相對貧困長效治理機制構建研究

張金萌

【摘 要】我國自打贏脫貧攻堅戰以來，邁入了由消除絕對貧困向解決相對貧困轉變的新階段。中共中央十九屆四中全會明確提出“建立解決相對貧困的長效機制”任務目標，標志著相對貧困的治理正式進入政策議程，探索構建解決相對貧困的長效機制勢在必行。解決相對貧困問題相較于攻克絕對貧困面臨著更多難點，也注定不可能一蹴而就。因此需要建立包括相對貧困治理社會保障兜底機制、內生動力建設機制、多方協同合作機制在內的長效治理機制，建立健全后脫貧時代相對貧困治理長效機制，促進相對貧困治理體系和治理能力現代化。

【關鍵詞】相對貧困;貧困治理;長效機制

我國于2020年實現了現行標準下農村貧困人口全部脫貧的目標，歷史性地消除了絕對貧困現象。但這并不意味著我國已沒有貧困人口，也不意味著我國扶貧事業的終結，未來相當長一段時間內，相對貧困治理將作為后脫貧時代提升居民生活水平的關鍵任務。絕對貧困主要解決的是生存問題，側重于單向度的物質貧困;而相對貧困則主要解決的是發展問題和共享問題，傾向于多維度的貧困。本文從宏觀層面，分析我國相對貧困問題現狀，并就相對貧困的治理機制展開研究。相對貧困治理問題的研究，對于推動精準扶貧轉向精細化扶貧和常態化扶貧、促進貧困治理現代化具有重要意義，有助于開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程。

一、相對貧困治理的主要特征

我國絕對貧困的消除表明相對貧困治理之路的開啟，貧困治理的本質屬性也會發生戰略性重大變革，具體表現為相對貧困治理的分散性和多維性、艱巨性和長期性等，下文主要從分散性、多維性兩方面進行闡釋。

1.分散性

相對貧困治理的分散性意味著貧困的集中連片性轉變為分散性，特定空間的非貧困人群轉變為新空間貧困人口。農村人口不斷向城市轉移，農村貧困延伸至城鄉貧困，集中貧困擴散為城鄉流動式的分散貧困，流動性貧困治理日漸凸顯。就全國而言，經濟發展不平衡導致的城鄉高流動性加劇了貧困的分散性，日漸形成新的群體性貧困并廣泛分布于城鄉之間，使得以往以縣域為瞄準單位的減貧體系面臨轉型壓力。

2.多維性

相對貧困的綜合性、復雜性決定其治理的多維性。馬斯洛把人類的需求概括為生理、安全、健康、尊重、自我實現五個層次，可較為全面地詮釋相對貧困治理的多維性。多維相對貧困是絕對貧困消除后呈現出的多樣貧困狀態，即多個維度的匱乏，主要是“貧”的經濟維度、“困”的社會發展維度以及“生態環境”維度，突出表現為在醫療、教育、住房等層面遭遇多維困境。多維貧困群體的相對固化以及板結化的社會結構加劇了多維相對貧困。此外，資源分配不均衡也加劇了家庭或地區間相對貧困的多維狀態。

二、相對貧困長效治理機制的構建難點

1. 解決相對貧困問題的長期性

決定相對貧困問題解決具有長期性的原因在于以下幾點：一是區域性發展不平衡，如城鄉間、欠發達貧困地區與發達地區。二是農村相對貧困，農村內部貧富分化日益加劇導致村莊社會內部分化和階層化，主要表現為農村內部的非集體化和非農化收入比例倍增。三是城市相對貧困問題長期被忽視，扮演貧困“剩余性”角色，城市化進程加快導致城市經濟發展落差和內部二元結構性凸顯，“富裕中的貧困”問題日漸嚴峻。城市貧困人口主要包括城市失業人員、低保人員以及農民工群體，這些群體同時面臨社會福利保障擠壓和收入較低的困境，屬于城市邊緣化群體，城市內部“懸崖效應”同樣嚴峻。

2. 解決相對貧困的艱巨性

解決貧困問題的艱巨性，一是由于相對貧困人口規模龐大。精準扶貧使貧困結構發生了明顯變化，絕對貧困人口的數量與比例逐年下降，這意味著相對貧困人口基數將越來越大。當前相對貧困群體主要由脫貧戶、邊緣戶、農民工、城市低收入者四部分組成，這些群體“貧、困、弱”特征凸顯并存在交叉關系。相較于絕對貧困人口，相對貧困群體的貧困特征更加復雜化、多維化，因此解決相對貧困問題的難度也相應加大。第二個原因是相對貧困標準識別難度大。界定絕對貧困與相對貧困標準的關鍵在于參照系不同，前者是基于生存需要的“規范型”標準，后者則是“比較型”標準。面對龐大的相對貧困群體，我國貧困標準設置究竟是“全國一條線”還是“分地區設定”有待驗證，在中國特色貧困總框架下如何建構相對貧困測度體系、基本單元及其相應指標成為新的實踐難點。

三、相對貧困長效治理機制的構建思路

1. 建立一體化解決城鄉貧困問題的統籌機制

消除農村貧困問題一直是扶貧減貧的主要目標，相比而言，城市貧困問題并沒有被納入扶貧開發的工作領域。對此，需要建立一體化解決城鄉貧困問題的統籌機制，加快推進戶籍制度改革，全面實現城市基本公共服務對常住人口的全覆蓋。并探索把減貧治理的政策體系延伸到城市領域，統籌城鄉兩個空間單元、城市居民和農村居民兩類人群的扶貧開發工作，把對農業轉移人口的幫扶作為城市扶貧工作的重點。

2. 構建多方協同合作機制支持下的內生動力機制

構建相對貧困治理長效機制，要注重外部力量和內生動力的互動整合，讓各治理主體有發揮自身優勢的平臺，使政府、市場、社會力量三者有機結合，實現優勢互補和資源共享。政府應發揮主導作用，持續進行資源及政策注入。同時，應充分發揮市場在資源配置中的決定作用，拓展貧困群體參與市場的空間，讓他們有更加多元穩定的創收渠道和經濟來源。在此基礎上，動員社會力量參與相對貧困治理，充分發揮私營企業和社會組織的作用，賦權增能以確保開發式扶貧。

3. 構建相對貧困治理的社會保障兜底機制

進入相對貧困時代，要進行更有力的改革，逐步提高社會保障覆蓋范圍和標準，織密筑牢特殊貧困群體的民生安全保障網。健全城鄉居民最低生活保障制度，完善城鄉流動人口的社會福利保障，以農民工長期居住工作地為標準提供醫療、養老、教育等基本公共服務。健全臨時救助體制，如貧困家庭的陪伴式救助，形成“一戶一策”的賦能和救助方案。構建差異化且精準的貧困群體防護體系，對老幼、婦女、殘疾人等特殊群體進行政策設計，使其免受失業、疾病與意外風險等致貧因素的困擾。

四、結語

絕對貧困與相對貧困有著本質的差別，“相對性”是其突出特點，表現為不同層面的相對剝奪，受眾面更廣，劃分標準和識別難度也更大。消除絕對貧困是一場攻堅戰，解決相對貧困是一場持久戰，要將相對貧困群體控制在一個合理的區間，避免其擴大化，統籌推進城鄉協調、協作與協同發展，在貧困治理上形成獨具特色的相對貧困治理長效機制，為實現第二個百年奮斗目標奠定貧困治理制度基石。