深度貧困山區精準扶貧的困境及對策研究

李斌 楊豪中

摘要：為了解決好區域性地方精準扶貧，結合商洛市商州區的精準扶貧現狀，運用了圖表數據統計的方法，對貧困地區土地利用、精準扶貧完成情況、人口素質等方面進行分析，結果表明精準扶貧還存在扶貧基礎薄弱，脫貧攻堅難度大，人口素質低，觀念落后等問題，由此提出應加大政府政策引導，積極推進產業規模化發展，促進扶貧產業多樣化與融合發展，強化貧困戶技能培訓與教育工作，做好貧困動態管理，從源頭杜絕返貧多方位融資，加強項目管理等做法，繼續促進貧困戶脫貧致富，推動深度貧困山區的全面發展，真正使其邁向小康社會。

關鍵詞：貧困山區；精準扶貧；土地利用；人口素質；貧困村；返貧；脫貧攻堅

中圖分類號：F320.3文獻標志碼：A論文編號：cjas2020-0199

Problems and Countermeasures of Targeted Poverty Alleviation in Deep Poverty-stricken Mountainous Areas： A Case of Shangzhou District of Shangluo City

Li Bin1， Yang Haozhong2

（1College of Arts， Shangluo University， Shangluo 726000， Shaanxi， China； 2Xi’an University of Architecture and Technology， College of Architecture， Xi’an 710055， Shaanxi， China）

Abstract： To implement regional targeted poverty alleviation， based on current status of targeted poverty alleviation of Shangzhou District of Shangluo City， we used diagram and data analysis method to study issues such as land utilization in poverty areas， targeted poverty alleviation achievements， and population quality. The results show that the foundation of poverty alleviation of Shangzhou is weak and the combat against poverty is arduous， the quality of the population is relatively low and their concept is backward. Therefore， we put forward countermeasures like increasing the policy guidance from the government， promoting the scale development of industries， enhancing the diversified and integrated development of poverty alleviation industries， strengthening skills training and education for poor households， conducting the dynamic monitoring of poverty， eliminating poverty- returning from multiple- channel financing， and reinforcing the project management， aiming to help the poor households get rid of poverty， promote the all-round development of deep povertystricken mountainous areas and make them toward a well-off society.

Keywords： Poverty-stricken Mountainous Areas； Targeted Poverty Alleviation； Land Utilization； Population Quality； Poor Villages； Poverty-returning； Poverty Alleviation

0引言

自2013年習近平總書記在湖南湘西考察時提出精準扶貧以來，黨和國家把扶貧攻堅工作上升到國家發展戰略高度，要確保到2020年中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，解決區域性整體貧困，做到脫真貧，真脫貧[1]。在2020年脫貧攻堅戰將完成之際，如何有效完成這一重要任務，并在“后2020”時期構建符合實際的長期減貧防貧戰略，是學界的熱點研究問題[2]。脫貧攻堅戰是一個政治性問題，由于中國地域性發展的不平衡，也導致區域脫貧空間進展不平衡，再加上治理模式不同，在最終實現脫貧上還存在一定偏差，難以實現政治的初衷。當前深度貧困山區的脫貧攻堅，已進入緊張的決戰階段，在此情形下，脫貧攻堅任務即將完成并不意味著貧困的終結，還需要及時查缺補漏，彌補工作中的不足，促進貧困戶繼續脫貧致富，真正邁向小康社會。

當前，精準扶貧也成為學術界研究的熱門話題之一。關于相關的學術研究主要分以下幾方面：從扶貧存在的問題和策略看，張龍等[3]提出要充分發揮資源和政策優勢，創新扶貧措施，提高扶貧內生動力等措施，才能最終實現全面建成小康社會。從減貧戰略看，葉興慶等[4]提出要處理好政策瞄準性與行政成本的關系，以較低的行政成本讓目標群體成為政策的主要受眾。從生態保護看，王恒等[5]提出應該加大農戶人力資本和社會資本存量，完善基礎設施建設、提高村干部待遇福利等對策建議。從貧困治理看，蘇海等[6]提出優化貧困治理結構與秩序，推演出更加多元和符合地方特色的治理模式。從扶貧新機制看，宋敏等[7]提出構筑“兩屏兩帶”秦巴綠色生態新格局。從精準扶貧內涵看，郭儒鵬等[8]提出把前提、路徑與內核3個維度開展精準扶貧工作。這些學者利用宏觀或者微觀理論從不同角度對精準扶貧較為全面的剖析，而在深度貧困山區的研究相關理論并不是很多，因此，結合當前的扶貧攻堅關鍵階段，需要從具有代表性的商洛市商州區深度貧困山區來分析。

1商州區深度貧困山區背景及貧困現狀

1.1深度貧困山區背景

商州區是陜西省商洛市的轄區，是全市政治、經濟、文化中心，全區總面積為2672 km2，平均海拔880 m，年均氣溫12.8℃，四季分明，氣候濕潤。全區有街道辦事處4個、鄉鎮單位30個，行政村落409個、社區居委會34個，總人口已經超過55萬，其中農業人口40.92萬，占取總人口比重約74.4%。商州區地處秦嶺南麓，區內構造強烈，地貌條件復雜，還受到季節性降雨誘發因素，地質災害頻發[9]，全區多山多溝成鵝掌狀，北高南低、西高東低，境內有秦嶺、蟒嶺、流嶺、鶻嶺、新開嶺、鄖嶺六大山脈，丹江、南秦河、板橋河、大荊河四大河流位于其中，如圖1所示為商州區地形分布圖，可以看出山地丘陵、河谷地段的面積很少，多數成多山地段分布。在農用土地利用上，可耕種面積僅占14%，園地面積占1%，林地面積占84%（見圖2）。

1.2深度貧困山區貧困現狀

貧困是一個復雜系統，地處偏遠、資源匱乏、社會孤立和文化程度低等貧困成因均是這個復雜系統下的子系統[10]。商州區在這樣的地理環境下，從2016年扶貧攻堅戰開始，全區建檔立卡貧困村124個（含34個深度貧困村）占全區村落的30.3%，貧困戶31752戶占全區戶數23.3%，貧困人口103540人占全區人口的24.8%，這就反映出商州區貧困面廣、貧困程度深。

2商州區深度貧困山區貧困存在的問題

商州區是國家級貧困區，也屬于全國深度貧困比較集中的地區之一。為了進一步對該區扶貧情況進行調查，通過到商州區農業、扶貧、人社等部門咨詢，并對腰市鎮江山村、楊峪河鎮吳莊村、北城子村、金陵寺鎮郝莊村等鎮村走訪調研、發放問卷等方式，了解到當前全區有脫貧攻堅任務的行政村（社區）共計246個，主要集中在農村偏遠山區，當前全區的貧困分析如下。

2.1基礎薄弱，脫貧攻堅難度大

自2016年精準扶貧以來，商州區建檔立卡貧困村124個、貧困戶28530戶、貧困人數93184人。商州區在脫貧攻堅工作中堅持專業扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”協同推進，按照商洛市脫貧攻堅實施規劃（2016—2020年）開展了種植產業脫貧、就業脫貧、易地搬遷脫貧、教育發展脫貧、生態保護脫貧等多種形式脫貧，現將2017、2018、2019年3年精準扶貧完成情況進行統計，詳見表1。

通過統計對比發現，近3年全區的精準扶貧力度較大，到2019年貧困村退出共計124個，至此商州區建檔立卡的貧困村歸零，貧困發生率也是逐年遞減，說明貧困人數也在逐年下降，這與全區精準扶貧所取得的成效密不可分。雖然建檔立卡的貧困村從整體上已經脫貧，但是并不意味著全區貧困戶已全部脫離貧困，其影響因素較多。其一全區的貧困戶還有少量存在。自2017年底數據重新統計，貧困人口占商洛市總數的29.14%，位居全市第二，至今全區貧困人口仍然有較大占比，該區由于遠離集鎮且面積分散較廣，且60%以上貧困人口生活在偏遠山區，交通不便，信息閉塞；其二經濟基礎薄弱、自然資源匱乏，最終形成了絕大多數貧困戶在生產養殖加工業方面規模小而散，家庭式作坊較多，給精準扶貧帶來非常大的難度；其三全區大中型企業、就業扶貧基地和社區工廠數量少、規模小，能為貧困勞動力提供的就業崗位有限；其四在農產品推銷上，受市場規模的影響，多數農產品缺少市場，缺乏競爭力，在沒有市場銷售渠道下，出現滯銷甚至停產停業現象。最后在利益分配上，“企業（園區）+基地+貧困戶”等模式在具體實踐中沒有將利益與貧困戶完全捆綁在一起，導致多數貧困戶對其不感興趣，不愿意投資入股。

2.2人口素質低，觀念落后

經調查發現在貧困村中有勞動能力的年輕人基本都外出務工，留下的多是年邁體弱或者學齡兒童，這些人群文化素質普遍不高，圖3為全區貧困人口文化程度現狀圖，其中小學文化程度人數占34%、文盲和半文盲人數達到14%，他們在精準扶貧幫扶工作中，觀念陳舊、安于現狀、思想保守，對脫貧缺乏信心，加之貧困人口中低保、五保貧困戶高達25%（圖4），60歲以上貧困人口超過22.2%，這些人自身發展能力低，自主脫貧能力差，脫貧意識弱。

不少貧困戶以貧為榮，不愿通過自己的勞動脫貧致富，認為只要自己找政府去要、鬧，就會得到同情和救助，這是自己的“本領”[11]。貧困問題除了不可抗拒的客觀原因（如人口與土地資源的矛盾、自然災害等）之外[12]，在傳統文化中的影響下，部分貧困戶“等、靠、要”思想嚴重[13]。主要表現在：主動性不足、自我脫貧意愿不強，觀望、等待現象較為普遍，有的甚至幻想著扶貧就是“坐等政府上門送錢”，以為“靠著墻根曬太陽”將來也能“脫貧致富奔小康”，并不想通過自身勤勞努力實現脫貧致富，貧困戶主動參與度不高，積極性不強；同時在一定程度上貧困戶缺乏話語權，其表達自身利益訴求的機會不多，更多的是被動參與，并未有效參與到扶貧項目的規劃、決策、實施和監督中去，未能成為脫貧“主角”。另外多數貧困戶家庭條件差，文化素質低，在自身“造血”能力較弱，青壯年勞力大多外出務工，留下的多為老弱病殘和學齡兒童，多數貧困戶雖然有脫貧意愿，但卻缺乏相應發展能力，或是脫貧致富能力不夠強。

2.3扶貧項目有限，產業投入比例失調

商州區深受地理環境的影響，整個區域的貧困村地處山區，自然環境比較惡劣，交通、水利、通訊等基礎設施相對落后，這都給扶貧攻堅帶來一定的困難和挑戰。表2是2020年全區（縣級）脫貧攻堅項目[14]。在扶貧項目上主要集中在產業扶貧、就業扶貧以及教育扶貧，產業扶貧無論在項目個數上，還是財政專項投入上遠遠大于其它形式的扶貧，且主要以種植業和養殖業為主，在全區843個專業合作中，發揮帶動作用的不足30%，加之規模化生產經營項目少，集約化程度不高，抗風險能力差，使得實施產業扶貧的難度較大。

近幾年來，商州區在產業扶貧發展上，提出了“因村施策選產業、因戶施策強措施、因需施策謀發展”的產業精準扶貧新思路，非常重視種植業和養殖業扶貧攻堅項目投資，而在產品加工項目上投資較少，使得在扶貧產業經營主體上帶動力不強，全區龍頭企業、合作社、產業大戶等經營主體帶貧益貧效果不夠理想，作用發揮不明顯。其主要原因是政策引導沒有真正形成完整“產、供、銷”產業鏈[15]，不能很好的推動農業現代化、全面化發展。圖5是商州區2020年扶貧攻堅計劃項目統計圖，可以看出扶貧產業主要集中在種植養殖業上，加工產業投入嚴重不足，造成3種產業配比失調，基礎產業遠遠大于加工產業投入，不利于扶貧產業的健康發展。

2.4致貧原因多，返貧任務艱巨

到2019年底，經過全區貧困脫貧后的動態調整，全區124個貧困村全部退出建檔立卡名單，但是仍有2892戶4680人沒有脫貧。這些未脫貧的貧困戶多為低保貧困和特困供養戶，其中低保貧困1471戶占比50.86%，特困供養貧困1181戶占比40.84%，下面從表3進一步對致貧原因分析。

從表3實地調查情況看，致貧原因較多，同時在一些未脫貧的貧困戶中還存在兩種以上致貧因素疊加，進一步加深了貧困程度、加大了脫貧難度。

隨著脫貧攻堅的不斷深入，遭遇自然災害、家庭成員健康問題、子女教育負擔等原因，脫貧再返貧的問題比較突出。如圖6是2017年以來商州區累計返貧因素對比圖，近3年來受到各種因素的影響返貧已達到84戶233人，其中因病返貧62戶占74%，因殘返貧19戶占23%，因學返貧2戶占2%，因災返貧1戶占1%，從圖6中看出當前在精準扶貧路上，那些天災人禍、疾病等無法抗拒的客觀因素直接沖擊著一個家庭的健康成長，在“后2020”時期防范返貧任務仍然十分艱巨。

精準扶貧政策執行的最終目標是實現精準脫貧、防止返貧。精準脫貧是實現政策目標的第一步，只有拔出窮根，才能防止目標群體返貧，實現最終目標[16]。近幾年來，商州區盡管脫貧攻堅取得決定性進展，但民生領域還存在不少短板，因病返貧、因災返貧、因老返貧、因學返貧等抗突發能力有限，特別是突發重大疾病或遭受重大自然災害后，現行農村合療、兜底政策不能完全保障，加之防返貧動態監管機制尚不健全不完善，消除“發展不平衡不充分”制約，建立和完善精準脫貧、持久脫貧的長效機制任務依然艱巨。

2.5地方收入有限，資金缺口大

根據商州區區委、區政府兩辦《關于加快推進2019年全區脫貧攻堅重點工作的通知》文件精神，商州區在落實精準扶貧上，逐年加大扶貧投資，圖7是近 4年來地方政府財政收入以及扶貧投入情況對比，從圖表中可以看出地方財政收入并沒有逐年上升，而在扶貧投資則呈現逐年上升的趨勢，這說明在扶貧基礎設施建設體量大、資金需求大，區級財力非常有限，加之近幾年來受國家防范金融風險信貸政策調整影響，申報國開行貸款規模被壓減，實現“戶脫貧、村退出、區摘帽”目標與建設資金需求矛盾也日益突出。

3探索深度貧困山區的精準扶貧策略

2016年4月24日，習近平總書記在安徽省花石鄉大灣村座談時強調：打好脫貧攻堅戰，要采取穩定脫貧措施，建立長效扶貧機制，把扶貧工作鍥而不舍抓下去[17]。通過前期的實際調查，可以看出商州區在精準扶貧過程中成效顯著，但也存在著問題，為了防止返貧需要立足當前、切實解決突出問題，更需要著眼長遠、建立健全穩定脫貧長效機制。

3.1加大政府政策引導，積極推進產業規模化發展

作為短期戰略的精準扶貧是解決“三農”問題的過程和手段，需要加強重大戰略、重大行動和重大工程對農村發展的政策支撐，加強對城市資源有序流向農村的科學引導[18]。結合商州區的扶貧現狀，政府在政策引導上，需要處理好政府、社會和市場三位一體治理格局，積極推進產業規模化發展。首先，政府應該正確引導社會組織積極投入到產業扶貧中去，引導民營企業積極開展產業扶貧、就業扶貧、公益扶貧，鼓勵民營企業通過設立扶貧產業投資基金等方式參與脫貧攻堅。例如：根據商州區“4+X”產業扶貧經驗，不斷鞏固全區的四大主導產業，創造良好環境氛圍吸引企業辦社區工廠，推進干部雙向掛職、人才雙向交流，因地制宜發展特色產業，繼續實施到戶產業補助政策壯大產業規模。其次，政府大力實施消費扶貧。當前，消費扶貧已經成為國家加大貧困地區農產品產銷對接、擴大貧困地區特色農產品營銷、鞏固精準扶貧戰略的重要舉措[19]。動員全區各級機關、事業單位、社會各界參與消費扶貧，采取“以購代捐”“以購代扶”“以買代幫”等方式促進貧困地區的產品銷售和服務，“授人魚不如授人以漁”，從根本帶動貧困地區經濟向前發展，不斷壯大其市場和規模。最后，統籌好項目、資金和資源。做大做強產業項目，探索發展資產租賃型、生產加工服務型、農業開發型等多種模式，深化農村產權制度改革；進入扶貧“后2020時代”，在扶貧財政資金流向上，形成政府財政方面權責對應，促進減貧工作由量變到質變[20]。規劃好扶貧資金的投入從政策大力扶持鄉鎮企業產業規模化發展，協調好中央與地方精準扶貧規劃，做好全區實際摸底調查，深化政銀保企合作機制，發揮商州區興商融資擔保公司作用，落實“助保貸”“農信貸”“菇農（企）貸”和小額扶貧貸款政策，有效破解項目融資貴、貸款難、擔保難問題。另外，政府在引進社會組織參與精準扶貧時要形成競爭機制，在開展精準扶貧工作時應該增加可選對象，形成競爭機制，從中挑選更加專業、制度完善、管理規范的社會組織參與精準扶貧，推動種植、養殖、產品加工等行業的競爭力，避免社會組織壟斷地位從而切實增加貧困戶收入，使市場有了競爭壓力和發展動力；盤活農村集體資源，推動商州區農村集體產權制度改革，加大確權的政策支持力度，完整界定農村集體資產的各項權利[21]，釋放集體經濟發展潛能，壯大新型集體經濟，提升新型集體經濟高質量發展能力[22]。

3.2促進扶貧產業多樣化與融合發展

傳統農業逐漸衰落、新型現代農業產業逐步興起是社會經濟發展的必然趨勢[23]。習近平曾在治國理政講到：發展產業是實現脫貧的根本之策，到了精準扶貧階段，關注點主要集中在產業扶貧模式的精準性、有效性和可持續性問題[24]。因此，精準扶貧的關鍵就是立足于種植養殖業基礎上，強化加工業與其它產業的關系，搞好產業的多樣化與融合發展。當前，商州區在產業多樣化與融合發展上：全區需要改變過去的產業單一的局面，改變過去落后的傳統農業發展觀念，結合當地實際情況，從農業產業扶貧、旅游業扶貧、電商扶貧等多方位發展，采取產業多樣化，甚至各個產業之間相互結合有機融合推進產業升級發展；全區需要擴展具有科技含量的農產品深加工業、農業服務業，大力開發觀光農業、體驗農業等新業態，實現三產融合發展和多功能發展，反對流于形式的“短、平、快”項目；全區需要在產業升級發展上，注重環境可持續化、生態化發展的同時，厘清產業升級發展與非農業生產之間的關系，促進各個環節相互協調發展；全區需要繼續落實教育扶貧、健康扶貧、兜底保障、社會救助等政策，確保脫貧群眾在遇到突發事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因造成生活困難時，始終處在保障線以上，實現脫貧不返貧。

3.3強化貧困戶技能培訓和教育工作

2020年以后，扶貧工作將轉入解決次生性新增型相對貧困的新階段，對扶貧整體性推進的要求更高[25]。在這一時期，以條件型貧困為代表的顯性貧困逐步消失，而以素質型貧困和機制型貧困為代表的隱性貧困問題逐步凸顯[26]。因此，強化貧困戶技能培訓與教育在激發自主脫貧有著不可替代的作用。通過前期商州區調查可以看出貧困戶文化水平普遍不高，多以中小學學歷為主，他們普遍缺乏各種技能技術，加強對貧困戶的專業技術培訓就是強化自身“造血”，擴大教育扶貧的可持續性。收集貧困群體訴求、反饋準確扶貧信息是信息化助力民族地區教育精準扶貧的前提，從政策上改變貧困戶“坐、靠、等”思想，引導他們徹底改變傳統落后思想，接受新觀念、新思想。一方面充分利用職業教育資源，有針對性地開展職業技能和農村實用技術培訓，持續增加貧困群眾收入深入開展“學政策促脫貧”主題活動，引導貧困群眾運用各類學習平臺，提升政策知曉率、拓寬知識面，推動就業創業。另一方面堅持扶貧必先扶志，弘揚自尊、自愛、自強的傳統美德，選樹表彰自強不息、脫貧致富先進典型、“十星級文明戶”“身邊好人”等道德模范，激發貧困群眾內生動力，加強社會公德和村民道德建設，大力開展“不忘黨恩”主題教育活動，教育引導廣大群眾感恩黨、聽黨話、跟黨走。搶抓“萬企幫萬村”和東西部勞務協作機遇，持續深化棲商勞務協作，不斷開發村級公益崗位，強化就業創業技能培訓，幫助群眾自主創業就業，拓寬增收致富渠道。

3.4做好貧困動態管理，從源頭杜絕返貧

2020年是扶貧攻堅重要關鍵點，也是今后扶貧攻堅的轉折點。首先，針對扶貧攻堅應具有頂層設計和實踐創新相結合[27]，結合新形勢、新思路，把保障式減貧作為重點，統籌利用和管理好相關財政資金使用效率，提升減貧質量[28]，確保脫貧成果經得起檢驗，對弄虛作假、欺上瞞下的應及時糾正，對情節嚴重的實行問責[29]。其次，堅持脫貧攻堅與治理返貧有機結合，完善貧困戶和非貧困戶動態化信息管理系統，適時組織對脫貧人口開展“回頭看”，做到脫貧即出、返貧即入。一是多種途徑預警。建立治理返貧動態預警監管機制，通過基層干部跟蹤回訪、返貧戶自行申報、大數據平臺比對、第三方評估等途徑，收集預警信息，進行動態監管。二是分類管理信息。根據建檔立卡已脫貧戶現有產業、就業及家庭收支狀況，綜合研判脫貧的穩定性，實行返貧預警分類管理，明確相應處置應對方案，隨時掌握貧困動態變化基本信息，按照規定標準和程序及時將因病返貧的農村貧困人口納入建檔立卡貧困戶[30]。三是動態監測識別。對出現返貧可能性的監測對象，按照“現場調查、群眾評議、鎮辦審核、區級認定”的程序，準確識別認定，及時納入幫扶，從源頭上防止返貧。

3.5多方位融資，加強項目管理

深度貧困山區的經濟狀況落后，必然會出現收入有限，資金缺口大的問題，這就需要多方位融資，強化項目監管。一方面擴大內需，利用好地方優勢產業帶動其它產業發展，樹立具有地方特色農產品品牌為地方創收入。另一方面開源節流，嚴格落實項目資金投入，實行政務公開，推行項目公示、項目報賬、資金專項核算等制度，避免項目重復投資，把有限的資金投入到急缺項目上。

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