生態環境損害賠償糾紛解決機制研究
——以訴訟和磋商為視角

■焦 寧

（貴州民族大學，貴州 貴陽 550025）

一、問題的提出

2019年，最高人民法院發布的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》第1條規定了“經磋商未達成一致或者無法進行磋商的，可以提起生態環境損害賠償訴訟。”該解釋表明磋商即成為生態環境損害賠償的訴前糾紛解決機制。磋商程序作為生態環境損害賠償制度運行過程中的一大亮點，在追究賠償義務人的生態環境損害賠償責任過程中展示出了極大的制度優勢。據初步統計，目前有關生態環境損害賠償的案件，有近2/3的案件是磋商解決的，具體在實踐過程中，解決生態環境損害賠償糾紛的方式還包括訴訟、行政命令和主動賠償等，但從實踐情況來看并沒有出現生態環境損害賠償案件“井噴”的情況，案源如此之少，并不利于生態環境損害賠償制度由環境政策向環境立法的轉變。究其原因，與該類糾紛解決機制的結構性缺失不無關系，磋商程序和訴訟程序在處理生態環境損害賠償案件的過程中都顯現出了很多與現行立法的沖突之處，也暴露了機制本身在處理生態環境損害賠償案件中的缺陷。該司法解釋源自于2015年頒布《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），以多元化糾紛解決機制處理環境損害賠償為初衷，但如何通過訴訟形式更快、更好地實現受損的生態環境修復的要求以及訴訟和磋商的銜接都是亟需解決的問題，因此現將以安徽海德典型案例具體分析討論生態環境損害賠償訴訟及磋商銜接問題。

二、安徽海德案基本案情簡介

2014年4月28日，安徽海德化工科技有限公司（以下稱“海德公司”）員工楊某，將公司在生產過程中產生的廢堿液29.1噸，交給無法定處置危廢物資質的李某某等人，李某某等人在明知孫某某無廢堿液處置資質的情況下，將上述廢堿液轉交給了孫某某。4月30日夜間，孫某某等人在泰興市大洋造船廠碼頭將廢堿液排入長江，造成了嚴重的環境污染。后又于5月7日到9日分兩次將20噸廢堿液和53.34噸廢堿液交給李某某等人處理，李某某等人又將廢堿液交給孫某某處理，排入長江，再次嚴重污染水體。造成長江下游的泰州市下轄靖江市城區飲用水源中斷供水長達40多個小時。在該事件發生后，靖江市環保局及市人民檢察院于2015年3月24日，聯合委托江蘇省環境科學會對此次損害開展評估。后作出《環境污染損害評估報告》，認定該水污染事件共造成損害1786.26萬元，楊某、李某某等人均以污染環境罪被依法追究刑事責任。

基于上述污染事實，江蘇省人民政府按照2017年正式頒布的《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）的要求和2015年的《試點方案》向泰州市中級人民法院提起生態環境損害賠償訴訟，并要求被告海德公司賠償生態環境修復費用3637.90萬元，并承擔本案全部訴訟費用。一審泰州中院就被告海德公司是否為本案責任承擔主體；評估機構對生態環境損害費用的評估是否適當、合法；原告主張的各項賠償數額，是否應予支持等爭議焦點展開討論，最終基本支持了原告訴訟請求。后被告海德公司不服提出上訴，江蘇省高級人民法院依法受理后并作出維持原判的決定，但二審法院考慮到海德公司的履行能力等問題，允許其分期償付。

三、案件關鍵問題的法理分析

（一）關于生態環境損害賠償適用訴訟規則與現有民訴規則的沖突及與磋商銜接問題

1.關于生態環境損害賠償訴訟中原告主體資格問題

海德公司的上訴意見中對江蘇省人民政府的起訴資格提出質疑。一是因為該事件發生在2014年，2015年印發的《試點方案》對此不具溯及力，江蘇省人民政府無權根據該文件對2014年發生的污染事件提起訴訟；二是因為《試點方案》要求在提起訴訟前先進行磋商，江蘇省人民政府在訴前并沒有進行磋商就提起訴訟不當。江蘇省高院將此作為二審的一項爭議焦點，認為江蘇省人民政府具備提起生態環境損害賠償訴訟的原告資格。《試點方案》明確規定，經國務院授權后，試點地方的省級人民政府即可作為其行政區域內生態環境損害賠償權利人。雖然《試點方案》規定，賠償權利人可以就賠償所涉及的具體問題與賠償義務人磋商，但也明確規定，賠償權利人也可以直接提起訴訟。可見，在試點期間磋商并非提起訴訟的必要的前置程序，江蘇省人民政府未經磋商就提起訴訟并不違反上述規定。對于持續污染案件，磋商程序是否具有溯及力，如果一概沒有溯及力，是否違背了2019年關于生態環境損害賠償之司法解釋的初衷？

2.關于生態環境損害賠償磋商前置問題

首先，該案中的環境污染事件確實發生在2014年，但該污染行為所造成的長江、生態服務功能、甚至是魚類資源損失等嚴重損害后果并未完全消除，可以說，污染行為所造成的生態環境損害后果還在一直持續中，因此江蘇省人民政府按照《試點方案》的要求提起訴訟是符合要求的。其次，雖然2017年頒布的《改革方案》確定了磋商的前置程序地位，但海德案的發生時間及江蘇省人民政府起訴時間均在江蘇省試點生態環境損害賠償制度期間，此時正式方案尚未正式實施，故而江蘇省人民政府可以不經過磋商程序徑行提起生態環境損害賠償訴訟。但是2019年最高院司法解釋明確了磋商作為起訴的前置程序，如未經過磋商不能直接起訴。又如該案中這種前置程序能不能實現節約司法成本的目的，盡快地與污染人達成生態損害賠償及修復合意，修復被污染的生態環境，實現修復生態環境的緊迫性？磋商前置，可以就很多問題達成共識，在上述案件中無論是一審還是二審，很多問題都是可以通過磋商解決的，諸多問題同時進行法庭調查和辯論，耗費了大量時間和精力。

（二）關于生態環境損害賠償責任認定及訴前磋商問題

關于生態環境損害賠償義務主體的責任認定問題。主要是基于以下兩個問題展開討論：一是判斷賠償義務主體應當承擔生態環境損害賠償責任的依據，二是關于本案中被告提到的是否可以被污染的長江和新通揚運河經過水體流動得到自然修復而無需再行修復為理由拒絕承擔責任。

針對第一個問題，一審法院認為海德公司本身就是化工企業，在其生產經營過程中所產生的廢棄危險物原料等，應有防止污染環境的責任和義務。而海德公司放任其負責人楊某在明知對方不具有危廢物處置資質的情況下還將廢堿液交與其處理，導致相關河流流域生態環境遭受嚴重損害。根據《中華人民共和國侵權責任法》第65條和《最高人民法院<關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋>》第1條第1款之規定，海德公司應當承擔侵權責任。針對第二個問題，二審法院認為該案所涉廢堿液傾倒進水體引起水體pH值明顯變化，導致水生動植物的死亡，海德公司所提的水體自然凈化已得到修復因而無需對受損環境進行修復的主張缺乏科學依據。向水體傾倒廢堿液必然會造成區域自然資源和生態環境功能的破壞，監測區域水體自凈系污染物向下游流動和因稀釋而降低濃度的結果，不能因此否認污染物對水體已經造成損害。并且根據《環境保護法》損害擔責原則的要求，即“有污染環境和破壞生態的行為即為損害，行為人就需承擔責任，而不是有了損害結果才承擔責任”。而實踐中，法院一般比較傾向于認為有了生態環境損害后果的出現裁判才更具說服力，但是根據生態環境損害預防性救濟的要求，對還未出現生態環境損害后果如何救濟將是未來理論和司法實踐必須不斷探索的問題。

而磋商前置的必要性，通過該案例探究可分析出一二。案件經過了一審二審，從調查取證到最后判決執行，花費了冗長的時間。雖然，訴訟要保證程序正義需要花費必要的時間，但是這種訴訟過程耗費的時間對于正在污染或正要遭受污染威脅的受體而言是漫長的。之所以要把磋商程序引入到生態環境損害賠償案件，并且作為訴前程序引入，主要原因是可以減少雙方就污染誰來賠償，賠多少，如何鑒定評估的爭論，從而減少糾紛處理時間。這便會有兩種結果：一是磋商一致的，雙方按約定履行，二是磋商有爭議的部分可以通過訴訟解決。這樣既節省了司法成本，也為生態環境的保護和修復爭取了時間，是一種共贏的局面。

（三）關于生態環境損害賠償訴訟如何更好實現生態修復目的的問題

通過對比安徽海德案一審、二審的判決書可以發現，在最終的判決結果上二審法院在確定賠償費用不變的情況下，結合海德公司的實際情況作出允許其分期賠付的決定。無論是2015年頒布的《試點方案》抑或是2017年的《改革方案》都明確要求了建立生態環境損害賠償制度的最終目的不在于“賠償”而在于“修復”。因此如何保證生態環境損害賠償訴訟裁判的執行效果事關整個制度的構建問題，江蘇省高院分期賠付的做法既考慮到賠償義務人的履行能力，也能最大程度上保障訴訟裁判結果的落實。雖然江蘇高院分期賠付的做法在環境公益訴訟中早有實踐，但為了更好地實現生態修復的目的，對于接下來司法實踐中生態環境損害賠償訴訟裁判的執行問題仍需多加探索。

四、案件啟示及對訴訟磋商銜接的思考

（一）對現有環境民事公益訴訟規則的改造及磋商程序前置的適用

首先，生態環境損害賠償訴訟和系列環境民事案件在適用《民事訴訟法》及其配套規定時表現出極大的不適應性。雖然涉及到環境公益訴訟的司法解釋給某些特殊訴訟規則提供了一定的法律依據，但對于其具體的適用規則尚未規定，生態環境損害賠償訴訟的司法實踐亟需能夠為環境訴訟案件審理提供指導的規定，因此可借鑒其他國家做法，比如專門設置符合環境案件審理特點的環境訴訟程序規則；其次，生態環境損害賠償訴訟規則的專門化也屬于環境司法專門化的一部分，環境訴訟案件一般都離不開環境科學技術層面專業、權威的鑒定、評估報告，環境訴訟案件中這種對技術認定的極度依賴性表明專業技術法官設置的必要性。可在環境訴訟特別程序的設置中引入技術專家陪審制，環境訴訟案件審理的專業性體現在由法官與環境技術人員共同參與環境公共利益的維護過程。最后，就我國現狀而言，生態環境損害賠償之訴對現有相關規則的適應沖突的解決不是朝夕之間的，需要長時間摸索的是司法實踐。但是根據2019年的司法解釋，可以把磋商程序前置，通過磋商達到兩種效果：第一，對于案情簡單、危害較小的生態環境損害賠償案件，盡可能地通過磋商解決，達到繁簡分流的效果；第二，對于案情復雜、污染嚴重危害較大的，可以在磋商程序中對雙方認同的事項達成一致意見，只對有分歧、爭議較大的部分上訴法院。這樣既實現了磋商作為訴前程序該有的功能，也大大減少了法庭調查的時間，減少了司法壓力。

（二）磋商內容的確定及賠償范圍的細化

關于磋商的內容，最重要的是明確污染主體，如何擔責以及生態環境損害賠償具體數額的問題。在現有的諸多案例中，污染可能是一方也可能是多方當事人，尤其是在有多方污染當事人的案件中，對責任的劃分和承擔都應該是磋商的重要問題，是連帶責任還是根據比例原則，都可以成為磋商的內容。對于生態環境損害賠償的數額，應該在磋商時有一個基本的共識，根據相關的法律法規以及地方性規定，依據權威機構出具的生態環境評估報告確定賠償額度。同時，對于責任承擔方式也可以磋商，污染當事人除了繳納修復金和罰款，也可以要求對生態環境自主修復，修復結果由政府部門驗收。

關于生態環境損害賠償制度所包含的賠償范圍的細化問題，主要有兩個方面：第一是關于生態環境損害費用、服務功能損失數額的計算問題；第二是關于是否主張服務功能損失及如何主張的問題。除了賠償義務人是否應當承擔生態環境損害賠償責任這一問題外，關于各種費用的認定幾乎是生態環境損害賠償訴訟案件乃至環境公益訴訟案件中爭議最大的問題，無論是采用虛擬治理成本分析法還是在安徽海德案中采用資源等值分析法計算生態環境損害費用都帶有一定的主觀判定，基本都是依據生態環境損害的鑒定評估報告以及專家意見作為最基本的判斷標準，因此首先鑒定機構的評估報告質量的高低基本上可以直接影響著該案裁判質量的好壞，因此首選需要解決的就是對生態環境損害提供鑒定的鑒定機構予以嚴格審查，以保證其出具的評估報告的權威性，再者雖然有環境保護部頒布的《環境損害鑒定評估推薦辦法》對生態環境損害費用的計算做指導，但是仍需在正式的法律文件中對生態環境損害費用的計算方法予以細化，確定各種方法的適用范圍，確定法院或者技術專家對具體計算方法的選擇依據，以更好地減少在生態環境損害賠償訴訟中對生態環境損害費用計算方法的爭議。在安徽海德案中，江蘇省人民政府是按照生態環境損害費用的50%主張服務功能損失，其主要是依據評估報告以及技術專家的意見確定的數額，在很多環境民事公益訴訟案件中也有很多主張服務功能損失的案例，而對服務功能損失主張的合理性在司法實踐中也是爭議所在。因此，關于在生態環境損害賠償訴訟案件中可以主張服務功能損失的情形、服務功能損失的認定方法需要作進一步的細化。

（三）生態環境損害賠償訴訟裁判如何更好地實現生態修復責任

關于生態環境損害賠償訴訟裁判的執行問題事關生態環境損害賠償制度的整體制度構造問題，也是實現生態修復目的的關鍵之處。在環境公益訴訟中，已經有不少創新環境訴訟案件判決方式的典型案例，例如北京市自然之友環境研究所、廣東省環境保護基金會等與廣東南嶺森林景區管理有限公司等環境污染責任糾紛案等案件，法院在判決書中就明確指出要求被告制作修復方案或者已經對制作好的修復方案進行認可；還有包括法院判決以勞役代替金錢賠償以及補種復綠等方式都是為了更好地實現受損生態環境的修復。因此，在今后的生態環境損害賠償訴訟裁判中進行更多的裁判方式的創新是非常有必要的。另外，生態環境損害賠償訴訟裁判能夠充分實現生態修復責任的另一個重要因素是關于裁判執行的監督問題，受損生態環境的修復往往需要一個很長的時間周期，在環境公益訴訟中有法院試行執行回訪制度，但是關于哪個機關對整個生態修復裁判的執行負責并監督各地有不同的做法，亟需進行統一規定，如果是直接賠付金錢，費用由誰來監管，如何使用等一系列問題都對生態環境損害賠償制度的運行效果至關重要。

訴訟只是生態環境損后賠償和修復的最終手段。既然生態環境損害賠償的目的不在于賠償而在于修復，那么就應該探索多元化的解決機制。無論是案例中的分期付款還是現在提倡的訴前磋商，其目的都是通過多元化解決機制解決環境損害以及污染問題。磋商程序前置，不在于傳統意義上的先后之分，而在于和訴訟的銜接，磋商作為一種前置程序，應該成為案件繁簡分流的一個點，應該有獨立的功能可以分擔并解決一部分訴訟中的問題，如果就一個問題在磋商和訴訟中同時反復出現，不但浪費了磋商時間也增加了訴訟過程中的案例審理負擔。