重“硬件”輕“軟件”，片面看重基礎設施和提供優惠政策，對開放型的制度建設和營商環境改善重視不夠;重“數量”輕“質量”，熱衷于招商引資和出口創匯，忽視對質量、效益、品牌、技術、環境和民生的追求。

2. 平臺建設仍顯不足

其中重要的原因，就是實驗區口岸與其他地區的發展不夠協調，沒有充分利用好福州經濟腹地，參與閩江口灣區、閩東北協作區等主動性不夠，沒有有效形成合力。此外，在實驗區大跨步發展過程中，正趕上國家級新區和海關特殊監管區域的轉型升級過程，面臨來自同類行政單元的激烈競爭，比較優勢喪失，在政策創新和產業升級等諸多方面落了后手，亟需主動對接國家總體戰略，提升實驗區在國家和福建省開放大局中的功能定位。此外，實驗區外向型產業支撐力不強，外貿依存度、出口貨物本地貨源占比、出口增量占地區生產總值比重以及加工貿易占比等指標，與開放型經濟“先發地區”相比仍十分滯后。

3. 政策環境亟待改善

目前實驗區先行先試、改革創新存在思路不寬、方法不多、力度不大等問題，對外開放的活力亟待進一步激活，涉及對外貿易、招商引資、平臺建設等方面的激勵措施“成色”也相對不足，相應的服務質量和水平需要進一步提高。同時，政府在管理理念和方式上還沒有完全實現從傳統模式向現代模式轉變，在與市場主體溝通、引導市場預期、規范新業態新模式還不夠成熟，在信息公開、政策連續性等方面存在不少問題，有時候隨意性較大，降低了政策效果，甚至有時出現了“好心辦壞事”的情況。此外，部分項目前期工作質量不高或仍停留在概念規劃階段，政策研究不夠深、不夠實，重要項目的產業配套、市場運輸等諸多問題解決還需時日。

4. 專業人才明顯欠缺

實驗區高水平對外開放離不開人才隊伍，不僅需要支持產業創新和國際競爭提升的研究型頂尖人才，更需要與貿易服務、金融服務、商業咨詢、現代物流、跨境電商等相關的專業務實性人才。目前，廈門大學平潭研究院等應用型本科高校仍在籌建過程，與福建中醫藥大學和中國傳媒大學的合作也尚在意向階段，各種類型的人才聚集度嚴重不足。此外，實驗區智庫力量尚未得到有效整合，對高水平開放的決策參考、戰略對接、前瞻預警等作用亟待加強。

5. 綜合功能支撐不夠

與“先發地區”相比，實驗區對“走出去”的綜合支持力度明顯欠缺，企業自主作用和行業中介組織功能有待加強。企業跨國經營能力不足，綜合實力不強，部分企業在國內承攬項目時甚至出現競相壓價和惡意競價的情況。區內一些企業在參與國際合作中盲目性較為突出，缺乏對海外市場的全面評估和分析，造成投資回收和盈利的難度大，有的甚至出現了“血本無歸”的情況。此外，針對實驗區內企業的法律、會計、審計、評估、驗資、驗證等中介組織能力不強，作用發揮不夠，導致相關項目配套跟進緩慢，有時候甚至錯過了最佳的貿易和投資合作期。

三、推動平潭綜合實驗區

新一輪高水平對外開放的政策建議

新形勢下，推動平潭綜合實驗區新一輪高水平對外開放需選準突破口和切入點，把握好開放節奏和秩序，揚長避短、因勢利導、有所作為、防范風險、維護安全，重點在培育新優勢、提升新能級、打造新格局、構建新體制、營造新環境等五大領域下足功夫，在更高層次上拓展經濟增長新空間，使對內對外開放相互促進，“引進來”和“走出去”比翼齊飛，通過高水平開放來贏得經濟發展和國際競爭主動權。

（一）培育高水平開放新優勢：加快培育外貿新業態新模式，大力發展平潭港口岸經濟，有效發揮進口對實驗區產業發展的推動作用

1. 大力發展口岸經濟。大幅強化口岸服務功能，鼓勵發展直接或間接依托口岸的經濟業態，帶動腹地融入國際國內兩個市場，擴大對外開放的疊加效應。同時，建立健全口岸經濟發展機制，促進口岸與產業互動發展，人流、物流、資金流、信息流集聚流動。此外，推動口岸與保稅區等產業平臺聯動發展，鼓勵發展臨港制造、口岸經濟金融服務、現代物流、高端服務等業態，逐步構建起以口岸為基礎的開放型產業體系。

2.主動積極擴大進口。在繼續堅持提升出口層級、穩定并拓展外需的同時，用好我國擴大進口的新機遇對于實驗區的轉型發展和高水平對外開放至關重要。具體而言，一是把握我國相關商品關稅降低的機遇，通過優化進口通關程序、加強跨國檢驗檢疫合作、鼓勵對進口給予信貸保險支持等措施，有效推動企業基于自身發展戰略有效擴大在醫療器械、專用設備、通用設備、關鍵零部件等領域的進口，有效發揮擴大進口對產業競爭力的促進作用。積極爭取相關部委支持，實施靈活開放的藥品、醫療器械流通使用政策，支持使用在臺灣地區已進入臨床使用的醫療器械和藥品。二是把握消費品進口關稅顯著降低的機遇，在實驗區布局發展一批進口商品展示銷售、休閑服務、游戲娛樂等對高品質進口商品依賴程度較強的消費型服務業，并將其作為支撐實驗區城市化建設的工具之一。三是積極引進高水平的物流、金融、貿易代理、專業服務等貿易相關服務業從事進口商品相關生產性服務，以進口為契機提升利用外資質量。

（二）提升高水平開放新能級：全力打造海峽西岸制度創新高地，全面構建陸海相通全方位立體化開放通道，穩步推進中國（平潭）自由貿易港建設

1. 近期：打造制度創新高地。一是破除體制機制藩籬，在保障安全和穩定的前提下，在實驗區全力復制推廣現有自貿試驗區成熟經驗，重點在貿易、金融、知識產權、監管、競爭中立等領域主動對接高標準經貿規則體系。二是按照統一、公開、公平原則，開展對內對外開放的體制機制改革，建立集中統一的綜合行政執法體系，保障各類市場主體公平競爭。三是突出實驗區人才吸引政策，著重支持外籍高層次人員創業。

2. 中期：暢通內外開放通道。一是開放雙向通道建設，通過構建公路、鐵路、港口立體物流集疏運網絡，發展符合實驗區發展階段的多式聯運體系。二是積極發展郵輪航線，推動金井郵輪碼頭、竹嶼游艇碼頭等建設，開發串聯陸上、離島景點的海上線路。重點是加快開辟平潭至高雄郵輪航線，支持將平潭納入國家郵輪發展戰略，建設平潭國際郵輪港，并將平潭列入中國郵輪旅游發展實驗區。三是貫徹落實國務院《關于加快海關特殊監管區域科學發展的指導意見》（國發﹝2012﹞58號），以及海關總署《海關特殊監管區域入區項目指引》（署加發﹝2012﹞196號）相關文件精神，考慮到加工類、物流類和服務類對于區域發展環境需求的不同，實驗區綜合保稅區的產業發展可按照保稅加工、保稅物流和保稅服務三個大類進行重點發展。

3.遠期：推動建設中國（平潭）自由貿易港。依托海峽區位優勢，探索建設中國（平潭）自由貿易港，打造開放層次更高、營商環境更優、輻射作用更強的開放新高地。以發展離岸貿易、離岸金融為重要方向，對標國際最高標準，充分發揮“一線放開、二線安全高效管住、區內自由”的制度創新紅利，提高貿易自由化便利化水平，實現“境內關外”監管模式創新。

（三）打造高水平開放新格局：以隧道工程承包為抓手，拓展“一帶一路”對外合作新空間，逐步構建“北上南下”“東進西出”對內開放新體系

1. 穩步推進與“一帶一路”沿線國家貿易合作。積極順應實驗區比較優勢變化，培育形成以技術、品牌、質量、服務為核心的外貿競爭新優勢，重點強化與“一帶一路”沿線國家的優勢互補，在這些國家和地區打造實驗區技術、品牌、產品質量和服務體系的良好聲譽。一是設立一定規模的補助資金池，鼓勵區內企業參與商務部、福建省貿促會組織的“一帶一路”展會，重點支持區內企業參加境內外知名展會。二是擴大對“一帶一路”沿線國家的服務貿易，在隧道工程承包等實驗區傳統優勢服務貿易領域，通過提升技術層級和管理水平等方式打造“平潭服務”優勢品牌;扶持研發制造、咨詢服務、專利特許等新型服務出口，推動形成平潭高端勞動密集型產業集群。三是以電子信息、新能源等行業為重點，通過股權、資本、技術、服務、管理等多種形式赴“一帶一路”沿線國家建立生產基地、營商網絡和售后服務中心，通過“走出去”來帶動區內優勢產業產品出口。四是做好“小島嶼”大文章，積極推動中國—島嶼國家海洋部長圓桌會議成果轉化，爭取成為永久舉辦地。籌建“圓桌會議”展示館，加快建立中國—島嶼國家項目合作信息庫，拓展與島嶼國家在特色商品、海島旅游、高端酒店等領域的項目合作。

2. 繼續深化區域合作提升國內開放格局。充分發揮實驗區區位優勢，構建向北對接京津冀、雄安新區和長三角，向南對接粵港澳大灣區、海南自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港，向西對接長江中游城市群的對內開放格局，重點在基礎設施、開放平臺、市場體系等領域實現深度對接，并重點承接高新技術產業，推動開放合作示范區建設，特別是可探索粵港澳大灣區按照“飛地模式”在實驗區設立特別經貿合作區。

（四）激發高水平開放新動能：推動“實驗區+國際旅游島+自貿區”三區全面深度融合，全面提升實驗區在全球價值鏈和創新鏈中的位勢

1. 大力引進先進制造業外資。一是新能源汽車及相關零部件產業，包括動力電池、相關組件以及汽車電子等。相關行業的國內市場需求增長的十分迅速，在該領域內外資基本實現國民待遇的前提下，外資企業對國內市場的看好度日益上升。二是特種船舶、航空設備、傳統燃料汽車及其零部件制造業。相關行業的國內需求同樣保持穩定增長趨勢，且國際大型跨國公司的技術優勢較為明顯，在我國加強知識產權保護、放寬市場準入的大背景下對華投資意愿均有所加強。三是特種設備制造業，包括工業機器人、特種機械、農業機械等。該領域雖然早已對外資開放，但其產業發展和汽車、船舶等下游行業的市場需求高度相關，相關領域外資的投資意愿也明顯有所加強。

2. 積極引進高端服務業外資。一是要將以銀行為代表的金融業作為服務業利用外資的重點，特別是要基于實驗區外資制造業企業的狀況，針對性重點引進德、日、韓、美等發達經濟體的銀行機構，并爭取引進股權基金、科技金融公司等新型金融機構，并在從事業務許可上全面落實中央精神，為其創造良好環境。二是依托自貿試驗區政策優勢在和境外在專業服務業資質標準互認等領域取得突破，如爭取取消境外專業服務從業人士在實驗區從事相關業務的考試程序等，積極引進廣告、咨詢、法律、會計、貿易服務等專業服務業。三是綜合運用財政補貼、所得稅減免、增值稅留抵退稅、利潤留成、擴大市場準入等措施，在人工智能、電子信息、新能源等領域爭取引進大型跨國公司的區域總部，以此為“杠桿”推動該企業的諸多中小型合作方的功能性總部或企業總部入駐實驗區，從而有效推動高水平服務業外資流入。

（五）營造高水平開放新環境：集中力量優化外資招引環境，實實在在為企業降成本、減負擔，讓市場主體“輕裝上陣”

實驗區應該立足于從更加有利于內外資優質企業在經開區建設生產基地、研發中心、經營性總部等客觀訴求出發，把自貿試驗區作為對外打的一張“牌”，推動整個實驗區在項目建設、業務經營許可方面進行大幅度體制機制創新。具體而言，應試點在實驗區企業新建項目的重要核準環節（建筑施工許可、環評、安評、消防）等領域探索實施承諾制，即轉為以事中事后監管為主。企業不必事先獲取環評報告、安全評價報告批準后就可以開工建設項目并開展生產活動，但若在事中監管中發現企業不符合環保、安全等標準，則立即將企業予以關停。同時，試點在實驗區范圍內對于實驗區重點發展的廣告、咨詢、金融、保險等服務業以及和民用航空器、醫療器械、化妝品、計量器具、特種設備等制造業的業務準入許可采取事中事后管理模式，允許企業先行開展業務，同樣在事中事后監管后發現企業違反了相關法律，則直接予以關停并處于巨額罰金，必要時追究刑事責任。若實驗區能夠在這兩個領域取得重大政策突破，既能夠塑造實驗區在營商環境上的新優勢，對于引進高質量制造業外資和服務業外資（特別是總部和研發中心）具有重大的積極作用，也是對實驗區進一步改善營商環境的重大探索，從而推動我國的國內規則和國際規則更好接軌。

[參考文獻]

[1]平潭綜合實驗區黨史方志研究中心. 平潭改革開放40年大事記[J]. 福建黨史月刊， 2018（10）： 24-28.