互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)與政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型

〔摘要〕?金融與技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展及深度融合，成為當(dāng)代社會(huì)變遷的重要驅(qū)動(dòng)力量，帶來(lái)很多新的治理問(wèn)題。本文結(jié)合金融學(xué)和社會(huì)學(xué)的研究思路，討論互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)與政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系。研究表明，互聯(lián)網(wǎng)金融給當(dāng)代中國(guó)的政府治理帶來(lái)了一些基本挑戰(zhàn)，即創(chuàng)新的迭代性與響應(yīng)的滯后性之間的矛盾、網(wǎng)絡(luò)的連通性與責(zé)任的地方性之間的矛盾、交易的涉眾性與穩(wěn)定的壓倒性之間的矛盾。這些矛盾構(gòu)成政府治理的結(jié)構(gòu)背景，引發(fā)和形塑了政府在治理技術(shù)、治理體制和治理機(jī)制等方面的回應(yīng)方式和內(nèi)在困境。背后的深層問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是新的風(fēng)險(xiǎn)特征與政府治理機(jī)制之間的匹配問(wèn)題，即互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)在隱蔽性、跨域性和轉(zhuǎn)化性三方面的綜合特征，與政府既有的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制不相匹配。因此，政府治理機(jī)制亟待轉(zhuǎn)型，需要從制度和技術(shù)兩個(gè)方向進(jìn)行優(yōu)化。

〔關(guān)鍵詞〕?互聯(lián)網(wǎng)金融;政府治理機(jī)制;新的風(fēng)險(xiǎn)特征;匹配問(wèn)題

〔中圖分類號(hào)〕C919〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2021）01-0074-09

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新技術(shù)應(yīng)用背景下數(shù)字社會(huì)特征研究”（19ZDA143）;國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國(guó)網(wǎng)絡(luò)借貸的地方治理模式研究”（16CSH037）

〔作者簡(jiǎn)介〕向靜林，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所助理研究員，北京?100732。

一、研究的問(wèn)題

金融與技術(shù)是當(dāng)代社會(huì)的兩大變革力量①，二者的深度融合，已經(jīng)構(gòu)成社會(huì)變遷的顯著特征和驅(qū)動(dòng)因素之一，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響，這種影響在中國(guó)尤為凸顯。由新技術(shù)應(yīng)用所衍生的新金融活動(dòng)，在給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)巨大紅利的同時(shí)，也蘊(yùn)含著大量的、復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)隱患，對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的運(yùn)行都具有深遠(yuǎn)的意義，是國(guó)家治理不得不面對(duì)的新課題。本文關(guān)注的研究問(wèn)題是，作為金融與技術(shù)相融合的產(chǎn)物，互聯(lián)網(wǎng)金融給當(dāng)代中國(guó)的政府治理帶來(lái)了什么挑戰(zhàn)？政府體系實(shí)際上是如何回應(yīng)的，存在哪些治理困境？實(shí)際上，這些挑戰(zhàn)、回應(yīng)和困境背后的深層問(wèn)題，是互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)與政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系問(wèn)題，但這一問(wèn)題在現(xiàn)有研究工作中沒(méi)有得到深入討論。本文在狹義上使用互聯(lián)網(wǎng)金融概念，即“具有互聯(lián)網(wǎng)精神，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)，以云數(shù)據(jù)整合為基礎(chǔ)而構(gòu)建的具有相應(yīng)金融功能鏈的新金融業(yè)態(tài)”，它不同于商業(yè)銀行的間接融資和資本市場(chǎng)的直接融資，可被稱為第三金融業(yè)態(tài)，包括第三方支付、網(wǎng)絡(luò)融資、網(wǎng)絡(luò)投資、網(wǎng)絡(luò)貨幣等。②

2012年以來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)金融成為國(guó)內(nèi)學(xué)界的研究熱點(diǎn)。現(xiàn)有研究集中在金融學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域，主要關(guān)注的研究問(wèn)題包括幾個(gè)方面：第一，互聯(lián)網(wǎng)金融的概念界定、核心特征、業(yè)務(wù)模式和理論基礎(chǔ)③;第二，互聯(lián)網(wǎng)金融對(duì)傳統(tǒng)銀行業(yè)的影響④及其在中國(guó)金融創(chuàng)新和改革中的意義⑤;第三，互聯(lián)網(wǎng)金融對(duì)金融監(jiān)管帶來(lái)的挑戰(zhàn)以及法律規(guī)制和治理思維⑥;第四，互聯(lián)網(wǎng)金融的成長(zhǎng)邏輯、發(fā)展脈絡(luò)與演進(jìn)方向。⑦總體來(lái)看，這些研究多數(shù)限定在金融領(lǐng)域內(nèi)部，討論互聯(lián)網(wǎng)金融的模式、特征及其與傳統(tǒng)金融、金融監(jiān)管、金融改革的關(guān)系，較少涉及互聯(lián)網(wǎng)金融與國(guó)家、社會(huì)的關(guān)系，沒(méi)有在更大的理論視野中將互聯(lián)網(wǎng)金融置于中國(guó)國(guó)家治理邏輯和政府治理機(jī)制等結(jié)構(gòu)背景下進(jìn)行系統(tǒng)和深入的討論。

本文的立論基礎(chǔ)和核心觀點(diǎn)是，互聯(lián)網(wǎng)金融不僅僅是對(duì)金融領(lǐng)域的監(jiān)管方式帶來(lái)了重要挑戰(zhàn)，而且是對(duì)金融監(jiān)管體制背后更為寬泛的政府治理機(jī)制提出了深層次的挑戰(zhàn)⑧，這種挑戰(zhàn)可能會(huì)隨著金融與技術(shù)的進(jìn)一步融合而愈發(fā)凸顯，從而推動(dòng)政府治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型優(yōu)化。政府治理，通常包括政府對(duì)市場(chǎng)的治理、政府對(duì)社會(huì)的治理以及政府對(duì)自身的治理三個(gè)方面。⑨事實(shí)上，互聯(lián)網(wǎng)金融所蘊(yùn)含的新的風(fēng)險(xiǎn)特征，對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府治理的這三個(gè)方面帶來(lái)了不同程度的影響，展現(xiàn)了與現(xiàn)有政府治理方式不相兼容的屬性，凸顯了政府治理機(jī)制的諸多薄弱環(huán)節(jié)。正是基于這樣的背景，在近些年互聯(lián)網(wǎng)金融蓬勃發(fā)展的同時(shí)，才出現(xiàn)了不少雜亂無(wú)序的行業(yè)局面，此起彼伏的風(fēng)險(xiǎn)事件，地方政府的重重壓力，以及國(guó)家層面金融監(jiān)管部門(mén)的力不從心。本文從金融社會(huì)學(xué)⑩視角出發(fā)，將金融學(xué)關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融的研究工作與社會(huì)學(xué)關(guān)于國(guó)家治理、政府行為的研究工作結(jié)合起來(lái)，揭示互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)與政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的關(guān)系。

二、互聯(lián)網(wǎng)金融給政府治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)

從組織社會(huì)學(xué)的視角看，政府體系總是處在特定的外部環(huán)境中B11，其治理負(fù)荷、治理方式與所處環(huán)境的特征息息相關(guān)。作為當(dāng)代社會(huì)的兩大關(guān)鍵變革力量，金融和技術(shù)日益緊密融合，是政府體系置身的重要環(huán)境之一。與其他外部環(huán)境相比，這一環(huán)境的復(fù)雜性程度高、變化速度快、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率大、時(shí)空跨越性強(qiáng)、涉及民眾范圍廣，因而給政府治理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，亟待理論分析。本文認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)金融給當(dāng)代中國(guó)政府治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)至少體現(xiàn)為以下三個(gè)方面的矛盾。

1.創(chuàng)新的迭代性與響應(yīng)的滯后性

源于廣大金融投資者和眾多融資者的迫切需求，互聯(lián)網(wǎng)金融在既有制度體系之外探尋出不少新的發(fā)展空間，凸顯出創(chuàng)新的迭代性特征。一是技術(shù)驅(qū)動(dòng)。互聯(lián)網(wǎng)金融最重要的特性是技術(shù)驅(qū)動(dòng)B12，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，使得互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新迭代速度很快。B13二是邊緣突破。第三方支付、網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌等多種互聯(lián)網(wǎng)金融模式，觸及很多傳統(tǒng)和正規(guī)金融體系難以覆蓋的邊緣地帶，而且每種模式內(nèi)部的異質(zhì)性較強(qiáng)，蘊(yùn)含不同的供求匹配、支付結(jié)算和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，呈現(xiàn)出多點(diǎn)并發(fā)的邊緣創(chuàng)新效應(yīng)。三是交叉滲透。互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新具有很強(qiáng)的混業(yè)特點(diǎn)，其創(chuàng)新產(chǎn)品常常在不同的金融細(xì)分領(lǐng)域中交叉滲透，一個(gè)新的產(chǎn)品往往會(huì)關(guān)聯(lián)和牽動(dòng)多個(gè)領(lǐng)域的演變。

面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)的迭代創(chuàng)新，政府體系的組織響應(yīng)尤為滯后，可供選擇的治理手段極為有限。原因主要包括三個(gè)方面：一是更高的信息不對(duì)稱。互聯(lián)網(wǎng)金融是在正規(guī)金融體系之外生長(zhǎng)出來(lái)的不同于傳統(tǒng)銀行與資本市場(chǎng)的金融創(chuàng)新，當(dāng)它迅速興起時(shí)，政府缺乏相應(yīng)的知識(shí)儲(chǔ)備、認(rèn)知能力和治理經(jīng)驗(yàn)，政府與互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)之間存在著比與傳統(tǒng)金融市場(chǎng)之間更高程度的信息不對(duì)稱。互聯(lián)網(wǎng)金融底層交易究竟如何進(jìn)行，資金去向何方，中介機(jī)構(gòu)的真實(shí)運(yùn)作機(jī)制是什么樣的，存在哪些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等等，都是政府難以迅速準(zhǔn)確獲知的信息。二是制度制定的時(shí)間成本。全新的金融業(yè)態(tài)出現(xiàn)后，制度缺失的問(wèn)題當(dāng)即凸顯。政府建立相應(yīng)的制度體系需要較長(zhǎng)時(shí)間，因此不少互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品出現(xiàn)后一度處于“無(wú)準(zhǔn)入門(mén)檻、無(wú)監(jiān)管部門(mén)、無(wú)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的三無(wú)狀態(tài)。B14三是技術(shù)治理的積累不足。監(jiān)管科技的發(fā)展滯后于金融科技的發(fā)展，是互聯(lián)網(wǎng)金融治理的現(xiàn)實(shí)背景。當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)金融這樣一種新型金融業(yè)態(tài)迅速崛起時(shí)，政府并沒(méi)有成熟的監(jiān)管科技能夠應(yīng)對(duì)，政府在相關(guān)技術(shù)治理體系和治理能力方面的積累十分有限。

互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新的迭代性與政府響應(yīng)的滯后性之間存在著深刻的矛盾。盡管金融市場(chǎng)創(chuàng)新與政府監(jiān)管滯后之間的矛盾素來(lái)有之，但金融與技術(shù)的深度融合使得這種矛盾被快速放大了。這種被放大的矛盾，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)在發(fā)展初期缺乏基本和有效的制度約束，一些細(xì)分領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品爆發(fā)式增長(zhǎng)，市場(chǎng)無(wú)序發(fā)展的局面難以避免。而市場(chǎng)的無(wú)序發(fā)展又會(huì)給后續(xù)的政府治理帶來(lái)更多的挑戰(zhàn)，使政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)壓力加大，政府選擇治理方式的決策時(shí)間和彈性空間變小，一旦出現(xiàn)大規(guī)模的金融風(fēng)險(xiǎn)，政府必須迅速做出緊急響應(yīng)。

2.網(wǎng)絡(luò)的連通性與責(zé)任的地方性

互聯(lián)網(wǎng)金融結(jié)合了互聯(lián)網(wǎng)與金融各自的特征。一方面，網(wǎng)絡(luò)的連通性B15使得金融交易可以超越時(shí)間、空間以及領(lǐng)域的限制，即投資方和融資方幾乎可以是全國(guó)范圍內(nèi)任何地方的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，金融交易幾乎可以在任何時(shí)間進(jìn)行。尤其是對(duì)空間這一約束條件的突破，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)金融波及的地域范圍和人群規(guī)模相比傳統(tǒng)的地方金融或非正規(guī)金融而言急劇擴(kuò)大。例如，即使互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)企業(yè)的注冊(cè)地是在某個(gè)區(qū)域，其業(yè)務(wù)范圍卻是全國(guó)性的。另一方面，金融的核心特征之一就是風(fēng)險(xiǎn)。所以，互聯(lián)網(wǎng)與金融的融合，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的波及和滲透范圍大為擴(kuò)展。

然而政府的層級(jí)體系及其治權(quán)配置主要是依據(jù)治理范圍的大小而設(shè)定的，政府的每一層級(jí)都有相應(yīng)的治理轄區(qū)，與此相應(yīng)，不同層級(jí)的政府之間有著不同的治權(quán)配置。曹正漢指出，中國(guó)政府內(nèi)部存在著“上下分治的治理體制”，即“中央治官、地方治民”，這種縱向分權(quán)的治理結(jié)構(gòu)具有降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的功能，即治民權(quán)配置給地方政府有助于降低中央政府直接面對(duì)的潛在社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)。B16上下分治的治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在很多領(lǐng)域，在地方金融治理領(lǐng)域也是如此。雖然國(guó)家堅(jiān)持金融監(jiān)管是中央政府的事權(quán)，但近年來(lái)也越來(lái)越強(qiáng)調(diào)壓實(shí)地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。問(wèn)題是，地方政府對(duì)于轄區(qū)范圍內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)尚有治理經(jīng)驗(yàn)和資源，但面對(duì)跨區(qū)域的金融風(fēng)險(xiǎn)治理，則常常力有不逮。無(wú)論是事前的風(fēng)險(xiǎn)防范還是事后的風(fēng)險(xiǎn)處置，跨區(qū)域的金融風(fēng)險(xiǎn)治理都超出了地方政府既有的能力范圍，尤其是出現(xiàn)復(fù)雜金融糾紛或者群體性事件時(shí)，這既是因?yàn)樾枰{(diào)動(dòng)跨地區(qū)的資源，也是因?yàn)樾枰鄳?yīng)的制度和技術(shù)支持。

對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融治理而言，網(wǎng)絡(luò)的連通性與治理責(zé)任的地方性之間存在著深刻的矛盾。一旦出現(xiàn)大規(guī)模互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)事件，地方政府的治理能力極為有限，中央政府的風(fēng)險(xiǎn)治理壓力增大。這事實(shí)上對(duì)于“上下分治的治理體制”以及相應(yīng)的屬地管理原則帶來(lái)了挑戰(zhàn)。正如孫國(guó)峰指出的，“互聯(lián)網(wǎng)全國(guó)經(jīng)營(yíng)的特性，導(dǎo)致在事后風(fēng)險(xiǎn)處置環(huán)節(jié)中地方政府既沒(méi)有能力也沒(méi)有意愿消化風(fēng)險(xiǎn)事件所產(chǎn)生的負(fù)面溢出效應(yīng)，從而‘倒逼中央政府承擔(dān)其事前的冒險(xiǎn)成本。”B17另外，伴隨網(wǎng)絡(luò)連通性而來(lái)的異地金融糾紛，也給地方政府的金融治理帶來(lái)很大的難度，跨區(qū)域的糾紛解決機(jī)制亟待中央政府來(lái)建立和完善。

3.交易的涉眾性與穩(wěn)定的壓倒性

相比于傳統(tǒng)金融交易，互聯(lián)網(wǎng)金融交易的涉眾性特征尤其凸顯。至少表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是互聯(lián)網(wǎng)金融涉及的人數(shù)更多、范圍更廣B18，新技術(shù)的應(yīng)用使得各種互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的可及性、便捷度等特征增強(qiáng)。二是互聯(lián)網(wǎng)金融的投資門(mén)檻極低，對(duì)于投資者的篩選機(jī)制不足，導(dǎo)致其涉及的投資者社會(huì)屬性（如階層屬性）更為多元，規(guī)模龐大的普通投資者卷入其中，他們的金融素養(yǎng)相對(duì)較低，特別是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力較弱、風(fēng)險(xiǎn)承受能力較差。

相應(yīng)的，政府體系對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)則高度敏感，始終將維持社會(huì)穩(wěn)定作為關(guān)鍵的、壓倒性的治理任務(wù)。近年來(lái)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，更是作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一而成為政府工作的重中之重。在金融治理中，守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，一直是各級(jí)政府的核心工作任務(wù)。換言之，金融維穩(wěn)是具有壓倒性的目標(biāo)。互聯(lián)網(wǎng)金融在迅速發(fā)展中暴露了諸多風(fēng)險(xiǎn)特征，展現(xiàn)出對(duì)于社會(huì)的滲透性，成為政府不得不面對(duì)的重要治理對(duì)象。金融學(xué)家陳志武強(qiáng)調(diào)：

當(dāng)金融交易的受眾范圍太大、參與交易的人數(shù)太多之后，金融市場(chǎng)里“星星之火可以燎原”的概率就會(huì)大增，不監(jiān)管所引發(fā)的問(wèn)題可能會(huì)超過(guò)監(jiān)管本身所隱含的社會(huì)代價(jià)。在監(jiān)管經(jīng)濟(jì)學(xué)里，一般哲學(xué)是：如果金融交易或其他交易涉及到的人數(shù)和地理范圍非常有限，那么，政府就不應(yīng)該監(jiān)管。可是，如果金融交易的人數(shù)達(dá)百萬(wàn)、幾千萬(wàn)甚至幾個(gè)億時(shí)，這時(shí)候金融交易如果出現(xiàn)問(wèn)題，很容易變成一個(gè)大的社會(huì)問(wèn)題、政治問(wèn)題。在中國(guó)的語(yǔ)境之下，就是一個(gè)“維穩(wěn)”問(wèn)題。隨著參與交易人數(shù)的增加，監(jiān)管的必要性也因此增加。B19

交易的涉眾性與穩(wěn)定的壓倒性之間存在著深刻的矛盾。互聯(lián)網(wǎng)金融交易涉及的大規(guī)模普通投資者，如果遭遇金融風(fēng)險(xiǎn)，極有可能通過(guò)維權(quán)、上訪等方式尋求中介機(jī)構(gòu)或政府部門(mén)解決問(wèn)題，容易使地方政府處于高度緊張的壓力狀態(tài)中，加重政府體系的治理負(fù)荷。一旦出現(xiàn)大規(guī)模群體性事件，政府往往猝不及防，采取常規(guī)治理方式的時(shí)間和空間較小，常常只能通過(guò)非常規(guī)的應(yīng)急響應(yīng)方式來(lái)應(yīng)對(duì)。

總之，如表1所示，互聯(lián)網(wǎng)金融給當(dāng)代中國(guó)政府治理帶來(lái)的三個(gè)方面的挑戰(zhàn)，分別指向的是政府與市場(chǎng)的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系。其中，第一對(duì)矛盾涉及政府對(duì)市場(chǎng)的治理，影響著風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生概率，核心問(wèn)題是政府與市場(chǎng)之間的信息不對(duì)稱;第二對(duì)矛盾涉及政府對(duì)自身的治理，影響著風(fēng)險(xiǎn)的組織應(yīng)對(duì)，核心問(wèn)題是不同層級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)配置;第三對(duì)矛盾涉及政府對(duì)社會(huì)的治理，影響著金融風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)演變，核心問(wèn)題是社會(huì)金融化，特別是金融對(duì)社會(huì)的滲透和社會(huì)的自我保護(hù)。現(xiàn)實(shí)中，三對(duì)矛盾并非獨(dú)立存在，而是彼此關(guān)聯(lián)、互相強(qiáng)化，意味著互聯(lián)網(wǎng)金融對(duì)政府治理形成了全方位的挑戰(zhàn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，這些挑戰(zhàn)在傳統(tǒng)金融治理中也可能存在，只是互聯(lián)網(wǎng)金融的出現(xiàn)，使得這些挑戰(zhàn)更為突顯、更為綜合、更為劇烈。

三、政府的實(shí)際回應(yīng)方式

互聯(lián)網(wǎng)金融給當(dāng)代中國(guó)政府治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了互聯(lián)網(wǎng)金融治理的結(jié)構(gòu)背景，影響著金融市場(chǎng)的實(shí)際狀態(tài)和政府的實(shí)際治理行為。筆者以互聯(lián)網(wǎng)金融治理的過(guò)程為基礎(chǔ)，從治理技術(shù)、治理體制、治理機(jī)制三個(gè)方面來(lái)分析政府的回應(yīng)方式。其中，治理技術(shù)是政府針對(duì)市場(chǎng)的工具，治理體制是中央-地方的靜態(tài)關(guān)系結(jié)構(gòu)，治理機(jī)制是政府體系自上而下的互動(dòng)方式。

1.治理技術(shù)的加速探索

金融與技術(shù)的深度融合發(fā)展及其帶來(lái)的諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，使得既有的政府治理方式難以應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)的巨大變化。為了盡快響應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)的創(chuàng)新迭代，政府體系除了加快制定各方面規(guī)章制度外，開(kāi)始在治理技術(shù)方面加速探索，以求尋找到提升金融治理能力的新的突破點(diǎn)。之所以如此，是因?yàn)榧夹g(shù)驅(qū)動(dòng)的金融市場(chǎng)演變，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了政府體系已有的知識(shí)儲(chǔ)備、信息收集和認(rèn)知能力，政府體系不得不加強(qiáng)對(duì)于新技術(shù)的學(xué)習(xí)和應(yīng)用，將其作為治理的關(guān)鍵手段，以新型治理技術(shù)應(yīng)對(duì)新型的市場(chǎng)技術(shù)。

政府在治理技術(shù)方面的加速探索，集中體現(xiàn)為對(duì)監(jiān)管科技（Regtech）的高度重視。監(jiān)管科技對(duì)政府治理的支撐作用至少體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，有助于提升政府對(duì)金融組織和金融交易的信息收集能力，降低政府與金融市場(chǎng)之間的信息不對(duì)稱，進(jìn)而提高政府對(duì)于金融市場(chǎng)內(nèi)部運(yùn)作的認(rèn)知能力，更好地把握金融市場(chǎng)中的金融創(chuàng)新和金融風(fēng)險(xiǎn);第二，有助于提升政府對(duì)金融組織和金融交易的信息評(píng)估能力，進(jìn)而提高金融監(jiān)管的效率和能力，特別是對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，更好地防范和化解系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)B20;第三，有助于提升政府對(duì)金融組織和金融交易的信息整合能力，加強(qiáng)政府體系內(nèi)部的信息整合、信息流通和信息反饋，為不同層級(jí)政府的協(xié)同治理提供平臺(tái)和手段。

在互聯(lián)網(wǎng)金融的治理過(guò)程中，政府體系逐漸加速了治理技術(shù)的探索。一是在國(guó)家層面，中國(guó)人民銀行等宏觀金融管理部門(mén)加快了對(duì)監(jiān)管科技體系建構(gòu)思路和路徑的探索，已經(jīng)取得了一些階段性研究成果，同時(shí)正在推動(dòng)地方的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)建設(shè)，例如對(duì)于“監(jiān)管沙盒”的引進(jìn)和優(yōu)化B21等，目前已有北京、上海等9個(gè)城市獲批試點(diǎn)。二是在地方政府層面，各地加快了對(duì)于監(jiān)管科技的研發(fā)和應(yīng)用實(shí)踐。例如，北京市金融監(jiān)督管理局與金融科技公司合作推出了全息金融安全大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，深圳市金融監(jiān)督管理局聯(lián)合互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)打造了金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，廣東省政府依托廣州金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)防控中心建設(shè)了廣東省地方金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)防控平臺(tái)，上海金融監(jiān)督管理局設(shè)立了新型金融業(yè)態(tài)監(jiān)測(cè)分析平臺(tái)等B22;其他區(qū)域的地方政府則紛紛到這些地方來(lái)學(xué)習(xí)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，加速了監(jiān)管科技創(chuàng)新的區(qū)域間擴(kuò)散。這表明，無(wú)論是中央政府還是地方政府，對(duì)于監(jiān)管科技的重視程度都在迅速提升，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)正逐漸成為政府的新型治理手段。

2.治理體制的明確調(diào)適

金融創(chuàng)新及隨之而來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上會(huì)給既有的金融治理體制提出新的問(wèn)題。就互聯(lián)網(wǎng)金融治理而言，網(wǎng)絡(luò)連通性極大擴(kuò)展了金融風(fēng)險(xiǎn)的波及范圍，使得政府科層體系下的傳統(tǒng)分層分工治理方式、屬地管理原則等適用性受到挑戰(zhàn)。因此，調(diào)整治理體制是政府進(jìn)行系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性回應(yīng)的體現(xiàn)。通常，中央和地方政府會(huì)就金融領(lǐng)域的治理對(duì)象與主體、權(quán)責(zé)配置、組織機(jī)構(gòu)等進(jìn)行調(diào)整。

為了提升政府體系對(duì)于金融市場(chǎng)的治理能力，治理體制的調(diào)整一般主要集中在三個(gè)方面：第一，調(diào)整治理對(duì)象的范圍，根據(jù)新型金融機(jī)構(gòu)或金融工具在金融體系中的存在合理性確定其角色定位，并據(jù)此確定國(guó)家層面的治理主體;第二，調(diào)整政府體系內(nèi)部（包括不同層級(jí)的政府之間以及同一層級(jí)政府的不同部門(mén)之間）關(guān)于金融機(jī)構(gòu)或金融工具的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任配置結(jié)構(gòu);第三，調(diào)整承擔(dān)實(shí)際治理職責(zé)的具體組織機(jī)構(gòu)，確定其在金融治理體系中的機(jī)構(gòu)職能、組織設(shè)置和資源配備，并配套制定相應(yīng)的制度體系和組織運(yùn)行機(jī)制。

在互聯(lián)網(wǎng)金融治理中，政府對(duì)金融治理體制進(jìn)行了明確調(diào)整。第一，政府明確界定了互聯(lián)網(wǎng)金融的主要類型及相應(yīng)的治理主體。2015年國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確將互聯(lián)網(wǎng)支付、網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌融資、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售、互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)、互聯(lián)網(wǎng)信托和互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融等互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)納入監(jiān)管范圍，并確立了各自對(duì)應(yīng)的國(guó)家層面的金融監(jiān)管部門(mén)。第二，政府開(kāi)始探索對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融的協(xié)同監(jiān)管和創(chuàng)新監(jiān)管體制。以網(wǎng)絡(luò)借貸治理為例，2016年銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》規(guī)定，“國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理制度，并實(shí)施行為監(jiān)管。各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管。”隨后，中央在2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議指出，“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”;“推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革，增強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的權(quán)威性有效性，強(qiáng)化金融監(jiān)管的專業(yè)性統(tǒng)一性穿透性……要堅(jiān)持中央統(tǒng)一規(guī)則，壓實(shí)地方監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)金融監(jiān)管問(wèn)責(zé)。”B23這是對(duì)中央-地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)配置的制度設(shè)定，是金融治理體制調(diào)整的重要指引，由此中央和地方統(tǒng)分結(jié)合的雙層金融監(jiān)管體制初步形成。第三，伴隨國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程，地方政府紛紛掛牌成立地方金融監(jiān)督管理局，其監(jiān)管范圍主要是地方性金融機(jī)構(gòu)和活動(dòng)。B24在互聯(lián)網(wǎng)金融治理實(shí)踐中，地方金融監(jiān)督管理部門(mén)承擔(dān)著大量的治理任務(wù)。

3.治理機(jī)制的整體切換

除了治理技術(shù)和治理體制的探索與調(diào)整之外，政府的另一種重要應(yīng)對(duì)方式是治理機(jī)制的切換。社會(huì)學(xué)關(guān)于中國(guó)國(guó)家治理和政府行為的研究表明，自上而下的政府治理包含著兩種重要的治理機(jī)制，即常規(guī)型治理和運(yùn)動(dòng)型治理。常規(guī)型治理是指政府體系按照科層組織的規(guī)章制度、條塊分工進(jìn)行按部就班的運(yùn)行。運(yùn)動(dòng)型治理則是從上到下叫停或者打破科層組織的常規(guī)運(yùn)行，集中動(dòng)員各種力量和資源在短時(shí)間內(nèi)針對(duì)專項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行治理;運(yùn)動(dòng)型治理常常是在常規(guī)治理出現(xiàn)問(wèn)題之后緊急啟動(dòng)的，是中央政府對(duì)地方政府行為的一種糾偏機(jī)制，也是政府應(yīng)對(duì)治理壓力的一種常見(jiàn)方式。B25不難發(fā)現(xiàn)，治理機(jī)制的切換與治理體制的調(diào)整是相輔相成的，前者是在后者設(shè)定的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)關(guān)系基礎(chǔ)上進(jìn)行的上下級(jí)政府間實(shí)際控制權(quán)和互動(dòng)方式的臨時(shí)轉(zhuǎn)變。在金融治理領(lǐng)域，促進(jìn)金融創(chuàng)新與防控金融風(fēng)險(xiǎn)之間的目標(biāo)調(diào)適，往往容易帶來(lái)常規(guī)型治理和運(yùn)動(dòng)型治理之間的切換。在特定金融業(yè)態(tài)的初步發(fā)展階段，金融風(fēng)險(xiǎn)尚未顯現(xiàn)，政府治理常常處于常規(guī)型治理狀態(tài);而當(dāng)金融市場(chǎng)迅速發(fā)展，金融風(fēng)險(xiǎn)大量爆發(fā)，尤其是影響到社會(huì)穩(wěn)定的時(shí)候，政府治理往往會(huì)整體切換到運(yùn)動(dòng)型治理狀態(tài)。

在互聯(lián)網(wǎng)金融的治理過(guò)程中，政府體系自上而下的治理機(jī)制切換十分明顯。2016年之前，政府對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融的治理處于常規(guī)型治理狀態(tài)。常規(guī)型治理體現(xiàn)為，國(guó)家提出發(fā)展和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融的雙重目標(biāo)，設(shè)定了條塊部門(mén)的職責(zé)，并將一些任務(wù)“發(fā)包”給地方政府。2013年8月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見(jiàn)》指出，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新、規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)。2014年3月，政府工作報(bào)告提出促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展。2015年7月，中國(guó)人民銀行等十部委發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了互聯(lián)網(wǎng)金融各種主要業(yè)態(tài)的監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)“鼓勵(lì)省級(jí)人民政府加大對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的政策支持”。與此同時(shí)，國(guó)家層面的宏觀金融管理部門(mén)也將部分監(jiān)管職責(zé)下放給地方金融監(jiān)督管理部門(mén)。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的迅速發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸積累和爆發(fā)，政府的治理負(fù)荷迅速增大。因此，2016年政府體系自上而下啟動(dòng)了運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制，開(kāi)始了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的大規(guī)模清理整頓工作。2016年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》，緊隨其后，互聯(lián)網(wǎng)金融細(xì)分領(lǐng)域的專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案紛紛出臺(tái)。在專項(xiàng)整治工作中，國(guó)家層面成立了整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，地方各級(jí)政府全面響應(yīng)，成立了落實(shí)整治方案的地方領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌等開(kāi)展了持續(xù)的清理整頓。清理整頓工作開(kāi)展以來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)態(tài)勢(shì)得到控制，雖然風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)事件仍然不絕于耳，但大多屬于存量風(fēng)險(xiǎn)，新增風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較少，政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的一些細(xì)分領(lǐng)域（如P2P網(wǎng)絡(luò)借貸）進(jìn)行了高強(qiáng)度治理，甚至進(jìn)行了完全清退。

四、政府治理的困境所在

面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)，盡管政府體系采取了上述三個(gè)方面的回應(yīng)方式，但這些回應(yīng)方式本身還存在或多或少的局限性，目前尚難以從根本上化解互聯(lián)網(wǎng)金融帶來(lái)的深層治理問(wèn)題，甚至還可能衍生一些新的問(wèn)題，使得政府治理陷入困境。互聯(lián)網(wǎng)金融的政府治理困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.治理技術(shù)的應(yīng)用障礙

創(chuàng)新治理技術(shù)是政府克服與市場(chǎng)之間信息不對(duì)稱的重要方式，但治理技術(shù)的應(yīng)用是存在成本的。政府需要在治理技術(shù)應(yīng)用的深淺程度方面進(jìn)行權(quán)衡。第一，新型治理技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用需要耗費(fèi)較高的成本。在公共資源的約束下，政府能否支持治理技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，受到觀念認(rèn)知、治理需求、技術(shù)資源等多種因素的影響，由此可能帶來(lái)不同地方的治理技術(shù)發(fā)展差異。第二，新型治理技術(shù)往往會(huì)對(duì)既有的政府信息體系提出挑戰(zhàn)。監(jiān)管科技以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新型數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)，需要整合政府不同層級(jí)和各個(gè)部門(mén)的多種信息，而政府體系內(nèi)部的信息孤島問(wèn)題始終存在。在這個(gè)意義上，新型數(shù)字技術(shù)的深度應(yīng)用，需要以沖破信息孤島的障礙為前提。第三，新型治理技術(shù)的應(yīng)用，會(huì)使得政府與金融市場(chǎng)主體的相關(guān)行為信息被數(shù)據(jù)化，會(huì)重構(gòu)政府層級(jí)、條塊之間的互動(dòng)方式和協(xié)同機(jī)制，也會(huì)重構(gòu)政府與市場(chǎng)主體之間的信息權(quán)力格局。因此，新型治理技術(shù)的應(yīng)用離不開(kāi)制度創(chuàng)新，需要系列的配套制度作為支撐。總之，對(duì)于政府體系而言，治理技術(shù)的深層應(yīng)用，需要耗費(fèi)較高的技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用成本，以及相應(yīng)的制度創(chuàng)新和變革成本;治理技術(shù)的淺層應(yīng)用，雖然耗費(fèi)的成本可能相對(duì)較低，但卻難以取得明顯的治理效果。二者之間如何平衡，是政府面對(duì)的一個(gè)治理困境。

從互聯(lián)網(wǎng)金融的治理實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家層面的新型治理技術(shù)體系建設(shè)才剛剛起步，尚未形成統(tǒng)一的宏觀技術(shù)治理架構(gòu)和系統(tǒng)。同時(shí)，各地在新型治理技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用方面則呈現(xiàn)出較大差異。一些地方政府投入大量財(cái)政資源，較早地引入金融科技企業(yè)等市場(chǎng)力量，建立大數(shù)據(jù)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)防控平臺(tái)，同時(shí)進(jìn)行系統(tǒng)的配套制度改革，打破政府不同層級(jí)和條塊之間的信息壁壘，為互聯(lián)網(wǎng)金融治理提供了不少經(jīng)驗(yàn)。還有一些地方的治理技術(shù)舉步維艱，地方政府對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融的治理仍然采用較為傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)檢查、信息上報(bào)等方式，治理效果十分有限。另外，不同層級(jí)政府之間的治理技術(shù)應(yīng)用水平也存在較大差異，省級(jí)政府是監(jiān)管科技應(yīng)用的主力，而越到基層，政府掌握的監(jiān)管科技力量越是薄弱。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并非是互聯(lián)網(wǎng)金融治理技術(shù)應(yīng)用的唯一影響因素，一些地方經(jīng)濟(jì)水平較高，但治理技術(shù)的應(yīng)用則相對(duì)遲緩。總之，政府體系對(duì)于新型治理技術(shù)的應(yīng)用目前還處于探索階段，不同區(qū)域和層級(jí)政府之間的治理技術(shù)分布并不均衡。

2.治理體制的內(nèi)在張力

中央和地方的權(quán)責(zé)配置、條塊部門(mén)間的協(xié)同關(guān)系，都深深影響著金融治理的實(shí)際效果。盡管國(guó)家在這些方面做出了一些制度性的調(diào)整，但是目前的金融治理體制之中仍然蘊(yùn)含著不少?gòu)埩Α５谝唬醒霝橹鳌⒌胤綖檩o是金融治理體制的核心特征，不過(guò)在實(shí)際的治理中，主和輔之間的協(xié)同機(jī)制尚不成熟。一方面，不少金融治理的任務(wù)實(shí)際上被層層下壓給地方政府，但相應(yīng)的權(quán)力和資源卻沒(méi)有同步配置。而地方政府的輔助作用，需要系統(tǒng)的制度安排作為支撐才能有效發(fā)揮。尤其是面對(duì)新型金融業(yè)態(tài)時(shí)，地方政府的治理權(quán)限更需要得到制度的明確界定。另一方面，金融與技術(shù)的深度融合使得金融風(fēng)險(xiǎn)跨越了地方政府的治理轄區(qū)，超出了地方政府的治理能力，但是全國(guó)層面的協(xié)同治理機(jī)制尚未系統(tǒng)形成。因此，金融治理涉及更深層次的政府條塊協(xié)同和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制問(wèn)題。雖然中央監(jiān)管部門(mén)和地方政府之間的監(jiān)管職責(zé)在不少金融領(lǐng)域已存在相關(guān)規(guī)定，但二者如何協(xié)同的問(wèn)題并未得到系統(tǒng)解決。第二，中央和地方的風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)并不對(duì)稱。從收益的角度看，中央政府更為重視金融穩(wěn)定，地方政府往往更為重視轄區(qū)金融發(fā)展，如何平衡金融穩(wěn)定和金融發(fā)展的關(guān)系，涉及激勵(lì)如何相容的機(jī)制設(shè)計(jì)難題;從風(fēng)險(xiǎn)的角度看，中央政府雖然可以進(jìn)行縱向分權(quán)，即要求地方政府承擔(dān)屬地的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，但是金融風(fēng)險(xiǎn)的外溢性越強(qiáng)，中央政府可能面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)壓力越大。從這個(gè)意義上講，地方政府的收益和風(fēng)險(xiǎn)越是不對(duì)稱，其重發(fā)展輕監(jiān)管的選擇越有可能出現(xiàn)，從而成為金融風(fēng)險(xiǎn)放大的來(lái)源。

從互聯(lián)網(wǎng)金融的治理實(shí)踐來(lái)看，上下級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)配置以及運(yùn)作機(jī)制尚未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。第一，地方政府依然面臨權(quán)力小、責(zé)任大的基本格局，地方政府的治理權(quán)限和行政資源缺乏制度化的支撐。實(shí)地調(diào)研中，地方金融監(jiān)督管理部門(mén)的負(fù)責(zé)人談到，互聯(lián)網(wǎng)金融超出了地方政府的掌控范圍和能力，政府部門(mén)存在行政執(zhí)法權(quán)、人員編制等明顯不足的問(wèn)題，而一旦出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)事件，風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任卻又首當(dāng)其沖。第二，條塊協(xié)同治理的制度安排和運(yùn)作機(jī)制尚未系統(tǒng)化地建立起來(lái)。國(guó)家金融監(jiān)管部門(mén)與地方政府各自的優(yōu)勢(shì)如何結(jié)合起來(lái)，如何協(xié)同治理風(fēng)險(xiǎn)，仍屬未解之題。尤其是越到縣域?qū)用妫瑮l線監(jiān)管部門(mén)的力量越弱，條塊協(xié)同的難度越大。因此，地方政府常常需要單獨(dú)應(yīng)對(duì)轄區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)主體。實(shí)地調(diào)研中，地方金融監(jiān)管部門(mén)的工作人員都坦言工作難度大。第三，地方政府重發(fā)展輕監(jiān)管的現(xiàn)象依然存在，一些地方政府在大力推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的同時(shí)，放松了對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)的防控，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)、波及范圍廣。

3.治理機(jī)制的擺動(dòng)難題

常規(guī)型治理機(jī)制與運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制之間的切換，有助于在短時(shí)間內(nèi)集中力量治理風(fēng)險(xiǎn)，但“一管就死、一放就亂”的困境并未有效化解。第一，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制便于穩(wěn)控市場(chǎng)秩序，但也會(huì)導(dǎo)致對(duì)金融組織的有效甄別機(jī)制難以建立，行業(yè)發(fā)展容易處于波動(dòng)狀態(tài)。常規(guī)型治理如何避免良莠不齊的機(jī)構(gòu)一哄而上、無(wú)序發(fā)展，運(yùn)動(dòng)型治理如何避免一刀切，收放之間如何平衡，仍是政府面對(duì)的治理難題。第二，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制終究是非常規(guī)機(jī)制，自上而下的組織運(yùn)行成本高昂，需要?jiǎng)訂T大量的行政資源，多出現(xiàn)于短期治理。因此，政府如何在常規(guī)型治理機(jī)制之下提升治理效能是尤為關(guān)鍵的問(wèn)題。第三，決定治理機(jī)制切換的最終決策權(quán)屬于中央政府，而距離金融治理信息最近的是基層政府。由于政府體系內(nèi)部信息收集和信息傳遞的效果直接影響治理機(jī)制切換的靈敏度，所以這可能導(dǎo)致治理機(jī)制切換緩慢，出現(xiàn)停留效應(yīng)，例如運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制可能難以在最佳的時(shí)點(diǎn)終止。

從互聯(lián)網(wǎng)金融的治理實(shí)踐來(lái)看，常規(guī)型治理機(jī)制和運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制之間的擺動(dòng)，成為市場(chǎng)劇烈變動(dòng)的重要影響因素。一方面，常規(guī)型治理之下，良莠不齊的互聯(lián)網(wǎng)金融組織無(wú)序發(fā)展，影響了正常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序;另一方面，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制啟動(dòng)之后，部分市場(chǎng)發(fā)生了大轉(zhuǎn)折式的變化，一些細(xì)分領(lǐng)域（如P2P網(wǎng)絡(luò)借貸）的行業(yè)發(fā)展預(yù)期甚至進(jìn)入冰點(diǎn)狀態(tài)，從業(yè)機(jī)構(gòu)紛紛轉(zhuǎn)型或者退出市場(chǎng)，行業(yè)發(fā)展空間大幅收縮。因此，市場(chǎng)在迅猛發(fā)展和迅速衰落之間變動(dòng)，未能停留于有效治理的中間狀態(tài)。這種變動(dòng)并非完全源于治理機(jī)制的影響，還與互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)特定細(xì)分領(lǐng)域本身的業(yè)務(wù)模式特點(diǎn)密切相關(guān)。

總之，有效化解上述三個(gè)方面的治理困境對(duì)于政府體系而言存在較大的難度。隨之而來(lái)的結(jié)果是，互聯(lián)網(wǎng)金融治理依然任重而道遠(yuǎn)。

五、新的風(fēng)險(xiǎn)特征與治理機(jī)制轉(zhuǎn)型

互聯(lián)網(wǎng)金融與現(xiàn)有政府治理方式之間的基本矛盾，其所引發(fā)的政府回應(yīng)行為以及相應(yīng)的治理困境，一方面反映了金融治理的復(fù)雜性和特殊性，另一方面則推動(dòng)我們進(jìn)一步思考政府治理機(jī)制的一般性理論問(wèn)題。筆者認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)金融給當(dāng)代中國(guó)政府治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)背后，至少蘊(yùn)含著一個(gè)基礎(chǔ)性的理論問(wèn)題，即治理對(duì)象和治理機(jī)制之間的匹配性問(wèn)題。B26細(xì)言之，對(duì)政府治理而言，互聯(lián)網(wǎng)金融代表的是一類新的治理對(duì)象，蘊(yùn)含著一類新的風(fēng)險(xiǎn)特征;這類新的風(fēng)險(xiǎn)特征，暴露出既有政府治理機(jī)制的不足，二者之間難以實(shí)現(xiàn)匹配。因此，治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型動(dòng)力已然存在，需要探尋其與新風(fēng)險(xiǎn)特征的匹配條件。

1.新的風(fēng)險(xiǎn)特征

互聯(lián)網(wǎng)金融是互聯(lián)網(wǎng)和金融的深度統(tǒng)合，互聯(lián)網(wǎng)的連通性特征與金融的風(fēng)險(xiǎn)特征結(jié)合起來(lái)之后，使得金融風(fēng)險(xiǎn)的屬性發(fā)生了一些新的變化。相比傳統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生更為隱蔽，擴(kuò)散的速度更快，波及的范圍更廣，對(duì)于社會(huì)的滲透更強(qiáng)。隨著新型技術(shù)應(yīng)用的不斷推進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)與金融深度融合的趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)，其所帶來(lái)的新的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)成為一種常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)。

為了凸顯不同金融風(fēng)險(xiǎn)之間的屬性差異，筆者以隱蔽性、跨域性和轉(zhuǎn)化性作為金融風(fēng)險(xiǎn)類型的劃分指標(biāo)。第一，隱蔽性，是指金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于政府、投資者以及信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等多方主體的可見(jiàn)程度;第二，跨域性，是指金融風(fēng)險(xiǎn)能夠跨越地理邊界或領(lǐng)域邊界的程度;第三，轉(zhuǎn)化性，是指金融風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)甚或政府面對(duì)的潛在政治風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的可能性。B27

如圖1所示，這三個(gè)指標(biāo)構(gòu)成了刻畫(huà)金融風(fēng)險(xiǎn)特征的三個(gè)維度，可以展現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)所處的三維空間，其中不同類型的風(fēng)險(xiǎn)處于三維空間中的不同位置。在筆者看來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)接近于圖中H點(diǎn)的位置。與銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)不同，互聯(lián)網(wǎng)金融使得投資者和融資者可以通過(guò)更加紛繁復(fù)雜的金融合約實(shí)現(xiàn)連接，超越監(jiān)管者的可見(jiàn)范圍和技術(shù)能力，其金融風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性更強(qiáng);與傳統(tǒng)地方金融風(fēng)險(xiǎn)不同，互聯(lián)網(wǎng)金融交易的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域特征明顯，其金融風(fēng)險(xiǎn)的跨域性更強(qiáng);與資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)不同，互聯(lián)網(wǎng)金融涉及更多風(fēng)險(xiǎn)承受能力不足的普通民眾，其金融風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)甚或政治風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化性更強(qiáng)。B28

因此，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)具備新的風(fēng)險(xiǎn)特征，并不意味著它產(chǎn)生了某種全新的風(fēng)險(xiǎn)類型，而是指它在上述三個(gè)維度上均呈現(xiàn)了更突出的特點(diǎn)，是更具綜合性的風(fēng)險(xiǎn)。本質(zhì)上，互聯(lián)網(wǎng)金融體現(xiàn)了社會(huì)金融化和社會(huì)技術(shù)化這兩個(gè)趨勢(shì)的交疊效應(yīng)。正是基于金融化和技術(shù)化的交疊，金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、擴(kuò)散、轉(zhuǎn)化，出現(xiàn)了新特征、新形態(tài)、新路徑，其速度、范圍、規(guī)模都與以往有所不同，而且與社會(huì)和政治的關(guān)系更為復(fù)雜和微妙。這使得政府的治理負(fù)荷迅速上升，也使得政府既有的治理方式捉襟見(jiàn)肘，對(duì)既有的政府風(fēng)險(xiǎn)治理能力帶來(lái)深層次的挑戰(zhàn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制

對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融所呈現(xiàn)的上述風(fēng)險(xiǎn)特征，政府的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制還存在局限，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一， 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制。互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，對(duì)政府的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制的關(guān)鍵，是政府的信息獲取、整合與分析能力，但信息不對(duì)稱一直是政府治理中的難題。一是政府與市場(chǎng)之間的信息不對(duì)稱。互聯(lián)網(wǎng)金融治理的實(shí)踐表明，政府對(duì)于市場(chǎng)信息的傳統(tǒng)獲取方式存在不足，以現(xiàn)場(chǎng)檢查、機(jī)構(gòu)上報(bào)為主要方式的信息獲取效果十分有限。二是政府不同層級(jí)之間的信息不對(duì)稱。政府體系對(duì)市場(chǎng)的有效治理需要以豐富而真實(shí)的信息為基礎(chǔ)，但是政府層級(jí)越高，距離治理對(duì)象越遠(yuǎn)，掌握的中介機(jī)構(gòu)實(shí)際活動(dòng)的信息相對(duì)越少;但與此同時(shí)，政府的層級(jí)越低，信息整合和分析的能力越是相對(duì)不足。三是政府內(nèi)部橫向部門(mén)之間的信息不對(duì)稱。互聯(lián)網(wǎng)金融涉及地方金融監(jiān)督管理局、工商、網(wǎng)信等多個(gè)部門(mén)，不同部門(mén)獲取的信息有別，政府體系掌握的市場(chǎng)信息常常是碎片化的。

第二，風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制。互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化性，對(duì)政府的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。一是地方政府的治理權(quán)限和技術(shù)不足，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隔離能力不足，地方政府難以設(shè)置互聯(lián)網(wǎng)金融交易中的投資人進(jìn)入門(mén)檻，難以控制參與互聯(lián)網(wǎng)金融交易的人數(shù)規(guī)模，難以調(diào)節(jié)金融交易對(duì)社會(huì)的波及范圍和滲透程度。二是地方政府在金融市場(chǎng)中常常扮演多種角色，地方政府不僅是金融風(fēng)險(xiǎn)的治理者，而且時(shí)常與金融市場(chǎng)中的主體存在著一定的關(guān)聯(lián)性，這使得金融風(fēng)險(xiǎn)容易向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)甚或政府面對(duì)的潛在政治風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。B29三是地方政府在金融維穩(wěn)的體制下對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高度敏感，普通民眾對(duì)于政府治理充滿期待，容易通過(guò)尋求政府解決問(wèn)題的方式來(lái)化解自身的金融風(fēng)險(xiǎn)，政府一旦開(kāi)始動(dòng)員公共或者私人資源來(lái)分擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)，民眾就更容易形成依賴，雙方可能陷入“兜底困境”。

第三，風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的跨域性，對(duì)政府的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。已有研究指出，政府體系上下分治的治理結(jié)構(gòu)有助于降低集權(quán)的政治風(fēng)險(xiǎn)，自上而下的縱向分權(quán)就像“分散燒鍋爐”B30一樣利于將風(fēng)險(xiǎn)化解在地方。然而，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的跨域性對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。一是“分散燒鍋爐”的治理選擇有其前提條件，即風(fēng)險(xiǎn)具有地方性，且地方政府的收益和風(fēng)險(xiǎn)可以對(duì)等。但是，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)是跨區(qū)域性的，地方政府的收益和風(fēng)險(xiǎn)并不對(duì)等，因此難以控制風(fēng)險(xiǎn)外溢。二是常規(guī)處置機(jī)制存在局限，條線部門(mén)和屬地政府的協(xié)同不足，綜合執(zhí)法權(quán)的配置和運(yùn)行機(jī)制尚未成熟，風(fēng)險(xiǎn)處置的效能有待提高。三是運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制難以持續(xù)，對(duì)治理對(duì)象內(nèi)部差異的甄別能力有限，可能帶來(lái)行業(yè)發(fā)展波動(dòng)、長(zhǎng)期治理能力不足B31等問(wèn)題。

3.匹配問(wèn)題

面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，政府治理機(jī)制亟待轉(zhuǎn)型。盡管政府現(xiàn)有的回應(yīng)方式面臨不少困境，但從中可以看到政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的迫切動(dòng)力。筆者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)特征與治理機(jī)制之間的匹配問(wèn)題，是理論研究和政策實(shí)踐都需要破解的基礎(chǔ)性問(wèn)題。既有的政府治理機(jī)制，可能適用于傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的治理，但不太適合以互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)為代表的新型風(fēng)險(xiǎn)的治理。不過(guò)，政府的治理機(jī)制并不是隨意可變的，而是嵌入在特定的制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境之中。因此，政府治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型，需要從制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境入手，才可能真正解決問(wèn)題。

本研究雖然觸及風(fēng)險(xiǎn)特征與治理機(jī)制之間的匹配性問(wèn)題，但是關(guān)于匹配條件和匹配路徑的進(jìn)一步分析已經(jīng)超出了本文的范圍，這里只能簡(jiǎn)要討論可能的優(yōu)化方向。筆者認(rèn)為，可以從制度和技術(shù)兩方面入手對(duì)既有的政府治理機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，從而完善風(fēng)險(xiǎn)治理的體系和能力。一是聚焦政府與市場(chǎng)的關(guān)系，構(gòu)建政府與市場(chǎng)之間的信息連通機(jī)制，降低風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生概率;二是聚焦政府與社會(huì)的關(guān)系，構(gòu)建社會(huì)的自我保護(hù)機(jī)制，調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化空間;三是聚焦政府體系內(nèi)部的關(guān)系，構(gòu)建政府條塊之間的組織協(xié)同機(jī)制，提升風(fēng)險(xiǎn)的處置能力。

① 邱澤奇、陳介玄、劉世定主編：《當(dāng)代社會(huì)的金融化與技術(shù)化：學(xué)科路徑的探索》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第1頁(yè)。

② 吳曉求：《互聯(lián)網(wǎng)金融：成長(zhǎng)的邏輯》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2015年第2期。

③ 謝平、鄒傳偉：《互聯(lián)網(wǎng)金融模式研究》，《金融研究》2012年第12期;謝平、鄒傳偉、劉海二：《互聯(lián)網(wǎng)金融的基礎(chǔ)理論》，《金融研究》2015年第8期。

④ 宮曉林：《互聯(lián)網(wǎng)金融模式及對(duì)傳統(tǒng)銀行業(yè)的影響》，《南方金融》2013年第5期。

⑤ 吳曉求：《中國(guó)金融的深度變革與互聯(lián)網(wǎng)金融》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2014年第1期;鄭聯(lián)盛：《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融：模式、影響、本質(zhì)與風(fēng)險(xiǎn)》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2014年第5期。

⑥ 楊東：《互聯(lián)網(wǎng)金融的法律規(guī)制——基于信息工具的視角》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第4期;楊東：《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制路徑》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期;楊東：《監(jiān)管科技：金融科技的監(jiān)管挑戰(zhàn)與維度建構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。

⑦ 黃震：《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融的興起與演進(jìn)》，《新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2019年第3期。

⑧ 陳介玄、邱澤奇、劉世定、司曉：《金融和技術(shù)變遷給治理帶來(lái)哪些挑戰(zhàn)——陳介玄、邱澤奇、劉世定、司曉對(duì)話錄》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)》2018年第3期。

⑨ 王浦劬：《國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析》，《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2014年第3期。

⑩ Karin Knorr Cetina and Alex Preda ，eds.，The Oxford Handbook of the Sociology of Finance，Oxford： Oxford University Press，2012，pp.1-8.

B11 John W. Meyer and Brian Rowan， “Institutionalized Organizations： Formal Structure as Myth and Ceremony，”American Journal of Sociology， vol.83，no.2，1977，pp.340-363.

B12 楊東：《互聯(lián)網(wǎng)金融治理新思維》，《中國(guó)金融》2016年第23期。

B13 楊東：《監(jiān)管科技：金融科技的監(jiān)管挑戰(zhàn)與維度建構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。

B14 黃震：《P2P網(wǎng)貸行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)趨勢(shì)》，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2012年第Z3期。

B15 邱澤奇、范志英、張樹(shù)沁：《回到連通性——社會(huì)網(wǎng)絡(luò)研究的歷史轉(zhuǎn)向》，《社會(huì)發(fā)展研究》2015年第3期。

B16 B30 曹正漢：《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。

B17 孫國(guó)峰：《金融科技時(shí)代的地方金融監(jiān)管》，北京：中國(guó)金融出版社，2019年，第84頁(yè)。

B18 李有星、陳飛、金幼芳：《互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的探析》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2014年第4期。

B19 陳志武：《互聯(lián)網(wǎng)金融到底有多新》，《新金融》2014年第4期。

B20 B22 孫國(guó)峰主編：《監(jiān)管科技研究與實(shí)踐——中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)監(jiān)管科技研究組優(yōu)秀課題成果集》，北京：中國(guó)金融出版社，2019年，第4、33-34頁(yè)。

B21 黃震、張夏明：《監(jiān)管沙盒的國(guó)際探索進(jìn)展與中國(guó)引進(jìn)優(yōu)化研究》，《金融監(jiān)管研究》2018年第4期。

B23 《全國(guó)金融工作會(huì)議在京召開(kāi)》，2017年7月15日，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/15/content_5210774.htm.

B24 具體為：負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所等的監(jiān)管。

B25 周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開(kāi)放時(shí)代》2012年第9期。

B26〔美〕奧利弗·E· 威廉姆森：《治理機(jī)制》，王健、方世建等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001年，第1-25頁(yè)。

B27 風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化是指不同來(lái)源、性質(zhì)和承受主體等的風(fēng)險(xiǎn)之間可以相互轉(zhuǎn)化。

B28 原因至少包括三個(gè)方面：一是普通投資者的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力有限，一旦出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)生活困難、情緒不穩(wěn)、心態(tài)失序等諸多社會(huì)問(wèn)題;二是互聯(lián)網(wǎng)降低了普通投資者在金融風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生之后參與集體行動(dòng)的組織成本，使得同一互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)上的投資者能夠更容易地相互聯(lián)系;三是普通投資者更容易將責(zé)任歸咎于互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)的操作問(wèn)題以及地方政府的治理不足，通過(guò)維權(quán)、上訪等方式尋求中介機(jī)構(gòu)或政府部門(mén)解決問(wèn)題。

B29 向靜林：《市場(chǎng)糾紛與政府介入——一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的解釋框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第4期。

B31 向靜林、艾云：《地方金融治理的三個(gè)維度：基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)視角的分析》，《學(xué)術(shù)論壇》2020年第2期。

（責(zé)任編輯：何?頻）