互聯網金融風險與政府治理機制轉型

〔摘要〕?金融與技術的創新發展及深度融合，成為當代社會變遷的重要驅動力量，帶來很多新的治理問題。本文結合金融學和社會學的研究思路，討論互聯網金融風險與政府治理機制轉型之間的關系。研究表明，互聯網金融給當代中國的政府治理帶來了一些基本挑戰，即創新的迭代性與響應的滯后性之間的矛盾、網絡的連通性與責任的地方性之間的矛盾、交易的涉眾性與穩定的壓倒性之間的矛盾。這些矛盾構成政府治理的結構背景，引發和形塑了政府在治理技術、治理體制和治理機制等方面的回應方式和內在困境。背后的深層問題，實質上是新的風險特征與政府治理機制之間的匹配問題，即互聯網金融風險在隱蔽性、跨域性和轉化性三方面的綜合特征，與政府既有的風險識別機制、風險隔離機制、風險處置機制不相匹配。因此，政府治理機制亟待轉型，需要從制度和技術兩個方向進行優化。

〔關鍵詞〕?互聯網金融;政府治理機制;新的風險特征;匹配問題

〔中圖分類號〕C919〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2021）01-0074-09

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“新技術應用背景下數字社會特征研究”（19ZDA143）;國家社會科學基金青年項目“我國網絡借貸的地方治理模式研究”（16CSH037）

〔作者簡介〕向靜林，中國社會科學院社會學研究所助理研究員，北京?100732。

一、研究的問題

金融與技術是當代社會的兩大變革力量①，二者的深度融合，已經構成社會變遷的顯著特征和驅動因素之一，在世界范圍內產生了廣泛而深刻的影響，這種影響在中國尤為凸顯。由新技術應用所衍生的新金融活動，在給經濟社會帶來巨大紅利的同時，也蘊含著大量的、復雜的風險隱患，對政府、市場、社會的運行都具有深遠的意義，是國家治理不得不面對的新課題。本文關注的研究問題是，作為金融與技術相融合的產物，互聯網金融給當代中國的政府治理帶來了什么挑戰？政府體系實際上是如何回應的，存在哪些治理困境？實際上，這些挑戰、回應和困境背后的深層問題，是互聯網金融風險與政府治理機制轉型之間的關系問題，但這一問題在現有研究工作中沒有得到深入討論。本文在狹義上使用互聯網金融概念，即“具有互聯網精神，以互聯網為平臺，以云數據整合為基礎而構建的具有相應金融功能鏈的新金融業態”，它不同于商業銀行的間接融資和資本市場的直接融資，可被稱為第三金融業態，包括第三方支付、網絡融資、網絡投資、網絡貨幣等。②

2012年以來，互聯網金融成為國內學界的研究熱點。現有研究集中在金融學和法學領域，主要關注的研究問題包括幾個方面：第一，互聯網金融的概念界定、核心特征、業務模式和理論基礎③;第二，互聯網金融對傳統銀行業的影響④及其在中國金融創新和改革中的意義⑤;第三，互聯網金融對金融監管帶來的挑戰以及法律規制和治理思維⑥;第四，互聯網金融的成長邏輯、發展脈絡與演進方向。⑦總體來看，這些研究多數限定在金融領域內部，討論互聯網金融的模式、特征及其與傳統金融、金融監管、金融改革的關系，較少涉及互聯網金融與國家、社會的關系，沒有在更大的理論視野中將互聯網金融置于中國國家治理邏輯和政府治理機制等結構背景下進行系統和深入的討論。

本文的立論基礎和核心觀點是，互聯網金融不僅僅是對金融領域的監管方式帶來了重要挑戰，而且是對金融監管體制背后更為寬泛的政府治理機制提出了深層次的挑戰⑧，這種挑戰可能會隨著金融與技術的進一步融合而愈發凸顯，從而推動政府治理機制的轉型優化。政府治理，通常包括政府對市場的治理、政府對社會的治理以及政府對自身的治理三個方面。⑨事實上，互聯網金融所蘊含的新的風險特征，對當代中國政府治理的這三個方面帶來了不同程度的影響，展現了與現有政府治理方式不相兼容的屬性，凸顯了政府治理機制的諸多薄弱環節。正是基于這樣的背景，在近些年互聯網金融蓬勃發展的同時，才出現了不少雜亂無序的行業局面，此起彼伏的風險事件，地方政府的重重壓力，以及國家層面金融監管部門的力不從心。本文從金融社會學⑩視角出發，將金融學關于互聯網金融的研究工作與社會學關于國家治理、政府行為的研究工作結合起來，揭示互聯網金融風險與政府治理機制轉型的關系。

二、互聯網金融給政府治理帶來的挑戰

從組織社會學的視角看，政府體系總是處在特定的外部環境中B11，其治理負荷、治理方式與所處環境的特征息息相關。作為當代社會的兩大關鍵變革力量，金融和技術日益緊密融合，是政府體系置身的重要環境之一。與其他外部環境相比，這一環境的復雜性程度高、變化速度快、風險發生概率大、時空跨越性強、涉及民眾范圍廣，因而給政府治理帶來了新的挑戰，亟待理論分析。本文認為，互聯網金融給當代中國政府治理帶來的挑戰至少體現為以下三個方面的矛盾。

1.創新的迭代性與響應的滯后性

源于廣大金融投資者和眾多融資者的迫切需求，互聯網金融在既有制度體系之外探尋出不少新的發展空間，凸顯出創新的迭代性特征。一是技術驅動。互聯網金融最重要的特性是技術驅動B12，大數據、云計算、區塊鏈等數字技術的應用，使得互聯網金融產品的創新迭代速度很快。B13二是邊緣突破。第三方支付、網絡借貸、股權眾籌等多種互聯網金融模式，觸及很多傳統和正規金融體系難以覆蓋的邊緣地帶，而且每種模式內部的異質性較強，蘊含不同的供求匹配、支付結算和風險控制機制，呈現出多點并發的邊緣創新效應。三是交叉滲透。互聯網金融創新具有很強的混業特點，其創新產品常常在不同的金融細分領域中交叉滲透，一個新的產品往往會關聯和牽動多個領域的演變。

面對互聯網金融市場的迭代創新，政府體系的組織響應尤為滯后，可供選擇的治理手段極為有限。原因主要包括三個方面：一是更高的信息不對稱。互聯網金融是在正規金融體系之外生長出來的不同于傳統銀行與資本市場的金融創新，當它迅速興起時，政府缺乏相應的知識儲備、認知能力和治理經驗，政府與互聯網金融市場之間存在著比與傳統金融市場之間更高程度的信息不對稱。互聯網金融底層交易究竟如何進行，資金去向何方，中介機構的真實運作機制是什么樣的，存在哪些風險點等等，都是政府難以迅速準確獲知的信息。二是制度制定的時間成本。全新的金融業態出現后，制度缺失的問題當即凸顯。政府建立相應的制度體系需要較長時間，因此不少互聯網金融產品出現后一度處于“無準入門檻、無監管部門、無行業標準”的三無狀態。B14三是技術治理的積累不足。監管科技的發展滯后于金融科技的發展，是互聯網金融治理的現實背景。當互聯網金融這樣一種新型金融業態迅速崛起時，政府并沒有成熟的監管科技能夠應對，政府在相關技術治理體系和治理能力方面的積累十分有限。

互聯網金融創新的迭代性與政府響應的滯后性之間存在著深刻的矛盾。盡管金融市場創新與政府監管滯后之間的矛盾素來有之，但金融與技術的深度融合使得這種矛盾被快速放大了。這種被放大的矛盾，導致互聯網金融市場在發展初期缺乏基本和有效的制度約束，一些細分領域的機構和產品爆發式增長，市場無序發展的局面難以避免。而市場的無序發展又會給后續的政府治理帶來更多的挑戰，使政府面臨的風險壓力加大，政府選擇治理方式的決策時間和彈性空間變小，一旦出現大規模的金融風險，政府必須迅速做出緊急響應。

2.網絡的連通性與責任的地方性

互聯網金融結合了互聯網與金融各自的特征。一方面，網絡的連通性B15使得金融交易可以超越時間、空間以及領域的限制，即投資方和融資方幾乎可以是全國范圍內任何地方的機構或個人，金融交易幾乎可以在任何時間進行。尤其是對空間這一約束條件的突破，導致互聯網金融波及的地域范圍和人群規模相比傳統的地方金融或非正規金融而言急劇擴大。例如，即使互聯網金融平臺企業的注冊地是在某個區域，其業務范圍卻是全國性的。另一方面，金融的核心特征之一就是風險。所以，互聯網與金融的融合，導致互聯網金融風險的波及和滲透范圍大為擴展。

然而政府的層級體系及其治權配置主要是依據治理范圍的大小而設定的，政府的每一層級都有相應的治理轄區，與此相應，不同層級的政府之間有著不同的治權配置。曹正漢指出，中國政府內部存在著“上下分治的治理體制”，即“中央治官、地方治民”，這種縱向分權的治理結構具有降低執政風險的功能，即治民權配置給地方政府有助于降低中央政府直接面對的潛在社會和政治風險。B16上下分治的治理結構體現在很多領域，在地方金融治理領域也是如此。雖然國家堅持金融監管是中央政府的事權，但近年來也越來越強調壓實地方政府的金融監管職責和風險處置責任。問題是，地方政府對于轄區范圍內的金融風險尚有治理經驗和資源，但面對跨區域的金融風險治理，則常常力有不逮。無論是事前的風險防范還是事后的風險處置，跨區域的金融風險治理都超出了地方政府既有的能力范圍，尤其是出現復雜金融糾紛或者群體性事件時，這既是因為需要調動跨地區的資源，也是因為需要相應的制度和技術支持。

對互聯網金融治理而言，網絡的連通性與治理責任的地方性之間存在著深刻的矛盾。一旦出現大規模互聯網金融風險事件，地方政府的治理能力極為有限，中央政府的風險治理壓力增大。這事實上對于“上下分治的治理體制”以及相應的屬地管理原則帶來了挑戰。正如孫國峰指出的，“互聯網全國經營的特性，導致在事后風險處置環節中地方政府既沒有能力也沒有意愿消化風險事件所產生的負面溢出效應，從而‘倒逼中央政府承擔其事前的冒險成本。”B17另外，伴隨網絡連通性而來的異地金融糾紛，也給地方政府的金融治理帶來很大的難度，跨區域的糾紛解決機制亟待中央政府來建立和完善。

3.交易的涉眾性與穩定的壓倒性

相比于傳統金融交易，互聯網金融交易的涉眾性特征尤其凸顯。至少表現在兩個方面：一是互聯網金融涉及的人數更多、范圍更廣B18，新技術的應用使得各種互聯網金融產品的可及性、便捷度等特征增強。二是互聯網金融的投資門檻極低，對于投資者的篩選機制不足，導致其涉及的投資者社會屬性（如階層屬性）更為多元，規模龐大的普通投資者卷入其中，他們的金融素養相對較低，特別是風險識別能力較弱、風險承受能力較差。

相應的，政府體系對社會穩定風險則高度敏感，始終將維持社會穩定作為關鍵的、壓倒性的治理任務。近年來，防范化解重大風險，更是作為三大攻堅戰之一而成為政府工作的重中之重。在金融治理中，守住不發生系統性、區域性金融風險的底線，一直是各級政府的核心工作任務。換言之，金融維穩是具有壓倒性的目標。互聯網金融在迅速發展中暴露了諸多風險特征，展現出對于社會的滲透性，成為政府不得不面對的重要治理對象。金融學家陳志武強調：

當金融交易的受眾范圍太大、參與交易的人數太多之后，金融市場里“星星之火可以燎原”的概率就會大增，不監管所引發的問題可能會超過監管本身所隱含的社會代價。在監管經濟學里，一般哲學是：如果金融交易或其他交易涉及到的人數和地理范圍非常有限，那么，政府就不應該監管。可是，如果金融交易的人數達百萬、幾千萬甚至幾個億時，這時候金融交易如果出現問題，很容易變成一個大的社會問題、政治問題。在中國的語境之下，就是一個“維穩”問題。隨著參與交易人數的增加，監管的必要性也因此增加。B19

交易的涉眾性與穩定的壓倒性之間存在著深刻的矛盾。互聯網金融交易涉及的大規模普通投資者，如果遭遇金融風險，極有可能通過維權、上訪等方式尋求中介機構或政府部門解決問題，容易使地方政府處于高度緊張的壓力狀態中，加重政府體系的治理負荷。一旦出現大規模群體性事件，政府往往猝不及防，采取常規治理方式的時間和空間較小，常常只能通過非常規的應急響應方式來應對。

總之，如表1所示，互聯網金融給當代中國政府治理帶來的三個方面的挑戰，分別指向的是政府與市場的關系、中央與地方的關系、政府與社會的關系。其中，第一對矛盾涉及政府對市場的治理，影響著風險的產生概率，核心問題是政府與市場之間的信息不對稱;第二對矛盾涉及政府對自身的治理，影響著風險的組織應對，核心問題是不同層級政府之間的權責配置;第三對矛盾涉及政府對社會的治理，影響著金融風險向社會風險的性質演變，核心問題是社會金融化，特別是金融對社會的滲透和社會的自我保護。現實中，三對矛盾并非獨立存在，而是彼此關聯、互相強化，意味著互聯網金融對政府治理形成了全方位的挑戰。需要強調的是，這些挑戰在傳統金融治理中也可能存在，只是互聯網金融的出現，使得這些挑戰更為突顯、更為綜合、更為劇烈。

三、政府的實際回應方式

互聯網金融給當代中國政府治理帶來的挑戰，構成了互聯網金融治理的結構背景，影響著金融市場的實際狀態和政府的實際治理行為。筆者以互聯網金融治理的過程為基礎，從治理技術、治理體制、治理機制三個方面來分析政府的回應方式。其中，治理技術是政府針對市場的工具，治理體制是中央-地方的靜態關系結構，治理機制是政府體系自上而下的互動方式。

1.治理技術的加速探索

金融與技術的深度融合發展及其帶來的諸多風險挑戰，使得既有的政府治理方式難以應對金融市場的巨大變化。為了盡快響應互聯網金融市場的創新迭代，政府體系除了加快制定各方面規章制度外，開始在治理技術方面加速探索，以求尋找到提升金融治理能力的新的突破點。之所以如此，是因為技術驅動的金融市場演變，遠遠超越了政府體系已有的知識儲備、信息收集和認知能力，政府體系不得不加強對于新技術的學習和應用，將其作為治理的關鍵手段，以新型治理技術應對新型的市場技術。

政府在治理技術方面的加速探索，集中體現為對監管科技（Regtech）的高度重視。監管科技對政府治理的支撐作用至少體現在三個方面：第一，有助于提升政府對金融組織和金融交易的信息收集能力，降低政府與金融市場之間的信息不對稱，進而提高政府對于金融市場內部運作的認知能力，更好地把握金融市場中的金融創新和金融風險;第二，有助于提升政府對金融組織和金融交易的信息評估能力，進而提高金融監管的效率和能力，特別是對于風險的監測預警能力，更好地防范和化解系統性的金融風險B20;第三，有助于提升政府對金融組織和金融交易的信息整合能力，加強政府體系內部的信息整合、信息流通和信息反饋，為不同層級政府的協同治理提供平臺和手段。

在互聯網金融的治理過程中，政府體系逐漸加速了治理技術的探索。一是在國家層面，中國人民銀行等宏觀金融管理部門加快了對監管科技體系建構思路和路徑的探索，已經取得了一些階段性研究成果，同時正在推動地方的金融科技創新監管試點建設，例如對于“監管沙盒”的引進和優化B21等，目前已有北京、上海等9個城市獲批試點。二是在地方政府層面，各地加快了對于監管科技的研發和應用實踐。例如，北京市金融監督管理局與金融科技公司合作推出了全息金融安全大數據監管平臺，深圳市金融監督管理局聯合互聯網企業打造了金融風險監測預警平臺，廣東省政府依托廣州金融風險監測防控中心建設了廣東省地方金融風險監測防控平臺，上海金融監督管理局設立了新型金融業態監測分析平臺等B22;其他區域的地方政府則紛紛到這些地方來學習創新經驗，加速了監管科技創新的區域間擴散。這表明，無論是中央政府還是地方政府，對于監管科技的重視程度都在迅速提升，大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等數字技術正逐漸成為政府的新型治理手段。

2.治理體制的明確調適

金融創新及隨之而來的金融風險，實質上會給既有的金融治理體制提出新的問題。就互聯網金融治理而言，網絡連通性極大擴展了金融風險的波及范圍，使得政府科層體系下的傳統分層分工治理方式、屬地管理原則等適用性受到挑戰。因此，調整治理體制是政府進行系統性和基礎性回應的體現。通常，中央和地方政府會就金融領域的治理對象與主體、權責配置、組織機構等進行調整。

為了提升政府體系對于金融市場的治理能力，治理體制的調整一般主要集中在三個方面：第一，調整治理對象的范圍，根據新型金融機構或金融工具在金融體系中的存在合理性確定其角色定位，并據此確定國家層面的治理主體;第二，調整政府體系內部（包括不同層級的政府之間以及同一層級政府的不同部門之間）關于金融機構或金融工具的監管權力和責任配置結構;第三，調整承擔實際治理職責的具體組織機構，確定其在金融治理體系中的機構職能、組織設置和資源配備，并配套制定相應的制度體系和組織運行機制。

在互聯網金融治理中，政府對金融治理體制進行了明確調整。第一，政府明確界定了互聯網金融的主要類型及相應的治理主體。2015年國家出臺的《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》，明確將互聯網支付、網絡借貸、股權眾籌融資、互聯網基金銷售、互聯網保險、互聯網信托和互聯網消費金融等互聯網金融業態納入監管范圍，并確立了各自對應的國家層面的金融監管部門。第二，政府開始探索對于互聯網金融的協同監管和創新監管體制。以網絡借貸治理為例，2016年銀監會等部門發布的《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》規定，“國務院銀行業監督管理機構及其派出機構負責制定網絡借貸信息中介機構業務活動監督管理制度，并實施行為監管。各省級人民政府負責本轄區網絡借貸信息中介機構的機構監管。”隨后，中央在2017年第五次全國金融工作會議指出，“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任”;“推進金融監管體制改革，增強金融監管協調的權威性有效性，強化金融監管的專業性統一性穿透性……要堅持中央統一規則，壓實地方監管責任，加強金融監管問責。”B23這是對中央-地方金融監管權責配置的制度設定，是金融治理體制調整的重要指引，由此中央和地方統分結合的雙層金融監管體制初步形成。第三，伴隨國家機構改革的進程，地方政府紛紛掛牌成立地方金融監督管理局，其監管范圍主要是地方性金融機構和活動。B24在互聯網金融治理實踐中，地方金融監督管理部門承擔著大量的治理任務。

3.治理機制的整體切換

除了治理技術和治理體制的探索與調整之外，政府的另一種重要應對方式是治理機制的切換。社會學關于中國國家治理和政府行為的研究表明，自上而下的政府治理包含著兩種重要的治理機制，即常規型治理和運動型治理。常規型治理是指政府體系按照科層組織的規章制度、條塊分工進行按部就班的運行。運動型治理則是從上到下叫停或者打破科層組織的常規運行，集中動員各種力量和資源在短時間內針對專項任務進行治理;運動型治理常常是在常規治理出現問題之后緊急啟動的，是中央政府對地方政府行為的一種糾偏機制，也是政府應對治理壓力的一種常見方式。B25不難發現，治理機制的切換與治理體制的調整是相輔相成的，前者是在后者設定的權責結構關系基礎上進行的上下級政府間實際控制權和互動方式的臨時轉變。在金融治理領域，促進金融創新與防控金融風險之間的目標調適，往往容易帶來常規型治理和運動型治理之間的切換。在特定金融業態的初步發展階段，金融風險尚未顯現，政府治理常常處于常規型治理狀態;而當金融市場迅速發展，金融風險大量爆發，尤其是影響到社會穩定的時候，政府治理往往會整體切換到運動型治理狀態。

在互聯網金融的治理過程中，政府體系自上而下的治理機制切換十分明顯。2016年之前，政府對于互聯網金融的治理處于常規型治理狀態。常規型治理體現為，國家提出發展和規范互聯網金融的雙重目標，設定了條塊部門的職責，并將一些任務“發包”給地方政府。2013年8月，國務院《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》指出，推動互聯網金融創新、規范互聯網金融服務。2014年3月，政府工作報告提出促進互聯網金融健康發展。2015年7月，中國人民銀行等十部委發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》，明確了互聯網金融各種主要業態的監管職責，同時“鼓勵省級人民政府加大對互聯網金融的政策支持”。與此同時，國家層面的宏觀金融管理部門也將部分監管職責下放給地方金融監督管理部門。隨著互聯網金融的迅速發展，特別是互聯網金融風險逐漸積累和爆發，政府的治理負荷迅速增大。因此，2016年政府體系自上而下啟動了運動型治理機制，開始了對互聯網金融的大規模清理整頓工作。2016年4月，國務院辦公廳印發《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，緊隨其后，互聯網金融細分領域的專項整治工作實施方案紛紛出臺。在專項整治工作中，國家層面成立了整治工作領導小組，地方各級政府全面響應，成立了落實整治方案的地方領導小組，對網絡借貸、股權眾籌等開展了持續的清理整頓。清理整頓工作開展以來，互聯網金融領域的風險高發態勢得到控制，雖然風險爆發事件仍然不絕于耳，但大多屬于存量風險，新增風險相對較少，政府對互聯網金融的一些細分領域（如P2P網絡借貸）進行了高強度治理，甚至進行了完全清退。

四、政府治理的困境所在

面對互聯網金融帶來的治理挑戰，盡管政府體系采取了上述三個方面的回應方式，但這些回應方式本身還存在或多或少的局限性，目前尚難以從根本上化解互聯網金融帶來的深層治理問題，甚至還可能衍生一些新的問題，使得政府治理陷入困境。互聯網金融的政府治理困境主要表現在以下幾個方面：

1.治理技術的應用障礙

創新治理技術是政府克服與市場之間信息不對稱的重要方式，但治理技術的應用是存在成本的。政府需要在治理技術應用的深淺程度方面進行權衡。第一，新型治理技術的研發和應用需要耗費較高的成本。在公共資源的約束下，政府能否支持治理技術的研發和應用，受到觀念認知、治理需求、技術資源等多種因素的影響，由此可能帶來不同地方的治理技術發展差異。第二，新型治理技術往往會對既有的政府信息體系提出挑戰。監管科技以大數據、云計算等新型數字技術為基礎，需要整合政府不同層級和各個部門的多種信息，而政府體系內部的信息孤島問題始終存在。在這個意義上，新型數字技術的深度應用，需要以沖破信息孤島的障礙為前提。第三，新型治理技術的應用，會使得政府與金融市場主體的相關行為信息被數據化，會重構政府層級、條塊之間的互動方式和協同機制，也會重構政府與市場主體之間的信息權力格局。因此，新型治理技術的應用離不開制度創新，需要系列的配套制度作為支撐。總之，對于政府體系而言，治理技術的深層應用，需要耗費較高的技術研發與應用成本，以及相應的制度創新和變革成本;治理技術的淺層應用，雖然耗費的成本可能相對較低，但卻難以取得明顯的治理效果。二者之間如何平衡，是政府面對的一個治理困境。

從互聯網金融的治理實踐來看，國家層面的新型治理技術體系建設才剛剛起步，尚未形成統一的宏觀技術治理架構和系統。同時，各地在新型治理技術的研發和應用方面則呈現出較大差異。一些地方政府投入大量財政資源，較早地引入金融科技企業等市場力量，建立大數據金融風險監測防控平臺，同時進行系統的配套制度改革，打破政府不同層級和條塊之間的信息壁壘，為互聯網金融治理提供了不少經驗。還有一些地方的治理技術舉步維艱，地方政府對于互聯網金融的治理仍然采用較為傳統的現場檢查、信息上報等方式，治理效果十分有限。另外，不同層級政府之間的治理技術應用水平也存在較大差異，省級政府是監管科技應用的主力，而越到基層，政府掌握的監管科技力量越是薄弱。調研發現，地方經濟發展水平并非是互聯網金融治理技術應用的唯一影響因素，一些地方經濟水平較高，但治理技術的應用則相對遲緩。總之，政府體系對于新型治理技術的應用目前還處于探索階段，不同區域和層級政府之間的治理技術分布并不均衡。

2.治理體制的內在張力

中央和地方的權責配置、條塊部門間的協同關系，都深深影響著金融治理的實際效果。盡管國家在這些方面做出了一些制度性的調整，但是目前的金融治理體制之中仍然蘊含著不少張力。第一，中央為主、地方為輔是金融治理體制的核心特征，不過在實際的治理中，主和輔之間的協同機制尚不成熟。一方面，不少金融治理的任務實際上被層層下壓給地方政府，但相應的權力和資源卻沒有同步配置。而地方政府的輔助作用，需要系統的制度安排作為支撐才能有效發揮。尤其是面對新型金融業態時，地方政府的治理權限更需要得到制度的明確界定。另一方面，金融與技術的深度融合使得金融風險跨越了地方政府的治理轄區，超出了地方政府的治理能力，但是全國層面的協同治理機制尚未系統形成。因此，金融治理涉及更深層次的政府條塊協同和風險分擔機制問題。雖然中央監管部門和地方政府之間的監管職責在不少金融領域已存在相關規定，但二者如何協同的問題并未得到系統解決。第二，中央和地方的風險收益結構并不對稱。從收益的角度看，中央政府更為重視金融穩定，地方政府往往更為重視轄區金融發展，如何平衡金融穩定和金融發展的關系，涉及激勵如何相容的機制設計難題;從風險的角度看，中央政府雖然可以進行縱向分權，即要求地方政府承擔屬地的風險處置責任，但是金融風險的外溢性越強，中央政府可能面對的風險壓力越大。從這個意義上講，地方政府的收益和風險越是不對稱，其重發展輕監管的選擇越有可能出現，從而成為金融風險放大的來源。

從互聯網金融的治理實踐來看，上下級政府之間的權責配置以及運作機制尚未發生實質性的改變。第一，地方政府依然面臨權力小、責任大的基本格局，地方政府的治理權限和行政資源缺乏制度化的支撐。實地調研中，地方金融監督管理部門的負責人談到，互聯網金融超出了地方政府的掌控范圍和能力，政府部門存在行政執法權、人員編制等明顯不足的問題，而一旦出現金融風險事件，風險處置責任卻又首當其沖。第二，條塊協同治理的制度安排和運作機制尚未系統化地建立起來。國家金融監管部門與地方政府各自的優勢如何結合起來，如何協同治理風險，仍屬未解之題。尤其是越到縣域層面，條線監管部門的力量越弱，條塊協同的難度越大。因此，地方政府常常需要單獨應對轄區的互聯網金融市場主體。實地調研中，地方金融監管部門的工作人員都坦言工作難度大。第三，地方政府重發展輕監管的現象依然存在，一些地方政府在大力推動互聯網金融發展的同時，放松了對于金融風險的防控，導致風險事件頻發、波及范圍廣。

3.治理機制的擺動難題

常規型治理機制與運動型治理機制之間的切換，有助于在短時間內集中力量治理風險，但“一管就死、一放就亂”的困境并未有效化解。第一，運動型治理機制便于穩控市場秩序，但也會導致對金融組織的有效甄別機制難以建立，行業發展容易處于波動狀態。常規型治理如何避免良莠不齊的機構一哄而上、無序發展，運動型治理如何避免一刀切，收放之間如何平衡，仍是政府面對的治理難題。第二，運動型治理機制終究是非常規機制，自上而下的組織運行成本高昂，需要動員大量的行政資源，多出現于短期治理。因此，政府如何在常規型治理機制之下提升治理效能是尤為關鍵的問題。第三，決定治理機制切換的最終決策權屬于中央政府，而距離金融治理信息最近的是基層政府。由于政府體系內部信息收集和信息傳遞的效果直接影響治理機制切換的靈敏度，所以這可能導致治理機制切換緩慢，出現停留效應，例如運動型治理機制可能難以在最佳的時點終止。

從互聯網金融的治理實踐來看，常規型治理機制和運動型治理機制之間的擺動，成為市場劇烈變動的重要影響因素。一方面，常規型治理之下，良莠不齊的互聯網金融組織無序發展，影響了正常的經濟社會秩序;另一方面，運動型治理機制啟動之后，部分市場發生了大轉折式的變化，一些細分領域（如P2P網絡借貸）的行業發展預期甚至進入冰點狀態，從業機構紛紛轉型或者退出市場，行業發展空間大幅收縮。因此，市場在迅猛發展和迅速衰落之間變動，未能停留于有效治理的中間狀態。這種變動并非完全源于治理機制的影響，還與互聯網金融市場特定細分領域本身的業務模式特點密切相關。

總之，有效化解上述三個方面的治理困境對于政府體系而言存在較大的難度。隨之而來的結果是，互聯網金融治理依然任重而道遠。

五、新的風險特征與治理機制轉型

互聯網金融與現有政府治理方式之間的基本矛盾，其所引發的政府回應行為以及相應的治理困境，一方面反映了金融治理的復雜性和特殊性，另一方面則推動我們進一步思考政府治理機制的一般性理論問題。筆者認為，互聯網金融給當代中國政府治理帶來的挑戰背后，至少蘊含著一個基礎性的理論問題，即治理對象和治理機制之間的匹配性問題。B26細言之，對政府治理而言，互聯網金融代表的是一類新的治理對象，蘊含著一類新的風險特征;這類新的風險特征，暴露出既有政府治理機制的不足，二者之間難以實現匹配。因此，治理機制的轉型動力已然存在，需要探尋其與新風險特征的匹配條件。

1.新的風險特征

互聯網金融是互聯網和金融的深度統合，互聯網的連通性特征與金融的風險特征結合起來之后，使得金融風險的屬性發生了一些新的變化。相比傳統金融風險，互聯網金融風險的產生更為隱蔽，擴散的速度更快，波及的范圍更廣，對于社會的滲透更強。隨著新型技術應用的不斷推進，互聯網與金融深度融合的趨勢難以逆轉，其所帶來的新的風險可能會成為一種常態化的風險。

為了凸顯不同金融風險之間的屬性差異，筆者以隱蔽性、跨域性和轉化性作為金融風險類型的劃分指標。第一，隱蔽性，是指金融風險對于政府、投資者以及信用評級機構等多方主體的可見程度;第二，跨域性，是指金融風險能夠跨越地理邊界或領域邊界的程度;第三，轉化性，是指金融風險向社會風險甚或政府面對的潛在政治風險轉化的可能性。B27

如圖1所示，這三個指標構成了刻畫金融風險特征的三個維度，可以展現金融風險所處的三維空間，其中不同類型的風險處于三維空間中的不同位置。在筆者看來，互聯網金融風險接近于圖中H點的位置。與銀行體系的風險不同，互聯網金融使得投資者和融資者可以通過更加紛繁復雜的金融合約實現連接，超越監管者的可見范圍和技術能力，其金融風險的隱蔽性更強;與傳統地方金融風險不同，互聯網金融交易的跨區域、跨領域特征明顯，其金融風險的跨域性更強;與資本市場的風險不同，互聯網金融涉及更多風險承受能力不足的普通民眾，其金融風險向社會風險甚或政治風險的轉化性更強。B28

因此，互聯網金融風險具備新的風險特征，并不意味著它產生了某種全新的風險類型，而是指它在上述三個維度上均呈現了更突出的特點，是更具綜合性的風險。本質上，互聯網金融體現了社會金融化和社會技術化這兩個趨勢的交疊效應。正是基于金融化和技術化的交疊，金融風險的產生、擴散、轉化，出現了新特征、新形態、新路徑，其速度、范圍、規模都與以往有所不同，而且與社會和政治的關系更為復雜和微妙。這使得政府的治理負荷迅速上升，也使得政府既有的治理方式捉襟見肘，對既有的政府風險治理能力帶來深層次的挑戰。

2.風險治理機制

對于互聯網金融所呈現的上述風險特征，政府的風險治理機制還存在局限，主要表現在以下方面：

第一， 風險識別機制。互聯網金融風險的隱蔽性，對政府的風險識別機制提出了挑戰。風險識別機制的關鍵，是政府的信息獲取、整合與分析能力，但信息不對稱一直是政府治理中的難題。一是政府與市場之間的信息不對稱。互聯網金融治理的實踐表明，政府對于市場信息的傳統獲取方式存在不足，以現場檢查、機構上報為主要方式的信息獲取效果十分有限。二是政府不同層級之間的信息不對稱。政府體系對市場的有效治理需要以豐富而真實的信息為基礎，但是政府層級越高，距離治理對象越遠，掌握的中介機構實際活動的信息相對越少;但與此同時，政府的層級越低，信息整合和分析的能力越是相對不足。三是政府內部橫向部門之間的信息不對稱。互聯網金融涉及地方金融監督管理局、工商、網信等多個部門，不同部門獲取的信息有別，政府體系掌握的市場信息常常是碎片化的。

第二，風險隔離機制。互聯網金融風險的轉化性，對政府的風險隔離機制提出了挑戰。一是地方政府的治理權限和技術不足，導致風險隔離能力不足，地方政府難以設置互聯網金融交易中的投資人進入門檻，難以控制參與互聯網金融交易的人數規模，難以調節金融交易對社會的波及范圍和滲透程度。二是地方政府在金融市場中常常扮演多種角色，地方政府不僅是金融風險的治理者，而且時常與金融市場中的主體存在著一定的關聯性，這使得金融風險容易向社會風險甚或政府面對的潛在政治風險轉化。B29三是地方政府在金融維穩的體制下對社會風險高度敏感，普通民眾對于政府治理充滿期待，容易通過尋求政府解決問題的方式來化解自身的金融風險，政府一旦開始動員公共或者私人資源來分擔金融風險，民眾就更容易形成依賴，雙方可能陷入“兜底困境”。

第三，風險處置機制。互聯網金融風險的跨域性，對政府的風險處置機制提出了挑戰。已有研究指出，政府體系上下分治的治理結構有助于降低集權的政治風險，自上而下的縱向分權就像“分散燒鍋爐”B30一樣利于將風險化解在地方。然而，互聯網金融風險的跨域性對這一風險處置機制提出了挑戰。一是“分散燒鍋爐”的治理選擇有其前提條件，即風險具有地方性，且地方政府的收益和風險可以對等。但是，互聯網金融風險是跨區域性的，地方政府的收益和風險并不對等，因此難以控制風險外溢。二是常規處置機制存在局限，條線部門和屬地政府的協同不足，綜合執法權的配置和運行機制尚未成熟，風險處置的效能有待提高。三是運動型治理機制難以持續，對治理對象內部差異的甄別能力有限，可能帶來行業發展波動、長期治理能力不足B31等問題。

3.匹配問題

面對互聯網金融風險帶來的挑戰，政府治理機制亟待轉型。盡管政府現有的回應方式面臨不少困境，但從中可以看到政府治理機制轉型的迫切動力。筆者認為，風險特征與治理機制之間的匹配問題，是理論研究和政策實踐都需要破解的基礎性問題。既有的政府治理機制，可能適用于傳統風險的治理，但不太適合以互聯網金融風險為代表的新型風險的治理。不過，政府的治理機制并不是隨意可變的，而是嵌入在特定的制度環境和技術環境之中。因此，政府治理機制的轉型，需要從制度環境和技術環境入手，才可能真正解決問題。

本研究雖然觸及風險特征與治理機制之間的匹配性問題，但是關于匹配條件和匹配路徑的進一步分析已經超出了本文的范圍，這里只能簡要討論可能的優化方向。筆者認為，可以從制度和技術兩方面入手對既有的政府治理機制進行優化，從而完善風險治理的體系和能力。一是聚焦政府與市場的關系，構建政府與市場之間的信息連通機制，降低風險的產生概率;二是聚焦政府與社會的關系，構建社會的自我保護機制，調控風險的轉化空間;三是聚焦政府體系內部的關系，構建政府條塊之間的組織協同機制，提升風險的處置能力。

① 邱澤奇、陳介玄、劉世定主編：《當代社會的金融化與技術化：學科路徑的探索》，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第1頁。

② 吳曉求：《互聯網金融：成長的邏輯》，《財貿經濟》2015年第2期。

③ 謝平、鄒傳偉：《互聯網金融模式研究》，《金融研究》2012年第12期;謝平、鄒傳偉、劉海二：《互聯網金融的基礎理論》，《金融研究》2015年第8期。

④ 宮曉林：《互聯網金融模式及對傳統銀行業的影響》，《南方金融》2013年第5期。

⑤ 吳曉求：《中國金融的深度變革與互聯網金融》，《財貿經濟》2014年第1期;鄭聯盛：《中國互聯網金融：模式、影響、本質與風險》，《國際經濟評論》2014年第5期。

⑥ 楊東：《互聯網金融的法律規制——基于信息工具的視角》，《中國社會科學》2015年第4期;楊東：《互聯網金融風險規制路徑》，《中國法學》2015年第3期;楊東：《監管科技：金融科技的監管挑戰與維度建構》，《中國社會科學》2018年第5期。

⑦ 黃震：《中國互聯網金融的興起與演進》，《新經濟導刊》2019年第3期。

⑧ 陳介玄、邱澤奇、劉世定、司曉：《金融和技術變遷給治理帶來哪些挑戰——陳介玄、邱澤奇、劉世定、司曉對話錄》，《中國社會科學評價》2018年第3期。

⑨ 王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關系辨析》，《社會學評論》2014年第3期。

⑩ Karin Knorr Cetina and Alex Preda ，eds.，The Oxford Handbook of the Sociology of Finance，Oxford： Oxford University Press，2012，pp.1-8.

B11 John W. Meyer and Brian Rowan， “Institutionalized Organizations： Formal Structure as Myth and Ceremony，”American Journal of Sociology， vol.83，no.2，1977，pp.340-363.

B12 楊東：《互聯網金融治理新思維》，《中國金融》2016年第23期。

B13 楊東：《監管科技：金融科技的監管挑戰與維度建構》，《中國社會科學》2018年第5期。

B14 黃震：《P2P網貸行業的發展現狀與未來趨勢》，《經濟導刊》2012年第Z3期。

B15 邱澤奇、范志英、張樹沁：《回到連通性——社會網絡研究的歷史轉向》，《社會發展研究》2015年第3期。

B16 B30 曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，《社會學研究》2011年第1期。

B17 孫國峰：《金融科技時代的地方金融監管》，北京：中國金融出版社，2019年，第84頁。

B18 李有星、陳飛、金幼芳：《互聯網金融監管的探析》，《浙江大學學報》（人文社會科學版）2014年第4期。

B19 陳志武：《互聯網金融到底有多新》，《新金融》2014年第4期。

B20 B22 孫國峰主編：《監管科技研究與實踐——中國支付清算協會監管科技研究組優秀課題成果集》，北京：中國金融出版社，2019年，第4、33-34頁。

B21 黃震、張夏明：《監管沙盒的國際探索進展與中國引進優化研究》，《金融監管研究》2018年第4期。

B23 《全國金融工作會議在京召開》，2017年7月15日，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/15/content_5210774.htm.

B24 具體為：負責對小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等金融機構實施監管，強化對投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所等的監管。

B25 周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。

B26〔美〕奧利弗·E· 威廉姆森：《治理機制》，王健、方世建等譯，北京：中國社會科學出版社，2001年，第1-25頁。

B27 風險轉化是指不同來源、性質和承受主體等的風險之間可以相互轉化。

B28 原因至少包括三個方面：一是普通投資者的風險承擔能力有限，一旦出現金融風險可能帶來生活困難、情緒不穩、心態失序等諸多社會問題;二是互聯網降低了普通投資者在金融風險事件發生之后參與集體行動的組織成本，使得同一互聯網金融平臺上的投資者能夠更容易地相互聯系;三是普通投資者更容易將責任歸咎于互聯網金融平臺的操作問題以及地方政府的治理不足，通過維權、上訪等方式尋求中介機構或政府部門解決問題。

B29 向靜林：《市場糾紛與政府介入——一個風險轉化的解釋框架》，《社會學研究》2016年第4期。

B31 向靜林、艾云：《地方金融治理的三個維度：基于經濟社會學視角的分析》，《學術論壇》2020年第2期。

（責任編輯：何?頻）