基于“權力－利益”矩陣的國家公園治理主體研究

摘要：在中國國家公園體制建設中，國家公園復雜土地權屬狀況下存在的利益相關者之間的利益沖突問題，對“保護為主，全民公益性優先”國家公園治理目標的實現產生著重要影響。因此，科學界定國家公園治理主體是需要解決的關鍵問題。本文在對國家公園利益相關者進行識別的基礎上，基于“權力-利益”矩陣分析工具，指出具有“權力高/利益高”特點的核心利益相關者應是國家公園的治理主體。并結合中國實際，指出中央政府、地方政府與社區居民屬于國家公園的核心利益相關者，應成為現階段中國國家公園治理主體。

關鍵詞：國家公園;治理主體;“權力-利益”矩陣

在中國生態文明建設中，國家公園是深化改革的自然保護地體系的構成主體，是開展生態保護和旅游活動的重要空間載體。國家公園體制是實現“保護為主，全民公益性優先”國家公園治理目標的制度保障，是生態文明制度體系的重要組成部分。從2017 年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》開始，中國國家公園體制建設穩步推進。三江源等國家公園體制試點通過整合管理機構，實現了“一個保護地、一個管理機構”的目標。自然資源部、國家林業和草原局的成立，實現了管理機構擁有國家公園內全民所有自然資源統一管理權的目標。2020年，國家公園體制試點任務已經基本完成。但是，中國國家公園體制仍面臨著亟待解決的新問題。中國國家公園一般都在自然資源豐富的農村地區，復雜的土地權屬現狀使得在實現國家公園治理目標過程中，會不可避免地影響到各方利益，甚至會引起利益沖突，從而影響目標實現。因此，如何緩解國家公園利益相關者之間的利益沖突，形成有效的國家公園治理合力，是中國國家公園體制建設需要解決的關鍵問題。

國家公園利益相關者之間的利益沖突問題在很多國家都存在。無論是美國的黃石國家公園，還是法國的瓦努瓦茲國家公園、梅康圖爾國家公園，都曾發生過利益沖突。協調利益沖突的國家公園治理也受到了越來越多國家的重視。《美國國家公園管理政策》明確指出“國家公園管理局必須要與國家公園利益相關者開展積極合作，推動創建無縫國家公園網絡的目標”。法國《國家公園法》要求“國家公園的有效管理必須要加強與當地利益相關者的聯系和溝通”，并指出國家公園治理要由中央政府、地方政府、當地社區居民等利益相關者共同參與。中國確定了維護生態系統、科研與環境教育等國家公園公共物品由中央政府提供，但仍存在著如何協調中央政府與地方政府、社區居民之間的利益沖突等難題。因此，中國國家公園治理需要多元利益相關者共同參與。

已有研究指出國家公園治理需要多元利益相關者共同參與，但沒有深入探究所有利益相關者中哪些利益相關者才應成為治理主體并參與治理。在國家公園治理中不可能是“所有”而只能是“部分”利益相關者成為參與治理的治理主體。實際上，不同的國家或同一國家的不同時期，國家公園治理主體可能會不盡相同。那么，國家公園治理主體有怎樣的界定方法？現階段中國國家公園治理主體應如何構成？對這些問題的回答需要借助于科學的分析工具。以企業為主要研究對象的利益相關者理論中，關于利益相關者識別、分類、界定方面的研究成果，可以為國家公園治理主體的研究提供分析工具。基于此，本文在識別國家公園利益相關者的基礎上，依據“權力-利益”矩陣這一利益相關者分類方法來解決國家公園治理主體的界定問題，最后結合中國現階段的實際情況界定中國國家公園治理主體。

一、國家公園利益相關者與國家公園治理主體之間的關系

國家公園利益相關者與國家公園治理主體是互不相同但又相互聯系的兩個概念。

（一）國家公園利益相關者

“利益相關者”（Stakeholder）概念首次是由斯坦福研究院在1963年提出。1984年弗里曼（Freeman）從普遍的、廣義的角度給出了利益相關者的定義，即“任何能夠影響企業組織目標的實現或者受這種實現影響的個人或群體”。這一定義將原本被忽略的一些群體（如社區居民、各級政府、環境保護組織等）納入了研究范疇，利益相關者的范圍被大大擴展，之后關于利益相關者的諸多界定大多建立在弗里曼這一奠基性定義之上。根據弗里曼關于利益相關者的一般性定義，可以將國家公園利益相關者定義為“任何能夠影響國家公園治理目標實現，或者被國家公園治理目標實現過程所影響的個體或群體”。那么，在“保護為主，全民公益性優先”國家公園治理目標實現過程中，“能夠影響國家公園治理目標實現”的個體或群體，或者“被國家公園治理目標實現過程所影響”的個體或群體，均是國家公園的利益相關者。

（二）國家公園治理主體

利益相關者理論認為利益相關者具有異質性特點，與企業之間的相互影響力并不完全相同，因此企業治理應該對利益相關者進行篩選，應該由對企業生存發展至關重要的核心利益相關者作為治理主體來參與治理活動。同樣，屬于國家公園利益相關者的個體或群體，并不意味著都應成為參與國家公園治理的主體。理論上，國家公園治理主體應該是與國家公園治理目標之間有著很大相互影響力的國家公園利益相關者。實踐中，國家公園的各類利益相關者中誰應成為國家公園治理主體，是一個需要科學界定的問題。科學界定國家公園治理主體，可以避免范圍過寬的治理主體構成導致的利益協調難度大問題，或者是避免范圍過窄的治理主體構成導致的重要利益相關者被忽略現象。

二、國家公園利益相關者的識別

對于國家公園利益相關者，可以從“能夠影響國家公園治理目標實現”與“被國家公園治理目標實現過程所影響”這兩個維度來進行定性地識別。符合兩個維度或者符合其中之一的個體或群體，均為國家公園利益相關者。具體來看，國家公園利益相關者包括中央政府、地方政府、社區居民、旅游者、相關企業及其他。

（一）國家公園利益相關者：中央政府、地方政府

中央政府是國家公園的利益相關者。一方面，現階段全體公民是否對國家公園進行管理的決策行為會直接影響國家公園治理目標的實現。如果公民對國家公園內資源進行保護與合理利用，就會對國家公園治理目標產生積極影響;反之，則是消極影響。另一方面，國家公園治理目標的實現與否，影響著現階段及未來全體公民的利益。與國家公園相關的公民利益表現為公民對生物多樣性、生態系統福利的環境訴求與對游憩、教育的訴求。由于全體公民決策及行動具有分散性，作為全體公民代表的中央政府就成為了國家公園利益相關者。

地方政府也是國家公園的利益相關者。一方面，地方政府會對國家公園治理目標的實現產生影響。在國家公園建設與管理中，地方政府是否認真履行了應承擔的事權（如需要承擔的公共服務、社會管理等職責），會影響國家公園治理目標的實現。另一方面，國家公園治理目標實現過程會影響到地方政府利益。地方政府的利益包括發展當地經濟、提高居民收入與就業、增加稅收等。國家公園對地方政府利益的正向影響表現為國家公園在改善當地生態環境、提高居民生活質量的同時，會增強旅游吸引力，帶動與旅游相關的當地產業發展與就業增加;負向影響表現為國家公園會影響當地對相關自然資源的利用方式，進而可能會影響地方經濟增長與財政收入。

（二）國家公園利益相關者：社區居民、旅游者

國家公園內及周邊的社區居民屬于國家公園的利益相關者。一方面，社區居民會影響國家公園治理目標的實現。社區居民在生產生活中對自然資源的利用行為，會對實現國家公園治理目標產生直接影響。另一方面，國家公園治理目標的實現會影響社區居民的利益。正向影響表現為改善基礎設施、發展旅游會為社區居民帶來生活環境改善、收入與就業增加;負向影響表現為國家公園的保護政策會影響社區居民的自然資源利用機會，可能減少其依靠自然資源的收入所得。

旅游者是國家公園的利益相關者。一方面，旅游者會影響國家公園治理目標的實現。旅游者在旅游過程中不恰當的破壞行為會影響國家公園的自然資源及生態環境。另一方面，國家公園治理目標的實現也會影響旅游者的利益。國家公園為旅游者提供的票務制度、旅游服務會影響旅游者的滿意度。

（三）國家公園利益相關者：相關企業及其他

國家公園內及周邊提供產品的企業（包括酒店、旅行社、旅游交通公司等）也是國家公園的利益相關者。企業的經營行為會通過對國家公園生態環境、經營環境的作用間接影響國家公園治理目標的實現。另外，國家公園對旅游者的吸引，會增加這些企業的市場需求與收益，因此國家公園治理目標的實現會影響這些企業的經濟利益。

其他如一些非政府組織、相關專家和科研機構也是國家公園的利益相關者。一類是非政府組織，如環境保護基金會，或是一些區域性的環保組織等，國家公園治理目標中對環保的影響會涉及這類組織的利益，而這類組織憑借其自身的影響力（如呼吁、游說）可以影響國家公園治理目標的實現。另一類是相關專家和科研機構。專家和科研機構的研究成果會幫助國家公園保護目標的實現，同時對國家公園的研究也符合專家和科研機構的環境保護相關研究的利益訴求。

三、國家公園治理主體的界定

中央政府、地方政府、社區居民、旅游者、相關企業及其他都屬于國家公園利益相關者，但只有那些與國家公園治理目標之間有著很大相互影響力的核心利益相關者才應該是參與國家公園治理的治理主體。在同一時期的不同國家或同一國家的不同時期，政治、經濟等宏觀環境的差異會帶來國家公園利益相關者權力與利益的高低程度差別，從而決定了國家公園治理主體可能并不相同或是會發生變化。

（一）國家公園利益相關者的權力

對于“權力”，Lunenburg（2012）將其定義為“影響他人的能力以及排除其他個人、群體或組織實現其影響或利益的能力”。基于限制的強制性力量、基于資源的功利性力量和基于符號的規范性力量是權力形成的三種基礎。那么，國家公園利益相關者的權力可以被定義為“國家公園利益相關者擁有的影響國家公園治理目標實現的能力”，其權力來源可以從基于資源的功利性力量、基于限制的強制性力量和基于符號的規范性力量三個方面去尋找與判斷，當然不同國家公園利益相關者的權力來源會存在差異。

1. 中央政府、地方政府影響國家公園治理目標實現的權力

中央政府擁有的權力，一方面來自基于資源的功利性力量，另一方面來自基于限制的強制性力量。如果國家公園內自然資源的所有權屬于全民所有或者中央政府所有，那么中央政府的影響權力屬于基于資源的功利性力量。同時，作為自然資源所有者的中央政府，有權對國家公園內資源的利用方式做出決策，即使有些自然資源所有權不屬于中央政府，而是屬于地方政府、集體或個人，中央政府仍擁有基于限制的強制性力量。基于限制的強制性力量來源于國家通過的與自然資源相關的法律，這些法律使得中央政府對于國家公園不屬于中央政府所有土地上的生物資源及其生境擁有相應的權力。

地方政府擁有的權力，也主要來自基于資源的功利性力量和基于限制的強制性力量。如果國家公園內或周邊的自然資源屬于地方政府所有，那么地方政府就因為擁有基于資源的功利性力量可以決定自然資源的具體使用情況，如果國家公園內自然資源所有權不屬于地方政府，而是屬于集體或個人，那么地方政府仍可通過強制性力量對國家公園產生影響。這種力量來源于地方政府制定關于本區域內自然資源的相關法律。

2. 社區居民、旅游者影響國家公園治理目標實現的權力

社區居民擁有的權力，主要來自基于資源的功利性力量。國家公園內及周邊社區居民如果擁有自然資源的所有權（如美國、法國等）或承包經營權（如中國等），那么社區居民就因為擁有基于資源的功利性力量，在遵守中央、地方政府相關法律之下可以決定自然資源的具體使用方式。旅游者并不擁有國家公園內或周邊的資源，也不具備強制性力量，因此旅游者并不擁有能對國家公園治理目標產生影響的權力。

3. 相關企業及其他利益相關者影響國家公園治理目標實現的權力

相關企業擁有的權力，主要來自基于資源的功利性力量。旅游者在對國家公園產生“游”的需求的同時，還有對“食住行購娛”等產品的需求，因此相關企業能否提供滿足旅游者需求的各類產品，會影響到國家公園旅游目標的實現。

非政府組織、相關專家及科研機構等擁有的權力，主要來自基于限制的強制性力量和基于符號的規范性力量。基于限制的強制性力量來源于政府對這些利益相關者參與國家公園管理的法律規定，這使得這些利益相關者的行為及決策會影響國家公園治理目標的實現。基于符號的規范性力量來源于這些利益相關者的社會輿論宣傳，通過對中央政府、地方政府、社區居民及相關企業的行為影響，間接影響國家公園治理目標的實現。

（二）國家公園利益相關者的利益

對于“利益”，Enserink等（2010）將其定義為“無論具體情況如何，行為者認為的重要價值和愿望的總和”，具體包括社會利益、環境利益和經濟利益。國家公園利益相關者所追求的利益也可以從社會利益、環境利益和經濟利益三個方面去理解。社會利益是指利益相關者追求社會公平和正義，環境利益是指利益相關者追求生物多樣性和生態系統福利，經濟利益是指利益相關者追求經濟增長、競爭力及收入等。表1分析并列出了各類國家公園利益相關者的利益類型、利益的具體體現以及國家公園治理目標實現對其利益的影響情況。從表1中可看出，各類國家公園利益相關者的利益不完全相同，并且國家公園治理目標實現對利益相關者的利益影響也不相同。

（三）國家公園利益相關者的“權力-利益”矩陣

在了解國家公園各類利益相關者的權力與利益的基礎上，可依據實際情況對其權力與利益進行“高”或“低”的程度判斷。Johnson和Scholes（2002）提出的“權力-利益”矩陣（Power-Interest Matrix）為確定核心利益相關者、界定治理主體提供了分析工具，利用該分析工具可以科學界定國家公園治理主體的構成。如果利益相關者有權力來源且能對國家公園治理目標實現產生明顯影響，就被認為是“權力高”;反之，則是“權力低”。如果利益相關者的利益受到國家公園治理目標實現的明顯影響，就被認為是“利益高”;反之，則是“利益低”。在此基礎上，利用“權力-利益”矩陣將利益相關者分為四種類型（見圖1）。其中，區域A中的利益相關者具有“權力低/利益低”的特點，表明其與國家公園之間的相互影響力很小;區域B中的利益相關者具有“權力低/利益高”的特點，表明雖然國家公園對其利益影響很大，但其對國家公園的影響力很小;區域C中的利益相關者具有“權力高/利益低”的特點，表明雖然其對國家公園的影響力很大，但國家公園對其利益影響很小;區域D中的利益相關者具有“權力高/利益高”的特點，表明其擁有的權利能對國家公園產生很大影響，同時國家公園對其利益影響也很大。因此，只有區域D中的利益相關者屬于與國家公園治理目標之間有著非常大相互影響力的核心利益相關者，應成為國家公園的治理主體。

四、中國國家公園利益相關者的特點分析

在中國國家公園治理中，應結合現階段政治、經濟等宏觀環境，分析各類利益相關者的特點。

（一）中國國家公園核心利益相關者：中央政府、地方政府、社區居民

利用“權力-利益”矩陣進行分析，中央政府、地方政府與社區居民具有“權力高/利益高”的特點，因此均屬于中國國家公園的核心利益相關者。

1. 中國國家公園核心利益相關者：中央政府

中國中央政府擁有能影響國家公園治理目標實現的高權力，其權力主要來自基于資源的功利性力量與基于限制的強制性力量。基于資源的功利性力量來源于中央政府對國家公園內土地擁有的所有權。中國國家公園內的土地權屬包括國家所有權和集體所有權兩種，并且國家所有的土地可能會占很高的比重。在國家公園體制試點中，國有土地占比最高的是三江源國家公園，比例為100%;占比最低的錢江源國家公園，其國有土地占比也有20.3%。正是因為擁有土地所有權，所以中央政府有權對國家公園內國有土地及其資源的利用方式做出決策，從而影響國家公園的目標實現。基于限制的強制性力量來源于國家制定有關自然資源保護的法律。《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國野生植物保護條例》等法律，為中央政府對國家公園內集體所有土地及其資源開展保護工作提供了依據。

國家公園治理目標實現能對中央政府利益產生很大影響。一方面，會極大影響中國公民對環境利益的訴求。在“五位一體”總體布局中，保持生物多樣性和維護生態系統是推進生態文明建設、實現未來人類永續發展的重要保障。因此，國家公園能否實現“保護為主”的管理目標，會直接影響公民環境利益的實現與否。另一方面，會影響中國公民對社會利益的訴求。今天的中國在保持經濟穩步發展的同時，更加關注保障公民游憩權。逐漸完善的假日制度是對公民游憩權的時間保障，國家公園的建設是對公民游憩權的空間保障。國家公園能為公民提供更優質、更生態、更舒適的公共游憩空間。因此，國家公園能否實現“保護為主”基礎上的“免門票或低門票旅游、教育”這一公益性管理目標，會直接影響公民社會利益的實現與否。

2. 中國國家公園核心利益相關者：地方政府

地方政府擁有能影響國家公園治理目標實現的高權力，其權力主要來自基于限制的強制性力量。《建立國家公園體制總體方案》規定“國家公園內全民所有自然資源資產的所有權行使，由中央與省級政府分級行使逐步過渡到由中央政府直接行使”。因此，地方政府擁有的影響國家公園治理目標實現的權力，不再是來自地方政府制定的與本區域內自然資源相關的法律規定，而是來自地方政府對地方性公共事務的管理權。地方政府擁有的居民管理權會通過影響國家公園社區居民的生產生活行為，間接影響國家公園治理目標的實現。

國家公園治理目標實現能對地方政府利益產生很大影響。一方面，會影響地方政府的資源使用收入。在很長時間里，中國保護地內自然資源的所有權屬于中央政府，但實行的是多部門屬地管理，因此自然資源的管理職能屬于地方各資源管理部門。企業使用自然資源所支付的使用費由地方資源管理部門收取后，成為了地方政府財政收入的來源之一。當保護地被劃定為國家公園后，全民所有自然資源的管理職能就交給了代表中央政府的國家公園管理方。地方政府無法再從自然資源的有償使用中獲得收入。另一方面，會影響地方政府的旅游收入。長期以來，地方政府從景區經營權轉讓中獲得的門票收入是地方政府財政收入的來源之一。當保護地被確定為國家公園之后，“免門票或低門票”的公益性特點使得地方政府無法再獲得門票收入。雖然國家公園的建設會促進當地旅游業發展，但對地方政府原有的資源使用收入與門票收入會產生更大的影響，因此會顯著減少原本可獲得的財政收入。

3. 中國國家公園核心利益相關者：社區居民

社區居民擁有能影響國家公園治理目標實現的高權力，其權力主要來自基于資源的功利性力量。中國國家公園的土地權屬中集體所有的情況可能會占很高的比重。在國家公園體制試點中，錢江源、武夷山國家公園中集體土地所占比例分別高達79.7%和71.26%。社區居民擁有的土地承包權，使得居民可以在法律允許的范圍內自行決定土地等自然資源的具體使用方式，從而對國家公園治理目標實現產生重要影響。

國家公園治理目標實現能對社區居民利益產生很大影響。國家公園為了保護生態系統，需要嚴格管理社區居民的生產活動包括禁止砍伐、放牧、采藥等。這些管理會影響社區居民的自然資源利用機會以及收入所得。例如，對于擁有林地承包權與林木所有權的社區居民來說，最大的利益便是來自對林木的采伐利用，那么政府對國家公園林木實施禁伐就會極大地影響居民原本可以獲得的采伐收入。雖然國家公園會改善當地社區居民的生活基礎設施，會為居民帶來旅游收入，但對居民的自然資源使用收入會產生更大的影響。

（二）中國國家公園非核心利益相關者：旅游者、相關企業及其他

旅游者不擁有能影響國家公園治理目標實現的高權力，但目標的實現能對旅游者利益產生較大影響。國家公園提供的“免門票或低門票”游憩服務、旅游服務設施，能很好地滿足旅游者的利益。因此，旅游者屬于“權力低/利益高”的利益相關者群體。

相關企業雖然擁有生產“食住行游購娛”產品的資源，但擁有這些資源的企業較多、被替代的可能性較強。因此，企業雖擁有基于資源的功利性力量，但并不會對國家公園治理目標的實現產生較大影響。國家公園的建設會增加旅游者對相關企業的產品需求，能對企業的利益產生較大影響。因此，相關企業屬于“權力低/利益高”的利益相關者群體。

中國環境保護的非政府組織、相關專家與科研機構的特點是其雖擁有影響國家公園治理目標實現的力量，但權力影響不大。國家公園“保護為主”目標的實現對這些利益相關者的保護生態系統的利益會產生較大影響。因此，非政府組織、相關專家與科研機構也屬于“權力低/利益高”的利益相關者群體。

通過分析利益相關者的特點，可以得出中央政府、地方政府以及社區居民屬于具有“權力高/利益高”特點的核心利益相關者，旅游者、相關企業及其他等屬于具有“權力低/利益高”特點的非核心利益相關者。因此，在現階段中國國家公園治理中，中央政府、地方政府及社區居民都應成為國家公園治理主體。

五、結論

在國家公園治理中，中央政府、地方政府、社區居民、旅游者、相關企業等都屬于國家公園利益相關者。對于現階段的中國來說，屬于核心利益相關者的中央政府、地方政府及社區居民，是中國國家公園的治理主體。讓中央政府、地方政府及社區居民都參與國家公園治理，才能充分調動核心利益相關者的積極性，才能有效形成國家公園的保護合力。

在中國國家公園體制建設中，針對“協調利益相關者之間利益沖突”這一復雜問題，“準確界定治理主體”是解決問題的基礎，“科學協調治理主體利益”是保障。國家公園治理需要在準確界定治理主體的基礎上，選擇有利于協調治理主體利益的治理工具。一是需要在充分考慮國家公園功能分區管理目標、土地利用類型等因素的影響下，對土地贖買、土地置換、土地租賃、保護地役權等治理工具進行科學地選擇與組合，以協調中央政府與社區居民之間的利益沖突。二是針對所選擇的治理工具，進一步制定具體的治理措施。例如，在國家公園保護地役權治理工具的使用過程中，追求自身利益最大化的社區居民會做出“不符合”保護要求的道德風險行為，這就需要制定科學的治理措施對居民行為進行管理，讓實際生產生活行為“符合”保護要求成為社區居民的最優決策。只有治理主體、治理工具、治理措施之間達成有機結合與科學配合，才能最終建設“統一、規范、高效”的國家公園體制，才能真正實現“保護為主，全民公益性優先”的國家公園治理目標。

另外，國家公園治理主體與非治理主體的構成是一個動態變化的過程。不同時期政治、經濟等宏觀環境的變化，會影響國家公園各類利益相關者權力與利益的高低程度，這就決定了不同時期國家公園治理主體與非治理主體構成可能會發生變化。因此，在國家公園治理中，需要根據不同時期的宏觀環境特點，及時調整國家公園治理主體。

參考文獻：

1. 李善民，毛雅娟，趙晶晶.利益相關者理論的新進展[J].經濟理論與經濟管理，2008，（12）：32-36.

Governance subjects of national parks based on "power-interest" matrix

WANG Fang

（ Business School， Anhui University）

Abstract： In the process of China's national park system construction， the interest conflicts among stakeholders in the situation of complex land property have an important impact on the management goal realization of "protection first and for people’s benefit". Therefore， the key problem to be solved is to scientifically determine the governance subjects of national parks. Based on the identification of National Park stakeholders，this paper points that the core stakeholders with the characteristics of "high power/ high interest" should be the governance subjects of national parks by using the tool of "power-benefit" matrix. Combined with China's reality， this paper points that central government， local government and community residents are core stakeholders and should be governance subjects of Chinese national parks.

Key words： national park; governance subject; "power-interest" matrix

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目（18YJC630166）;安徽省教育廳人文社會科學基金項目（SK2018A0013）

作者簡介：汪芳（1978-），女，安徽寧國人，安徽大學商學院講師，研究方向為國家公園治理、旅游經濟學。