統一戰線嵌入國家治理體系和治理能力現代化研究

趙妍

摘 要：統一戰線作為中國共產黨治國理政的重要法寶，凝聚人心、集聚智慧、匯聚力量既是其根本任務和獨特優勢，也是其實現國家治理體系和治理能力現代化的使命和追求。統一戰線嵌入國家治理體系和治理能力現代化有其深厚的理論邏輯。S市在推動統一戰線嵌入國家治理體系和治理能力現代化中的實踐中，形成了促進科學治理、形成合力治理、致力共贏治理、共鑄同心治理的模式。當前，統一戰線在嵌入國家治理現代化中還存在協同缺位、力量分散、研究匱乏、能力不足等問題，要堅持中國共產黨的領導、堅持聯誼交友、堅持智庫建設、堅持與時俱進，推動統一戰線嵌入國家治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：統一戰線;嵌入式治理;國家治理現代化

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.04.006

[中圖分類號]D613? ? ?[文獻標識碼]B? [文章編號]1009-0339（2021）04-0037-06

面對新時代繁重的改革任務，習近平提出：“我們將拿出更大勇氣、更多舉措破除深層次體制機制障礙，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）指出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是關系黨和國家事業興旺發達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題。堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，要發揮統一戰線優勢，廣泛凝聚共識。新時代統一戰線如何發揮優勢推進國家治理體系和治理能力現代化，成為當前統一戰線理論研究必須面對的重大現實課題。

統一戰線作為實現中華民族偉大復興的重要法寶，要充分發揮其優勢作用，需要在國家治理的整體框架下，將統一戰線嵌入國家治理體系和治理能力現代化中，依托既有政治建制，整合現有組織資源、人才資源、智力資源等，形成由黨委統一領導、統戰部牽頭協調、有關方面各負其責的大統戰工作格局，以嵌入的方式發揮優勢，以嵌入的方法助推國家治理體系和治理能力現代化。本文以S市統戰工作實踐為視角，對統一戰線嵌入國家治理體系和治理能力現代化進行探討。

一、統一戰線嵌入國家治理體系和治理能力現代化的邏輯分析

“嵌入性”這一概念最早是由匈牙利裔英國經濟史學家卡爾·波蘭尼（又譯“博蘭尼”） 在《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》一書中提出，其主要用于分析人類經濟行為與非經濟的社會關系和社會結構之間的互動關系。此后，經過格蘭諾維特、沙龍·祖金、迪馬吉奧等學者不斷拓展，這一概念的內涵逐步超出經濟社會學領域，擴展應用到國家與地方關系、地方治理、政黨權威、制度變遷等領域。特別是在21世紀伊始，以中國學者何艷玲、程熙、楊鳴宇等為代表，結合中國的基本國情和政治體制，提出了“嵌入式治理”的概念，主要是指使用自身的組織資源或者社會精英掌握的組織資源，通過滲透、動員、宣傳等方式對社會群體施加影響，進而將社會群體納入有序化的政治參與過程。這一觀點尤其強調來自不同背景的社會團體的利益同構和差異影響，以及建構嵌入式治理模式的路徑、社會組織的嵌入型監管和建立社會糾紛大調解機制。中國特色社會主義進入新時代，學者們愈來愈認為，“治理過程的基礎不是控制，而是協調;治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續的互動”[2]。將統一戰線嵌入國家治理體系和治理能力現代化之中，是新時代統一戰線發揮在國家治理體系中法寶作用的需要，也是構建大統戰工作格局的實際工作需要，更是統一戰線與國家治理體系和治理能力現代化內在契合互動的需要。

（一）法寶優勢：統一戰線在國家治理體系中作用不可或缺

1.統一戰線具有人才薈萃的智力優勢。習近平指出：“統一戰線人才薈萃、智力密集，可以說是一個大智庫。”[3]根據《中國共產黨統一戰線工作條例》的規定，統一戰線工作范圍包括民主黨派成員，無黨派人士，黨外知識分子，少數民族人士，宗教界人士，非公有制經濟人士，新的社會階層人士，出國和歸國留學人員，香港同胞、澳門同胞，臺灣同胞及其在大陸的親屬，華僑、歸僑及僑眷，以及其他需要聯系和團結的人員[4]。在這個廣泛多樣的群體中匯集了大量的專家學者和各方面的專業人才。以黨外知識分子為例，其總數“約占知識分子總數的75%”“廣泛分布在經濟、科技、教育、文化、衛生等各個領域，他們具有較高知識文化水平，對前沿科技接觸比較多，不少是科研骨干、學術大家、教育專家、文化名家”[5]。可以說，統一戰線具有人員構成多、涉及領域廣、專業能力層次高、知識理論水平強、聯系面廣的特點，匯聚了許多知識水平高、業務素質強、國內外社會聯系廣泛的代表性人士。他們的知識結構和能力素養能為科學決策提供專業化的指導和依據，有利于推動國家治理體系和治理能力的現代化。

2.統一戰線具有民主協商的政治優勢。2021年6月我國國務院新聞辦發表的《中國新型政黨制度》白皮書中指出，“民主黨派是中國共產黨領導下的參與國家治理的參政黨”[6]，其基本職能是參政議政、民主監督、參加中國共產黨領導的政治協商。一方面，中國共產黨與民主黨派基于共同的政治目標就黨和國家重大方針政策和重要事務，在決策之前和決策實施之中，直接進行政治協商;另一方面，民主黨派發揮自身的智力優勢、人才優勢對黨委政府決策進行建言獻策，開展民主監督，對決策執行中的問題進行校準和糾正，實現決策科學化，提升國家治理效能。

3.統一戰線具有凝聚共識的組織優勢。國家治理涉及代表不同利益的多元參與主體，以構建大統戰工作格局為引領，在堅守政治底線的前提下，統一戰線各級組織堅持求同存異原則，能有效實現利益整合，組成全體社會主義勞動者、社會主義事業建設者、擁護社會主義愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興愛國者的聯盟，凝聚起磅礴力量，為統一戰線在國家治理體系和治理能力現代化中發揮作用提供組織保障。

（二）整合資源：在國家治理體系中構建大統戰工作格局不可遺漏

《決定》強調，要鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線，助推國家治理體系和治理能力現代化。點多、線長、面廣是統一戰線的特點，“要把這樣一個數量龐大、構成多元的群體團結凝聚起來，僅僅依靠統戰部門是很難做到的，必須營造全黨重視、共同來做的良好局面，把黨政、群團、社會組織等方方面面的資源力量充分調動起來”[7]。只有將統一戰線嵌入國家治理體系和治理能力現代化中，為構建大統戰工作格局提供實證研究和路徑選擇，形成在黨的集中統一領導下，從全局的高度完善各領域統戰工作的頂層設計，統籌整合現有資源，形成大統戰工作格局，才能更好地調動各方面主動性積極性，更好地貫徹落實黨中央關于統一戰線的重大決策部署，使統一戰線凝聚人心、匯聚力量的優勢更加聚焦、作用更加凸顯，促進國家治理體系和治理能力現代化的實現。

（三）契合互動：統一戰線與國家治理體系和治理能力相互促進不可偏離

1.統一戰線與國家治理體系和治理能力現代化的參與主體的重合交叉性。《決定》指出，通過“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[8]，這里的“社會治理共同體”，既包括了“‘黨、政、企、社、民、媒’六大主體”[9]，又包括了“傳統的單一的政府主體擴展到公民、私營企業、自治組織、相關利益團體等非政府部門”[10]，構成了多元治理的主體，這在一定程度上與作為統一戰線工作的12個方面對象有著主體的重合和人員范圍的覆蓋，也為統一戰線嵌入國家治理提供前提保障。

2.統一戰線與國家治理體系和治理能力現代化所追求價值目標的一致性。《決定》明確指出推進國家治理體系和治理能力現代化的終極目標就是實現中華民族偉大復興，而鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線是實現這一目標的重要途徑。新時代愛國統一戰線圍繞中心、服務大局的定位是推進國家治理體系和治理能力現代化的依據，正如習近平在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話中所指出的，“統一戰線是中國共產黨團結海內外全體中華兒女實現中華民族偉大復興的重要法寶”[11]。因此，二者在價值目標上具有高度的一致性。

3.統一戰線與國家治理體系和治理能力現代化路徑的相通性。習近平強調：“我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好……在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程……就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程。”[12]在歷史發展的進程中，統一戰線的優良傳統就是平等對話、民主協商，從“三三制”政權的建立，到“五一口號”的發布、新政協的召開，到新型政黨制度的確立，再到政黨協商和人民政協協商的制度化、規范化、程序化，無不體現著平等的精神、協商的理念、民主的精髓。現代國家治理的重要方式就是多元治理主體以民主形式、借助平等對話的協商機制來實現，民主協商、民主管理、民主監督成為了實現國家治理的關鍵詞。

二、統一戰線嵌入國家治理體系和治理能力現代化的實踐模式

進入新時代，S市統一戰線主動嵌入國家治理體系和治理能力現代化實踐中，推動了當地黨委政府重大方針政策的貫徹落實，厚植了民意基礎和社會基礎。2020年的抗擊新冠肺炎疫情、打贏脫貧攻堅戰、做好“六穩六保”工作、應對防汛救災工作等，實際上就是S市在國家治理體系和治理能力現代化建設中的一場“大考”。S市統一戰線廣大成員始終同市委、市政府想在一起、站在一起、干在一起，探索出促進科學治理、形成合力治理、致力共贏治理、共鑄同心治理的“S市實踐模式”，奏響了S市統一戰線深度嵌入國家治理體系和治理能力現代化的交響曲。

（一）深度嵌入疫情防控，促進科學治理

面對突如其來的新冠肺炎疫情，S市統一戰線主動下沉一線，積極建言出力，維護民族宗教領域意識形態安全等，促進市域治理的科學推進。一是積極建言出力，發揮統一戰線深度嵌入疫情防控阻擊戰的人才優勢。據統計，在新冠肺炎疫情的阻擊戰中，S市6個民主黨派市委會先后報送社情民意和建議信息133條，其中《采取網上實名預約的方式購買口罩》《在疫情防控期間取消尾號限行》等信息被采納;有600余名黨派成員奮戰在抗疫各條戰線，3名黨派成員馳援湖北抗擊疫情第一線;全市統戰成員積極捐款捐物折合人民幣達2.6億元（其中，各民主黨派和香港同胞各1 000萬元，工商聯2.12億元，宗教團體300余萬元），港澳同胞、海外僑胞在港澳、海外采購口罩、醫用手套等防疫物資馳援S市抗疫，彰顯了統一戰線的人才、資源優勢。二是維護民族宗領域教意識形態安全，發揮統一戰線深度嵌入疫情防控阻擊戰的制度優勢。S市加強民族宗教領域的意識形態教育，出臺《關于全面深入持久開展民族團結進步創建工作? ?鑄牢中華民族共同體意識的實施意見》。在疫情防控中，S市在全省率先暫停開放全市宗教活動場所，取消聚集性宗教活動，阻斷了宗教活動場所聚集可能引起的疫情蔓延傳播風險;依法制止、取締4起非法宗教活動，堅決抵制境外宗教勢力滲透活動，切實維護宗教意識形態安全和社會的和諧穩定。

（二）深度嵌入脫貧攻堅，推進合力治理

一是實現精準扶貧和促進鄉村社會有效治理雙豐收。首先，依托“百企幫百村”模式開展扶貧。組織63家商會結對63個建檔立卡貧困村幫扶，開展教育扶貧、安居扶貧、消費扶貧、公益扶貧等幫扶項目100多個，6 356名貧困人口從中受益。其次，持續開展“四送品牌”扶貧。按照“一黨派一品牌”定位，集中打造“法律志愿服務團”“黃絲帶在行動”“思源工程”“1%工程”“健康宣講團”“科學與和平”等社會服務品牌;開展“微心愿”“燭光行動”“名師下鄉好書進村”“鄉村音樂教室”等服務活動，提供科技、法律咨詢和醫療義診4 000余人次，取得了很好的效果。再次，采用“沉浸式”方式入村幫扶。統戰部駐村幫扶工作隊以黨建扶貧、掛點幫扶、項目扶貧、產業扶貧為抓手，推進粗放式扶貧向精細化扶貧轉變。以對口幫扶A村為例，貧困戶人均收入2020年為19 142元，比2015年翻兩番多，實現了整村脫貧摘帽、整村貧困戶全部穩定脫貧。最后，發揮鄉賢理事會作用，引導鄉賢有序參與鄉村治理，用鄉賢“軟治理”來破解農村“硬難題”，深入開展“人居環境集中整治百日攻堅”行動，促進鄉村社會有效治理。激發近20萬在外的企業能人引領幫扶力量，培育花卉基地、特色養殖、光伏產業、農產品種植等現代休閑農業，實現村落社區的整體性脫貧，形成“大社會扶貧”格局。二是開創民主監督與脫貧攻堅相互促進、相向而行的生動局面。從2016年起，S市各民主黨派深入全市5個縣區、14個鄉鎮、53個村社開展專項民主監督，走訪群眾和有關人員1 100余人次。各民主黨派結合暑期談心，在貴州學習中央統戰部幫扶畢節試驗區先進經驗，將開展專項監督與助力脫貧攻堅相結合，通過對接供銷、聯系商超、“朋友圈帶貨”等形式，銷售收入增加了600余萬元。每年協調召開脫貧攻堅民主監督政黨協商座談會和情況通報會1—2次，為打贏脫貧攻堅戰貢獻了統戰力量。

（三）深度嵌入“六穩”“六保”工作，致力共贏治理

一是保市場主體。面對疫情下企業訂單減少、生產不足、員工減少等嚴峻現實，S市委統戰部先后2次開展“戰疫情、優服務、助發展”推動民營企業復工復產專題調查，在研判3 096份調查問卷的基礎上，結合本市具體情況形成了關于有效應對疫情穩定經濟增長的建議，第一時間形成《快報》，報送市領導，為相關決策提供參考。二是保就業。S市民營企業盡可能保證不裁員，如某集團在疫情防控期間連續三個半月向近500名員工發放基本工資，總共約1 600萬左右，不讓一人下崗;某餐飲集團因疫情不能回家的員工有420多人，公司總共給他們發放生活費120多萬元，沒有因為疫情辭退任何一名員工。

（四）深度嵌入防汛救災工作，共鑄同心治理

在防汛抗洪戰役中，民主黨派各級組織積極作為。一是直接參與防汛工作。有100余名成員直接參與巡查排查、值守大堤、險情檢測、治澇排水、轉移受困群眾;組織了20余次送醫送藥送物資等志愿服務活動，并組建“中醫志愿者工作站”，現場進行救治，為防汛一線捐贈價值達114.1萬元的物資款項。二是積極建言獻策。撰寫《合理增設城區地下排水道抽水泵點位的建議》《關于盡快設置城區涵洞、隧道等低洼地段水位警示標志的建議》等30余篇社情民意，為S市打贏防汛救災這場硬仗貢獻了黨派智慧和力量。

三、統一戰線嵌入國家治理體系和治理能力現代化的制約因素

（一）參與度不夠高，協同缺位制約著“嵌入式治理”成效

“嵌入式治理”是一個同向發力、協同作戰的過程，既要發揮統戰部門作用，也要相關部門或單位的積極參與、大力支持和密切配合。但調研發現，對照黨委政府及人民群眾對統戰工作的要求與期待，部分單位部門存在一些盲區誤區，對“嵌入式治理”理解認識不深、對統戰工作重視程度不高、對黨外人士履職支持不夠，存在說起來是一回事、做起來又是另外一回事的“兩張皮”現象，多部門協同治理機制尚未建立健全。

（二）融合度不夠高，力量分散制約著“嵌入式治理”深入

目前，S市各縣（區）、鎮（街）統戰服務中心和統戰同心站已初見規模，黨派之家、非公有制經濟人士沙龍室、少數民族人員服務室、華僑人士活動室等工作平臺發揮了應有作用。但也還存在一些不足，如這些網點在開展活動時與原有社會治理體系結合不夠緊密，力量發揮不均衡，網點間橫向聯系比較少，其“下沉基層、服務群眾、共商議題、共促穩定”的優勢還沒有得到充分發揮。以“淺層嵌入”為主，“深度嵌入”不夠，出現“位置嵌入”和“功能嵌入、資源嵌入、活動嵌入”不夠深入的問題。

（三）關注度不夠高，研究匱乏制約著“嵌入式治理”創新

國家治理體系和治理能力現代化作為嶄新課題，與以往的“國家統治”“國家管理”等概念相比，國家治理內涵更豐富，也更具開放性、動態性和積極性，將其延伸到地方，就是推進市域治理體系和治理能力現代化，全方位助推地方高質量發展。目前統一戰線對于治理體系和治理能力現代化的研究，一定程度上還是用傳統路徑和方法進行，對于在“參與主體多元化、利益訴求和思想認識多樣化、國際國內形勢復雜化”的新時代背景下，如何加強對治理體系和治理能力現代化問題的研究還不夠多，尤其是關于市域治理體系和治理能力現代化的理論創新和調研成果還不夠豐富。

（四）貢獻度不夠高，能力不足制約著“嵌入式治理”質量

新時代打造共建共治共享的社會治理新格局，必須充分發揮統一戰線和社會主義協商民主的重要作用。以平等協商、對話交流達成共識，這需要各類治理主體積極參與其中，有序表達意愿。但在實踐中還存在能力不足的情況，如參與主體的政治把握能力有待提高，參與治理的渠道有待擴大，一些深層次的矛盾和問題仍然沒有得到解決，民主協商過程中平等協商意識有待提高等。

四、統一戰線嵌入國家治理體系和治理能力現代化的路徑選擇

（一）堅持中國共產黨的領導，提高“嵌入式治理”協同參與度

國家治理是復雜的系統工程，必須有堅強有力的領導核心。歷史經驗告訴我們，只有堅持黨的集中統一領導，統一戰線才能鞏固壯大，推進國家治理體系和治理能力現代化必須堅持黨的領導。將統一戰線嵌入國家治理體系中，就是要進一步健全完善大統戰工作格局，將黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節，確保方向、道路的正確性。要提高相關部門、社會各界對“嵌入式治理”的認識，形成各方力量、各個部門共同參與、協同發力的生動局面。黨的領導貫穿于國家治理的方方面面，是全方位覆蓋、全過程影響，從而確保治理的方向。如在2020年的新冠肺炎疫情防控戰役中，S市統一戰線在市委領導下與全市人民一起積極獻策出力，投身到聯防聯控、群防群治的人民戰爭中來，迅速有效的防控措施、廣泛深入的宣傳發動、踴躍主動的捐款捐物，彰顯了新時代統一戰線在“嵌入式治理”中的法寶作用。

（二）堅持聯誼交友，提高“嵌入式治理”力量融合度

把盡可能多的人團結起來是統一戰線存在和發展的根本所在。在推進國家治理進程中，社會必然會面臨著一系列熱點、難點、焦點和痛點問題，各方立場與利益交織，各方訴求與觀點碰撞，要想獲得絕大多數人的認同與支持，必須從政治上把握、從思想上引導、從行動上支持、從作用上衡量，深交一批在關鍵時刻為黨發聲、為黨出力的“真朋友”“鐵朋友”。中國共產黨無論是作為國家治理體系的構建者、推進者，還是統一戰線的領導者，都必須照顧同盟者的利益。要增強做好統戰工作的政治自覺、思想自覺、行動自覺，正確處理一致性和多樣性的關系，堅持求同存異，畫出最大同心圓。充分發揮各類統戰工作平臺和基層自治組織接觸面廣、聯系對象多、服務功能全的優勢作用，與原有社會治理體系及力量緊密結合，形成組合拳，改變以往“應景式嵌入”“見縫插針式嵌入”等“淺層嵌入”狀況，實現深度嵌入、機制性嵌入，達到活動嵌入、資源導入、功能發揮、服務社會的目的。

（三）加強智庫建設，提高“嵌入式治理”研究關注度

統一戰線具有人才薈萃、智力密集的優勢，在推進國家治理現代化進程中發揮重要智庫作用。新時代統一戰線肩負著更為神圣的歷史使命，面對嶄新的治理要求和更加廣闊的治理領域，要積極引導、組織廣大統一戰線成員踴躍參與到制度創新和治理能力建設中，通過參政議政最大限度集中民智，做到參政參到要點上，議政議到關鍵處，為國家治理體系和國家治理能力現代化提供智力支撐;通過培養使用黨外代表人士，尤其通過統戰智庫這一重要平臺，圍繞國家治理現代化的重要問題和嵌入式治理的“時代研究”，特別是圍繞市域治理體系和治理能力現代化的理論創新建言獻策，提出真知灼見，為國家治理現代化提供深厚的創新動力。

（四）堅持與時俱進，提高“嵌入式治理”能力貢獻度

提高嵌入式治理能力，需要統一戰線各方面增強主觀能動性和工作積極性，堅持圍繞政治、經濟、社會、文化、生態等重大問題及社會各界普遍關注的熱點問題，積極反映所代表界別、所聯系群眾的利益、訴求和愿望，促成公共利益的實現，增強人民群眾的幸福感和獲得感。堅持中國共產黨的領導，在多樣化的觀念中確立主導思想，在多樣化的訴求中尋求最大共識，凝聚團結奮進的力量。要發揮我國新型政黨制度的優勢，加強與各民主黨派的團結合作，擴大其參與國家治理的渠道，發揮各民主黨派思想引導、理順情緒、釋疑解惑、化解矛盾等方面的優勢作用，為基層社會治理獻計出力，為增強社會信心、凝聚社會共識作出貢獻。

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責任編輯：祝遠娟