二戰后日本高等教育政策的演變路徑及其啟示

韓濤 胡楠

摘 要：日本的高等教育在二戰后主要經歷了四個發展階段，即制度確立期、急速發展期、停滯調整期和二次擴張期。他山之石，可以攻玉。日本高等教育政策的演變路徑，在立足于本國國情，吸收他國經驗，做好教育的國際化與本土化;重視發揮政策的指導性作用，積極開展政策分析;及時調整高等教育的發展重心，確保與經濟同步發展等方面，對中國高等教育具有重要的參考和借鑒意義。

關鍵詞：日本;高等教育;教育政策;啟示

中圖分類號：G510 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1004-2458-（2021）06-0034-07

DOI：10. 14156/j.cnki.rbwtyj.2021.06.004

日本政府自1868年明治維新以來，就積極導入西方近代教育制度[1]，高等教育政策的制定和實施是其中重要一環。此后，日本經歷了高等教育機構與制度的初創期和摸索期，在二戰后迎來了高等教育的根本性改革。從宏觀層面看，這種巨變主要體現在教育規模的擴大化和教育內容的多樣性上。因此，梳理和總結其高等教育政策的演變路徑和發展特點對于中國制定相關教育政策同樣具有重要參考和借鑒意義。下文，我們根據不同時期對日本高等教育政策的演變路徑進行梳理和總結，并在此基礎上闡述其對中國的啟示。

一、二戰后日本高等教育

發展的階段劃分 ?在衡量高等教育規模時，我們通常參照特羅（Trow）[2]提出的“高等教育發展模式”，即“一些國家的精英高等教育，在其規模擴大到能為15%左右的適齡青年提供學習機會前，其性質基本不變。當達到15%時，高等教育的性質將轉向大眾化。若這一過渡階段成功實現，大眾化高等教育的規模則可在性質不變的前提下，增至適齡人口的50%。當超過50% 時， 高等教育開始快速邁向普及化階段發展”①。據此，借鑒日本學者村澤昌崇[3]3738等的劃分標準，將日本二戰后高等教育的發展過程歸納為如下。

（1）制度確立期，即日本高等教育入學率保持在10%左右。這一時期出現了短期大學等一系列新制大學，但私立大學、地方大學數量很少，入學率的上升不明顯。（2）急速發展期，即經歷了制度確立期后，日本高等教育機構在數量上不斷擴大，于1963年達到15%的高等教育入學率，進入大眾高等教育階段。（3）停滯調整期，即日本政府加強了對私立大學定員人數以及大城市選址立校的控制。受此影響，日本高等教育入學率停留在40%左右，陷入停滯狀態。（4）二次擴張期，即伴隨第二次生育潮的到來，日本高等教育入學率突破瓶頸，在2005年達到50%，標志著日本高等教育進入普及化階段。

二、 日本高等教育政策的演變路徑

如上所述，日本的高等教育在二戰后主要經歷了制度確立期、急速發展期、停滯調整期和二次擴張期四個發展階段。

（一）制度確立期（1945—1959）

日本二戰后高等教育政策是在外部力量的主導下制定和實施的。1945年8月日本戰敗，以美英兩國為首的聯合國占領軍最高司令部（GHQ）開始對日本進行占領統治。1947年3月，日本政府在聯合國占領軍最高司令部美國顧問團的授意下，頒布了《教育基本法》和《學校教育法》，其核心便是日本的學制改革。

因此，這一時期高等教育政策的重點就是以美國學制為“母版”，進行學制改革。即廢除了原有的“六五三三”學制，即國民學校6年、中學5年、大學預科3年、大學3年，改為小學6年、初中3年、高中3年、大學4年的“六三三四”學制。這一改革直接催生了“新制大學”的誕生。即舊學制大學、高等學校、?？茖W校以及高等師范學校、女子高等師范學校等風格各異、目的不同的教育機構不得不重新組成四年制的大學，以便共同遵守學校體系民主化、一元化原則。在這一背景下，日本政府創新性地提出將“技能培養與學術研究相結合”的教學理念，以彌補舊學制高等教育機構中存在的“重技術、輕教學”的弊端。此外，依據《學校教育法》的規定，新制大學在完善基礎學部設置的同時，還開設了夜間大學、函授教育等多樣化課程，并新設了一批研究生院，為日本二戰后高等教育的普及化進行了積極探索[4]4849。

與此同時，為確保民眾的教育公平，聯合國占領軍最高司令部下屬機構民間情報教育局（CIE）向日本文部科學省提出“一府一縣一大學”的方針。日本文部省依據這一建議，在《新制國立大學實施綱要》中明確規定：除北海道、東京、愛知、大阪、京都、福岡等地，同一地區內的各類官立學校一律統一為一所學校，以確保每個府縣擁有一所國立大學。不過，受當時財政狀況所限，各地方新設的高等教育機構數量并不多，但這一政策卻為日后大學管理運營權限的地方化、分散化奠定了基石。

（二）急速發展期（1960—1975）

教育政策作為國家整體戰略的一個重要組成部分，總是在不斷調整中，以適應社會發展的需要。1955—1973年日本經濟實現高速增長，日本高等教育也隨之迎來急速發展期。由于居民收入的穩定增長，能夠負擔起孩子高等教育費用的家庭逐漸增多，不少人開始期待自己的孩子能夠接受高等教育、擁有如白領職業等中產階級的生活方式[5]。加之人才市場的需求擴大與第一次生育潮的到來，1960年代日本社會對高等教育的需求激增。在這一背景下，日本高等教育政策在“量”與“質”上均做了相應調整。

從“量”上看，四年制大學以及兩年制短期大學的學生總數在1960年約708 000人，到了1975年增至2 086 000人，增長了近3倍。同時，入學率也從8.2%增至27.1%。也就是說，日本的高等教育迅速實現了特羅所說的由“精英階段”向“大眾階段”的過渡[6]。同時，我們發現，1950年日本私立大學在校人數占比60.5%，而到了1975年這一比例卻增至76.4%。由此可知，這一時期日本高等教育規模急速擴大，主要是圍繞私立大學展開的[7]。究其原因除了受大學自身、社會背景等多重因素影響外，教育政策無疑也在其中扮演了舉足輕重的角色。

1957年11月日本政府頒布《科學技術人員培訓擴充計劃》。這一政策作為當時日本經濟規劃“新長期五年計劃”的一環，提出要在五年規劃的最終年度（即1962年）前實現理工科學生人數不少于8 000人的擴增目標。而這一政策之所以出臺，主要與當時日本政界、經濟界尤其是產業界對“科技興國”“培養科技人才”的強烈呼聲有關，同時被稱為“神武景氣”的經濟快速增長的勢頭也推動日本就業市場不斷擴大，種種因素促使日本政府不得不出臺相關政策以擴大日本高等教育的規模。

在《科學技術人員培訓擴充計劃》的第一階段即將于1960年結束時，日本文部省又出臺了1961年后的新版理工科院系擴充計劃。新的計劃旨在“國民收入倍增計劃”收官之年（即1970年）之前達成理工科學生16 000人的擴增目標。不過，該計劃的合理性卻遭到了質疑。時任日本科技廳長的池田正之輔于1961年3月向文部大臣荒木萬壽夫提出“池正勸告”，指出現行的擴充計劃無法在預期時間內完成人員培養目標，文部省應更加重視“私立大學”的作用，并在行政上放寬大學設定基準的認定，以謀求更大效率的科學技術人員擴增。

受此影響，日本文部省縮短了完成擴增計劃的時間，修正了公立、私立大學的設置認定政策，同時強化了對私立大學的資助力度[8]。值得關注的是，在此次調整中，文部省將大學增設學科和增加學生定編數這兩項由“認定事項”改為“申報事項”。即今后大學在增加學生定編數或增設學科時只需申報即可，不必回答文部大臣的質問或聽從文部省有關官員的意見，大學的自主權得到大幅度提升[9]。此外，由于第一次生育潮（1947—1949）出生的大量嬰兒將在1966年前后進入大學，日本文部省于1963年設立高等教育研究會，并于1964年4月頒布了《大學投考者激增對策》。經過幾次調整和修改，激增對策得以具體實施并完成了急速發展期中最大幅度的學生數量的增加。

與此同時，日本的高等教育在“質”上也做了適當調整以滿足社會各界的訴求。需要指出的是，此處的“質”并非指高校的學術水平和科研能力，而是代表一種能夠適應當時日本社會發展各項需求的大學設置。

首先，與理工科院系擴充計劃同步，1958年日本國會審議了《?？拼髮W法案》。該法案旨在將高中與短期大學進行融合，并建立能夠培養專業技術人員的“?？拼髮W”。盡管該法案未能最終通過，但日本文部省仍于1962年設立了高等?？茖W校，并在1964年確定了短期大學相關制度。由此可見，1960年代初期，日本高等教育體系呈現出大學、短期大學、高等?？茖W校三足鼎立的局面。

其次，日本中央教育審議會于1961年和1962年兩次發布“中期報告”，至此日本高等教育體系進一步細分成大學、短期大學、高等?？茖W校、藝術大學和大學院大學5個類別，高等教育的多樣化初步實現。

復次，1963年，中央教育審議會公布“關于改善大學教育”的報告，進一步強調了要放慢高等教育規模擴大的步伐，并明確了大學、短期大學、高等專科學校、藝術大學和大學院大學這5種類別在教育目的、授課方式等方面的具體區別。1971年，中央教育審議會公布“關于未來學校教育綜合性發展的基本政策”的報告由于上述兩份報告分別公布于昭和38年和昭和46年，因此也稱“三八報告”和“四六報告”。，提出要將高等教育劃分為以下的“5種8類”（即①大學：綜合領域型、專門體系型、目的專修型;②短期大學：教養型、職業型;③高等專門學校;④大學院;⑤研究院），進一步明確了高等教育的類別細分，再一次強調了雖然高等教育需要面向全體民眾，但還是要“根據受教育的對象、受教育的目的進行相應劃分”[10]。上述兩份報告盡管屢遭詬病，但在一定程度上緩解了20世紀60年代“失去控制”的高等教育規模擴張所導致的教育質量低下等問題[11]，因此具有重要意義。

（三）停滯調整期（1976—1990）

如前所述，在經濟高度發展的背景下，日本高等教育在數量上得到高速增長。但另一方面，高等教育大眾化也帶來了諸如大學教育質量下降、受教育機會不公平、大學分布地域不均、大學畢業生就業狀況惡化等嚴重問題[6]。與此同時，各地公立、私立大學以及短期大學也一直處于超負荷運轉的狀態，實際在讀人數與在編人數的百分比甚至在1975年達到159%之多[12]402。

在“三八報告”“四六報告”的影響下，日本高等教育政策開始出現“從擴張到抑制”的苗頭。在1976年3月出臺的“第一次高等教育計劃”——《昭和五十年代前期高等教育計劃》（實施期間為1976—1980年）中，高等教育懇談會首次明確提出對大學規模的抑制政策，并強調針對大學發展的關注點應由量向質轉變。這一報告標志著日本“高等教育計劃”的開始，并為接下來十余年的日本高等教育發展奠定了總基調。

《昭和五十年代前期高等教育計劃》的抑制政策在很大程度上是以1975年制定的《私立學校振興助成法》為前提制定的。日本文部省自1970年設立“私學振興財團”之日起便開始對私立大學進行資金援助，并于1975年頒布《私立學校振興助成法》將其明文化、制度化。這一舉措使得大學規模擴張抑制政策與資金援助等法律相結合，改變了《私立學校法》中的部分規定，大學、院系、學科的新增以及學生定編數的變更原則上不再被列入許可的項目之中[13]。即若私立大學出現超編入學的情況，其所獲補助金額將會被削減。緊接著，大學設置審議會的“大學設置計劃分科會”代替了高等教育懇談會，并于1979年12月發布“第二次高等教育計劃”——《昭和五十年代后期高等教育計劃》（實施期間為1981—1986年），大體上延續了前期計劃中的“控量提質”方針。正因如此，在1976—1986年這10年間，日本的大學、短期大學以及高等?？茖W校等高等教育機構的入學率從35%僅上升至39%[12]405。

由于日本第二次生育潮出生的嬰兒將在1992年左右達到人數峰值，日本大學設置計劃分科會于1984年發布了“第三次高等教育計劃”——《新高等教育計劃》（實施期間為1986—1992年），將針對大學規模的抑制方針再次轉向了擴大方針。在設立“臨時增加的定編人數”的同時，放寬了對大學設置標準以及教師組織、校園用地申請的管控。最終在這一期間，日本高等教育入學定編人數總計增加了190 716人，比之前抑制政策十年間的總增人數還多出近8萬人[12]406。

1975年3月日本高等教育懇談會報告指出，針對“高等教育”這一概念要有更加富有彈性的認識和制度設定，要一改往日僅限于大學與短大的局限，轉而將視野擴大至廣播大學、函授教育以及各種屬于高等教育等級的學校。于是，這類教育目的更多樣、受教育群體更廣泛、上課形式更自由的各類學校被冠上“專修學校”的名稱，《專修學校法》也于1976年1月得以通過。這為日本高等教育形式上、內容上注入了很多新鮮元素，也極大地推動了高等教育多樣化的進程。1976年和1979年公布的第一次、第二次高等教育計劃也基本遵循上述方針，強調新型高等教育機構的增設以及對更加靈活化、流動化的高等教育整體結構的訴求。整個20世紀70年代，相比大學、短期大學停滯在39%左右的入學率，專修大學的入學率在1978年達到50%[12]405。這一期間也出現了如筑波大學、技術科技大學、教育大學、圖書館情報大學、體育大學和醫科大學等新型學校[10]。

至此，日本的高等教育政策重點均在設立新型大學這一宏觀層面上，而針對教育機構內部應如何進行質量提升的微觀見解則在1984年的“第三次高等教育計劃”中得以體現。該報告針對日本的高等教育提出三點新要求：（1）更開放的高等教育機構;（2）國際化的高等教育機構;（3）具有特色的高等教育機構[14]?；谏鲜鲆螅毡靖鞲叩冉逃龣C構內部開始采取新的嘗試。譬如，為實現更開放、更互助的高等教育體系，各大學之間開啟了學分互認制度、研究生導師互派制度、編外入學制度以及繼續教育制度等。同時，不斷擴大公開講座的規模，嘗試旁聽生、研修生制度。此外，為實現國際化的目標，各大學吸收了大批外國教師以及留學生;為打造富有特色的高等教育，廣播大學、夜間大學、遠程教育等新形式的教學機構得到較大發展。

此外，作為高等教育質量改善的一環，日本高等教育政策在這15年內一直保持著“高校的大城市控制與地區分散化”的基調[14]。具體而言，按照日本各地區教育、經濟水平不同將其劃分為幾個區塊，分別實施“地區配置計劃”，通過設立不同的大學認定基準與學生招收容量來達到地區間平等的效果。比如，在第一次高等教育計劃中則有明確規定，原則上不允許大首都圈（包括首都圈、近畿圈及其他政令指定城市）內進行大學的增設。在第二次高等教育計劃中則將控制范圍擴大到了在工業聚集地以及仙臺市、廣島市都不再允許設立新大學或者短期大學。這一政策的效果十分顯著，1976年日本各縣大學入學率平均相差15%，而到了1986年時這一差距縮小到了10%[15]。

（四）二次擴張期（1990年至今）

第二次生育潮使得應屆考生人數激增，加之當時在全球范圍內得到推崇的“有限政府”政策的影響，日本高等教育政策在20世紀90年代迎來大的變革。1984年中曾根內閣設立“臨時教育審議會”，明確了以“制度緩和”和“自主化”為核心的新時代教育政策。如天野郁夫[16]所言，臨時教育審議會標志著日本高等教育政策的基本方針轉變，即將教育改革的責任主體從政府、文部省轉向了以大學為代表的高等教育機構，并強調今后改革進程應以機構的“自主努力”為主要依靠。臨時教育審議會的數次報告針對高等教育的靈活化、流動化問題，提出諸如“終身學習體系”“面向非在校學生的高等教育機會擴充”等構想。雖然大多僅停留在設想階段，但為之后高等教育的發展明確了方向，即要從計劃性轉變為競爭性、自主性[17]。

1987年日本政府成立了對文部大臣具有直接勸告權的“大學審議會”。不過，該機構基本延續了臨時教育審議會“制度緩和”與“權返大學”的方針。譬如，該機構于1991年進行“大學設置基準大綱”改訂之后，日本各大學開始依據自己的教學計劃進行學科劃分與學分設定，而此前院系設置的分類甚至名稱都是統一規定的。另外，該機構還向各大學引進了新的自查評價體系，將企業的管理模式引入到了高等教育市場中。這種做法在給予大學更大的教學設置自由的同時，也防止了因過度自由化而導致的教育研究水準低下[14]。

1991年，大學審議會發布了“第四次高等教育計劃”——《針對平成5年以后的高等教育的計劃性整備》（實施期間為1993—2000年），對預計將會出現應屆考生人數驟減的這8年做了新的規劃。其中，對高等教育質量上多樣化、充實化的追求仍未改變，但對高等教育規模的計劃做出了調整，即不再像以往那樣提出準確的“計劃值”，而是通盤考慮今后可能出現的各種情況，提出三種不同條件下的“預算值”。另外值得注意的是，該報告提出的不同預算值均將普通學生之外的留學生人數、社會入學人數納入了考慮范圍[10]。這種做法體現了政府對高等教育管控的放寬，某種意義上講，日本政府已經放棄了對高等教育數量、規模的規劃[18]。

除了對數量管控的放寬，第四次高等教育計劃提出要打造“具有世界水準的教育研究”，研究生院成為重點改革對象。這一時期研究生院開始受到社會廣泛關注，其規模得到急速擴大，教育任務也從單純的培養研究人員擴充到了培養具有高度專業技術的人才。1990年這一政策提出時，日本各大學研究生人數不及本科生人數的5%，而到了2005年，這一比例上升到了10%[3]14。

1997年大學審議會提出“第五次高等教育計劃”，1998年又提出《21世紀報告》。《21世紀報告》仍以高等教育的多樣化和質量提高為重點，宏觀上依舊延續了前期的政策。而2000年發布的“全球化報告”——《關于全球化時代中高等教育的存在》中則提出了新的微觀改革政策。該報告提出：“為培養具有更廣闊視野的人才，要打破院系、學科之間的橫向壁壘，完善學生發散學習的培養體系。”[10]在這一背景下，新的教育嘗試紛紛涌現。如一些大學開始與企業聯合進行人才培養;大學間、院系間也開始嘗試學分的交換、累加制度。此外，該報告還提出：“要通過調控競爭性經費來進一步打造大學之間的競爭環境，以求在互相切磋中提高大學教育質量”[10]，體現了這一階段高等教育政策對大學的新要求。基于此，2003年日本《國立大學法人法》應運而生。該法律規定：每所國立大學均為財政獨立的法人。這一法律的出臺讓一直享受著各種特權的國立大學，不得不開始為籌集辦學資金而加入高等教育市場經濟的競爭中。

（五）日本高等教育各階段的發展特點

通過以上梳理不難發現，日本的高等教育在制度確立期就已經效仿美國，實現了學制上的國際接軌，而且還提出了“技能培養與學術研究相結合”“教育公平”等先進理念，這為提升國民整體素質、培養技能型和研究型人才打下了堅實基礎。而教育是社會發展的重要引擎和動力。日本的高等教育在急速發展期做出的“量”和“質”上的動態調整很大程度上滿足了社會發展需要，為日本的經濟發展提供了重要保證。在停滯調整期，日本高等教育的特點就是政府主導，即通過實施高等教育計劃進行“控量提質”。在政府的主導下，日本的高等教育在提升國際化水平、縮小大學入學率的地域差距上取得了一定成效。在二次擴張期，日本高等教育改革的主體發生了從政府向大學轉變的根本性變化，這一時期的特點是聚焦全球化和國立大學法人化，以適應新的社會發展需求。

三、日本的高等教育政策演變

路徑對中國的啟示 ?中國是教育大國，特別是中華人民共和國成立以來，中國的高等教育經過70余年的發展，取得了重大成就[19]。然而，與此同時，正如潘懋元所言，中國在大眾化進程的規模速度、教育資金投入、教育資源的開發與合理配置、畢業生就業等問題上仍存在不少問題。盡管中國高等教育大眾化的進程是在政府的計劃、調控、管理下進行的[20]。這一點與日本（特別是二次擴張期的日本）高等教育不盡相同，但通過對日本二戰后高等教育政策的演變路徑進行梳理和總結，仍可以為中國高等教育政策的制定與實施帶來如下啟示。

1.立足于本國國情，做好教育的國際化和本土化。國際化與本土化問題一直是中國高等教育中的一項重要議題[21]。正如劉海峰[22]所言，中國高等教育只有走上國際化與本土化相結合的道路，才能在世界高等教育中占有自己的一席之地。而日本在這方面為我們提供了必要的經驗和參照。二戰結束后，日本一方面向美國學習，制定了一系列相關法律法規，在較短時間內實現了高等教育大眾化;另一方面，結合本國國情，在提質與控量上雙管齊下，使日本迅速躋身教育強國之林。中國在制定高等教育政策時亦應該扎根中國，放眼世界，在學習引進國外先進經驗的同時，注重結合本國的實際，真正走出一條具有中國特色的高等教育之路。譬如，為協同推進高等教育的國際化與本土化，有學者提出“辦學方式應從一元化向多元化轉變。同時，文化交流應由單向性向雙向性推動”[21]等建議。類似這些建議提得很好，值得深入探討。

2.重視發揮政策的指導性作用，積極開展政策分析。日本高等教育發展史某種意義上也是高等教育法律法規不斷完善、不斷發展的歷史[23]。僅二戰結束后，日本頒布的高等教育法律法規就多達數十項，如《教育基本法》《學校教育法》《私立學校法》《私立學校振興助成法》《專修學校法》《國立大學法人法》等。這些法律法規發揮了重要的政策指導作用。改革開放以來，中國也頒布了一系列高等教育法律法規，如《中華人民共和國學位條例》（1980年）、《中華人民共和國高等教育法》（1998年）等，立法成效顯著[19]。今后，中國的高等教育應繼續加強政策實施力度、深入開展政策分析。此外，日本政府依據《國立大學法人法》（2003年）對國立大學進行了法人化改革。這是日本政府作為解除管制、推動行政與財政變革的重要一環，是由政府構想、推動并實施的一項改革，其目的在于將國立大學納入以“市場與競爭”為基礎的、新型的“開放體系”社會秩序中，以提高其運作的合理化與效率化，從而為公共財政實現減負[24]。這一舉措及成效亦值得我們關注。

3.高等教育的發展重心，應始終與社會經濟發展同步。日本的高等教育在經濟高速增長中實現了質的飛躍，并且其歷次的政策轉變也與社會需求密切相關[7]。中華人民共和國成立之初，中國的普通高等院校僅有227所，在校生13.4萬人，但到了2018年，中國普通高等院校達到2 663所，在校生人數3 833萬人，成為世界上規模最大的高等教育體系[25]。特別是新時代，中國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。2019年中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》，就是在這一背景下，為貫徹落實黨的十九大精神以及全國教育大會精神作出的重大戰略部署。今后，我們要牢牢把握教育的基礎性、先導性、全局性地位和作用，及時根據社會需求調整高等教育發展的重心，從規模擴張向內涵提升轉型，以適應建設高等教育強國的時代需要。

教育是國之大計、黨之大計，是民族振興、社會進步的重要基石，是功在當代、利在千秋的德政工程，對提高人民綜合素質、促進人的全面發展、增強中華民族創新創造活力、實現中華民族偉大復興具有決定性意義[26]。

2016年習近平總書記《在全國高校思想政治工作會議上的講話》中指出，中華民族和中國人民千年求索、百年奮斗的目標，將在不遠的將來變為現實。我們對高等教育的需要比以往任何時候都更加迫切，對科學知識和卓越人才的渴求比以往任何時候都更加強烈。重視教育就是重視未來，重視教育才能贏得未來。

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[責任編輯 孫 麗]

Abstract： After World War II， Japans higher education has experienced four stages， namely， the period of system establishment， rapid growth， stagnation & adjustment， and secondary expansion. The evolution path of Japans higher education policy has important implications for China in the following aspects： based on its own national conditions， absorbing the experience of other countries; attaching importance to the guiding role of policy and actively carrying out policy analysis; adjusting the development focus of higher education in time to ensure the synchronous development with the economy.

Key words： Japan; higher education; education policy; implication