推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設路徑研究

王雅紅 朱連超 宋雪

〔內容提要〕新型城鎮化以發展農業、保護生態環境為前提，推動人口從農村向城市流動，促進城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，推動大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展，是我國當前城鎮的重要發展道路之一。縣城以其空間載體和集聚農村勞動力資源等優勢，成為城鎮化發展的重點關注區域，在推進新型城鎮化過程中發揮了至關重要作用。本文以縣城為載體，以國家新型城鎮化第二批試點城市——遼寧省沈陽市下轄縣級市新民市為分析對象，探尋新型城鎮化的建設路徑，為統籌城鄉發展，實現共同富裕奠定實踐基礎。

〔關鍵詞〕新型城鎮化 縣城 城鄉統籌 鄉村振興

新型城鎮化是實現城鄉一體、統籌發展、產業互動、節約集約、生態宜居的城鎮化，有利于推動大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調促進發展，是我國當前城鎮的重要發展道路之一。縣城作為聯結中心城市和農村鄉鎮的中介，具有區域經濟發展的次級核心效應，是我國推進鄉村振興和新型城鎮化以及城鄉融合發展的重要載體。2019年，縣城及縣級市城區GDP占全國GDP近1/4，縣城和縣級市城區常住人口分別為1.55億、0.9億人左右，總計占全國城鎮常住人口近30%。國家“十四五”規劃綱要中明確提出“完善新型城鎮化戰略提升城鎮化發展質量”，并將“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”作為重要內容，強化補齊縣城短板和弱項。

一、以縣城為載體新型城鎮化建設的重要意義

黨的十八大報告指出，積極穩妥地推進新型城鎮化是實現全面建成小康社會、加快推進中國特色社會主義現代化進程的重要途徑，同時，有利于保持縣域經濟健康發展，促進縣城社會轉型，推動鄉村振興建設，實現體制機制轉型。

（一）推進以縣城為載體的新型城鎮化有利于保持縣城經濟健康發展

伴隨著城鎮化水平的持續提升，消費結構和消費方式發生轉變。主要表現在形成高能耗、高污染的資源型產業，拓展新興服務消費。城鄉生產要素的優化調整，有利于提高新民市下轄村鎮勞動生產率和資源利用效率，促進創新和產業升級，合理保護資源與環境，助推新民市經濟轉型目標的實現。

（二）推進以縣城為載體的新型城鎮化有利于促進縣城社會轉型

新型城鎮化有助于我國縣城推進基本公共服務合理化、提高覆蓋面，合理增加縣城下轄鄉鎮的農業轉移人口利益，形成以人為本的社會管理體系和構建覆蓋城鄉居民的社會保障體系。推進新型城鎮化有利于提高縣城城鄉居民收入，有利于縣城下轄歷史村鎮、特色村鎮歷史文化產業發展。

（三）推進以縣城為載體的新型城鎮化有利于推動縣城鄉村振興建設

鄉村振興的核心是產業振興。鄉村要實現產業的振興，需要縮小農業勞動生產率與非農業勞動生產率之間的差距。推進新型城鎮化可以進一步吸納農業剩余勞動力，釋放農業發展空間。有利于解決小城鎮衰落問題，有利于打造生態宜居的城鎮空間，吸引更多城鄉資本、人才、文化等要素聚集在此。

（四）推進以縣城為載體的新型城鎮化有利于實現縣城體制機制轉型

新型城鎮化有助于促進土地、技術、資本、勞動力等資源要素在縣城主城區、中心鎮、鄉村之間平等交換。縣城可通過完善人口服務和管理制度，消除城鄉戶籍壁壘；通過住房制度改革，保障城鎮人口的合理住房需求；通過財稅體制和投融資機制改革，創新金融服務，逐步建立多元化、可持續的新型城鎮化發展體制機制；通過生態管理機制的完善與補償機制的補充，可使縣城在發展同時保留舒適宜居的生態環境。

二、新民市新型城鎮化建設現狀

新民市下轄4個鄉、20個鎮、4個街道，有1個省級經濟技術開發區。截至2021年1月，新民市戶籍人口65.3萬人，常住人口56.5萬人，有造紙包印、醫藥健康、農產品深加工等三大主導產業和汽車零部件等重點產業。新民市以縣城為載體，充分發揮縣城的集聚輻射效應，在新型城鎮化建設上取得了積極成效。

（一）綜合實力顯著增強

2020年，地區生產總值實現257.9億元，同比增長5.4%；一般公共預算收入實現13.68億元，同比增長10.2%；規模以上工業總產值實現100.38億元，同比增長15.4%；固定資產投資實現55.05億元，同比增長3.5%；社會消費品零售總額實現94.56億元，同比增長5%；實際到位內資完成14.23億元，同比增長10.7%；實際利用外資完成5878萬美元，同比增長59.04%；農村人均可支配收入實現19749元，同比增長8.5%。

（二）產業帶動力進一步提升

農業現代化水平明顯提高，以設施精品蔬菜為主導的新民現代農業產業園通過省驗收評估，規模化養殖發展迅猛，揚翔、新望、眾盟等龍頭企業投資倍增。市級以上農事龍頭企業達到32家，成立稻米、果蔬種植、蛋雞3個產業5家聯合體，農業品牌化成果顯著。工業經濟再上新臺階，一批重大產業項目、財稅骨干項目相繼開工建設，玖龍二期、三九粉針劑、好醫生北方基地一期、福來豆制品二期、福源食品擴產等一批重大項目陸續投產。產融融合發展加速推進，“互聯網+農業”快速發展，“十月稻田”農業產業園項目和韻達物流園項目成為“沈陽模式”，農產品、農資網絡銷售額均位列沈陽地區首位。農村電商快速發展，成立了農產品電商聯盟，打通農村電商“最后一公里”。

（三）縣城基礎設施不斷完善

空間格局不斷優化，“一核兩翼、三軸兩廊、多園多點”城市空間格局基本形成，新民市國土空間規劃編制工作方面，完成基本農田劃定、生態紅線劃定等工作，劃定4個飛地園區，總規劃面積7.3平方公里。完成京沈客專、新通客專新民北站基礎設施配套工程，彰北大橋建成通車，累計建設農村公路1100公里。完成遼河大街、新華路等36條城市道路改造工程，遼西北供水配套（一期）工程建成運行，南郊、鐵北排水泵站投入使用。完成3個變電所改造和1個變電所新建工程，城鄉供電水平大幅提高。智慧城市建設步伐加快，全市城鄉寬帶已實現全覆蓋，互聯網普及率達96.8%，固定寬帶家庭普及率達71.1%，移動寬帶用戶普及率達81.1%，市域范圍內開通5G基站135個，57家單位實現政務外網辦公。深入開展城市環境治理，推進“三城聯創”工作，完成棚戶區改造3309套、老舊小區改造60萬平方米。

（四）城鄉公共服務趨于均等化

就業形勢總體平穩，城鎮登記失業人數控制在年度目標以內。社會保障體系日趨完善，企業退休人員養老金、城鄉居民最低生活保障標準持續提高。教育水平穩步提升，建成城南小學、職業中專實訓基地，大民屯等13所學校被教育部授予全國校園足球特色學校，實施32所學校“廁所革命”，數字化校園工程實現全覆蓋。“健康新民”扎實推進，醫療服務水平大幅提高，18家鄉鎮衛生院完成國醫館建設，組建縣域醫聯體、醫共體。重點推進了調整戶口遷移政策、建立城鄉統一戶口登記制度、健全人口信息管理制度“三項改革”。

（五）體制機制改革全面創新

持續深化“放管服”改革，啟動向鄉鎮“下放權力”試點工作。開發區體制改革取得新成效，完成經濟開發區管委會機構人員改革和胡臺鎮區一體化改革，探索“開發區+園區、管委會+開發公司”管理模式。農村改革加快推進，深化縣鄉財政體制改革，28個鄉鎮街財政實行“分灶吃飯”。實施農村土地流轉標準化試點項目，試點形成遼寧省農村土地流轉交易3項標準并發布實施。完成土地確權及村集體經濟組織清產核資工作，搭建農村綜合產權交易平臺，積極探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權”分置，15個村級經濟組織被確定為遼寧省級農村集體產權制度改革試點村。壯大村集體經濟，消滅“空殼村”49個，新增年收入10萬元以上的村21個。

三、新民市新型城鎮化建設存在問題

（一）人口城鎮化水平有待提升

新民市的新型城鎮化水平在逐年上升，但是城鎮化質量方面仍有不足之處。《新型城鎮化規劃》及《實施方案》中明確了新民市2020年常住人口及戶籍人口城鎮化率，分別為65%與40%。到2019年，常住人口城鎮化率為42.36%，2020年常住人口城鎮化率預期指標為44.48%，未達到目標值；到2019年，戶籍人口城鎮化率為25.5%，與目標值差距較大，暫無2020年預期指標，預計2020年戶籍人口城鎮化率未達到目標值。

（二）城鎮輻射帶動能力不足

新民市人口及經濟總量距市區相差甚遠，對周邊鄉鎮輻射帶動作用不明顯。胡臺鎮、羅家房鎮、興隆堡鎮、前當堡鎮、大民屯鎮等新型城鎮化重要節點集中分布于東南片區，帶動市域范圍內的作用有限。國道、省道沿線的鄉鎮發展較好，區域不均衡問題突出。

（三）產業結構需進一步優化

在產業結構方面，新民市的三次產業結構由2015年的19.4∶58.5∶22.7調整為2018年的28.9∶32.6∶38.5，已從工業占據主導地位轉變為服務業占比最高。

產業增加值方面，依據新民市統計年鑒2015年-2018年數據，第二產業增加值逐漸減弱，第三產業增加值在2016年后保持平穩，增速不明顯，因此新民市服務業發展仍然相對滯后，還有一定的發展空間。

（四）經濟發展目標實現度低

受經濟下行影響，新民市地區生產總值、固定資產投資、規上工業總產值、社會消費品零售總額等四項指標均未達到《新民市新型城鎮化規劃》中確定的預期目標值，其中地區生產總值在2016-2019年期間呈現平穩上升的趨勢，2020年預計目標為248億元，發展態勢良好；2020年，受整體經濟環境及疫情等影響，社會消費品零售額與2019年相比呈下降趨勢。

（五）創新就業方面仍需努力

在創新驅動方面，每萬人發明專利數量、新增勞動力平均受教育年限、互聯網普及率、高新技術企業數均達到《新民市新型城鎮化規劃》預期目標，但科技研發經費投入占地區生產總值比重仍需繼續提升。就業方面，新民市通過多種渠道推進就業創業工作，城鎮新增就業2782人，農村勞動力轉移就業6258人，未達到2020年新增5600就業人數的目標。

（六）公共服務設施相對薄弱

醫療衛生方面，新民市不斷提高醫療和公共衛生管理與服務能力，市、鄉、村三級醫療衛生服務網絡逐漸完善，2020年，千人床位數達到4.4張，低于全省平均水平，每千人執業醫師數預計達到2.8人，高于全省平均水平。教育方面，新民市城鄉教育資源不足，資源配置均衡程度不夠。限于區域經濟下行壓力增大，教育投入受到嚴重影響，重點建設項目進展緩慢。初中階段教育質量提升緩慢，辦學條件存在短板，城區內的生均體育運動場館面積缺口很大，與義務教育優質均衡發展指標要求存在較大差距。文體設施方面，城區內的大型文體設施相對充足，街道級、社區級公共文化娛樂健身空間不足，鄉村體育設施缺口較大，未形成布局完善的區（縣）級-街道（鄉鎮）級-社區（村）級的文體設施體系。

（七）生態保護水平仍需提高

目前，新民市的大氣環境仍然受到煙塵和秸稈焚燒的影響，水環境質量受城區內清污混排、農村面源污染且缺乏污水收集能力的影響。柳繞地區、遼河沿線的水土流失和土地沙化現象仍較為嚴重，農村地區生態環境保護相對薄弱。到2020年，耕地保有量提前完成預期目標，城市環境空氣質量優良天數、城鎮生活垃圾無害化處理率、單位GDP能耗下降預計可達到預期目標，森林覆蓋率、城市空氣質量達標率、城鎮綠化覆蓋率均未達標，距離預期目標值較遠。

四、國內先進地區縣城城鎮化建設案例借鑒

（一）遼寧省海城市

1.基本概況

海城市隸屬于遼寧省鞍山市，位于遼東半島北端，是沈陽經濟區和遼寧沿海經濟帶的重要戰略節點。海城市全域面積2732平方公里，主城區建成區規模達到58平方公里，下轄27個鎮區、2個開發區。截至2020年，海城市常住人口達到140萬。海城市主導產業主要有菱鎂新材料產業、紡織服裝箱包產業、高端裝備制造產業、精細化工產業等。2018年，全市地區生產總值實現558.2億元，同比增長4.6%；一般公共預算收入實現32.27億元，同比增長32.6%；固定資產投資實現108.4億元，同比增長0.4%；規模以上工業增加值實現96.7億元，同比增長17.1%；社會消費品零售總額實現306.3億元，同比增長5.2%；出口總額實現40.6億元，同比增長48.1%。分別入選中國中小城市科學發展綜合實力百強縣、工信部所屬賽迪智庫中國縣域經濟100強。

2.經驗借鑒

創新公共服務供給，建立市民化成本分擔機制，創新失地農民養老保險的資金分擔和運作機制，讓各類人員能方便地參加養老保險。建立農業轉移人口市民化專項資金，探索建立多元、可持續的農業轉移人口市民化成本的多元主體分擔機制。建立多元化可持續的城鎮化投融資機制，進一步完善市政公用設施的投資運營管理，通過PPP等方式鼓勵企業參與市政公用設施運營管理，實現政府、企業和城鎮居民的“多贏”局面。推動農業現代化與新型城鎮化協調發展，建立農業投入穩定增長機制，引導農村土地承包經營權有序流轉，發展適度規模經營。扶持發展新型農業經營主體，鼓勵涉農企業從事農產品加工流通，鼓勵發展農家樂、休閑農業等，延長農業產業鏈條。創新行政管理體制，充分發揮行業協會、社會組織等中介組織的作用，創新社會管理模式。實施強鎮擴權改革，賦予其與經濟、人口規模相適應的管理權限，激發騰鰲、西柳等經濟強鎮發展活力。

（二）河南省新鄭市

1.基本概況

新鄭市隸屬河南省會鄭州。新鄭市占地面積873平方公里，下轄3個街道、9個鎮、1個鄉。截至2018年末，新鄭市總戶數為19.21萬戶，常住人口98.99萬人，其中城鎮人口59.46萬人，人口城鎮化率為60.07%。新鄭市區位良好，京廣鐵路、京廣高鐵、京港澳高速公路、107國道等交通干線貫穿全境，南水北調、西氣東輸等重點工程穿境而過，區域航空樞紐鄭州新鄭國際機場位于新鄭東北。2018年，新鄭市完成地區生產總值1225.37億元，同比增長9.0%；其中第一產業增加值26.52億元，同比增長2.8%；第二產業增加值681.24億元，同比增長8.9%；第三產業增加值517.61億元，同比增長9.5%；三次產業比例為2.16∶55.59∶42.25。

2.經驗借鑒

深化產業布局調整，帯動產業向園區集中，以商貿物流、食品煙草、生物醫藥為主，以富士康配套產業、高端制造業和傳統制造業提升為輔的“三主三輔”產業體系。大力推進“干道經濟向園區經濟轉變”，將企業、工廠向組團新區、產業集聚區和專業區集中。深化城鄉布局調整，帯動居民向社區集中，對全市所有行政村進行有效整合，著力構筑“兩城（中心城區、龍湖新城）、兩市鎮（店鎮、辛店鎮）、52個新型社區和2個特色村（華陽、人和）”的新型城鄉體系。把新型社區節余的建設用地拿出至少50%作為特色農民創業園，用于發展二、三產業，讓農民實現就地就近就業。深化農業布局調整，推動土地向規模經營集中，新鄭市提出“北部城鎮化，南部田園化”的功能布局，著力打造紅棗種植、特色雜果、生態旅游等現代都市農業。出臺新型社區建設財政獎補政策。加快土地流轉，按照土地等級標準，進行實物流轉，既讓農民吃了“定心丸”，又消除價格因素的影響。

（三）浙江省臺州市

1.基本概況

臺州市是浙江省地級市，長江三角洲中心區27城之一，國務院批復確定的浙江沿海區域性中心城市和現代化港口城市。截至2018年，臺州市總面積10050.43平方公里，下轄3個區、3個縣、代管3個縣級市。2020年臺州市常住人口達662.29萬人，城鎮人口386.76萬人。臺州是制造之都，制造業門類齊全，配套能力強。臺州已形成汽摩配件、醫藥化工、家用電器、縫制設備、塑料模具等20多個規模上百億元的塊狀特色經濟，“中國汽車及零配件出口基地”、“醫藥產業國家級新型工業化示范基地”等51個國家級產業基地落戶臺州，74個工業產品國內市場占有率第一。2018年，臺州市實現生產總值4874.67億元，比上年增長7.6%。三次產業結構為5.4∶44.8∶49.8。全市人均生產總值為80644元，比上年增長7.1%。

2.經驗借鑒

戶籍制度改革全面深化，人口市民化水平不斷提升，實行按居住地登記戶口的遷移制度，城鎮落戶條件全面放開放寬。新型居住證制度實現全市覆蓋，建立與居住證掛鉤的基本公共服務提供機制。2020年常住人口城鎮化率達到64.5%。

中心城市建設穩步推進，三區融合勢頭進一步顯現，堅持以中心城市為龍頭，實施中央商務區、“一江兩岸”、高鐵新區等重點區塊建設攻堅行動，中心城市建成區面積從139.8平方公里擴大到145平方公里，城市外延增長勢進一步確立。城鄉融合發展格局基本形成，城鄉差距進一步縮小，持續推進美麗城鎮、美麗鄉村建設，深入推進“千村示范、萬村整治”，2020年城鄉居民收入差距縮小至1.94：1。城鄉治理方式迭代升級，市域治理現代化加快推進，“最多跑一次”改革成果豐碩，平安臺州實現“七連創”，全國文明城市實現“兩連創”，創城國家公共文化服務體系示范區、清廉臺州建設成效明顯，五度榮膺“中國最具幸福感城市”。特色建設成效顯著，形成了一批強縣和特色鎮，溫嶺市入選國家縣城新型城鎮化建設示范名單。臨海市杜橋鎮、溫嶺市澤國鎮、玉環市楚門鎮、路橋區金清鎮、溫嶺市大溪鎮和天臺縣平橋鎮6個鎮被列入浙江省前三輪小城市培育試點名單。

（四）案例啟示

通過對相似新型城鎮化試點城市工作的總結可得出一系列可適用于新民市新型城鎮化建設的方式方法。擴大社會保障覆蓋面。借助居住證辦法改革戶籍制度。建立城鄉統一戶口統一制度。城鄉布局集中化調整。推動居民向社區集中。推動企業、工廠朝組團新區、產業集聚區集中布局。以產業集聚區、專業園區、組團新區為基點對行政村進行整合。產業向園區集中發展。考慮將工業化與城鎮化融合發展，帶動產業向園區集中。劃分更多用地用于產業園區建設，以園區經濟作為發展契機。農業產業建議以現代農業示范區布局，也可以發展農業創業園區，在發展經濟的同時解決農民就業創業問題。鼓勵涉農企業延長農業產業鏈，發展農產品加工、農家樂、休閑農業等新型產業。同時通過改革農村金融制度推進現代農業。建立統一規范的農村產權流轉市場，承擔產權流轉交易、資產處置、抵押登記和融資對接等職能，并在重要經濟節點地區建立分支機構，在行政村安排項目信息員，形成三級聯動的服務體系。創新行政管理體制。推行政府扁平式管理。創新社會管理模式，加大中介組織的作用。運用PPP方式鼓勵企業參與市政公用設施建設運營管理。

五、新民市新型城鎮化建設實施路徑

（一）依托重點城鎮，推進產業結構升級

1.推進農業現代化

以生態綠色農業、觀光休閑農業、高科技現代農業為標志，以農業園藝化、設施化、工廠化生產為主要手段，以市場需求為導向，融生產、生活和生態于一體，是高質高效和可持續發展相結合的現代農業。在新民市域內適宜結合現代農業培養一批旅游觀光型鎮村。如周坨子鎮初步構建以觀光觀賞型、參與體驗型、休閑度假型為主的休閑農業，繼續做好黨建文化主題公園以及葡萄、草莓、蘋果三大主題采摘園，在此基礎上大力發展農業企業、專業種植合作社，培育龍頭企業，打造農業品牌。

2.推進工業集群化

經驗表明，工業化是城鎮化的主要動力。通過對傳統優勢產業升級改造，多種產業鏈整合延長，新興產業培育增效，對接大城市產業需求，積極承接產業轉移，發揮產業規模集聚效應，推進工業集群化。在“十四五”期間，推進三大主導產業打造百億產業集群工作，以原有龍頭企業、產業園區為基礎，進一步完善產業鏈，按時按需發展產業鏈相關重點項目，完成每年目標。部分鎮村充分利用區位條件，加強與沈陽市中心城區或沈陽近海經濟區的密切合作。建議重點建設胡臺鎮，大力發展工業包裝印刷產業、智能制造、汽車零部件，打造新民市東南部門戶，形成與沈陽市中心城區一體化發展的格局。

3.推進服務業優質化

充分發揮特色資源優勢，積極擴大消費，優化傳統消費，培育新消費，補齊商貿服務短板，重點發展科技研發、商貿地產、電子商務、金融科技服務、信息技術服務，走品質化、集成化、差異化的產業提升之路，推動現代服務業提質增效，推動生產性服務業向價值鏈高端延伸，生活性服務業向高品質化升級。如興隆堡鎮近幾年靠農業觀光、溫泉養生帶來巨大經濟收益。依靠傳統產業創新發展增加產品附加值，進而吸引更多產業科技，促進產業高質量發展。推廣“生產基地+加工企業+商超銷售”等產銷模式，延長農業產業鏈，提升價值鏈，進一步線上銷售，促進第一產業接二連三，向后延伸，推動農村三次產業融合發展。

4.推進產業數字化

以區域傳統文化為根基，探索數字文化創意產業。以重點鎮為試點構建農業農村大數據庫、農產品全產業鏈大數據庫、農村大數據平臺，引進智能化設備，建設數字化園區，加大力度建設農業物聯網，建設數字智慧農業。推動三大主導產業集聚區或新民市大中型企業率先試點建設5G專網、邊緣計算中心，優先推進三大主導產業建設集群數據庫、數字化車間。培育物聯網產業，加大移動物聯網在新民市生產、生活中的應用。

（二）健全保障措施，促進社會轉型

1.豐富農民轉居安置模式

優先解決長期在新民市內學習、打工、生活的農村人口的戶籍問題，推動農民的居住地和戶籍向城鎮轉移，實現農民轉居安置。除農轉居模式外，推動新民市從享受農村公共服務向享受城市基礎配套服務和公共服務轉變、從一產生產活動向二三產非農就業轉變、從農村生活習慣和生活方式向城市居民生活方式轉變，實現農村人口市民化。

2.建立城鄉社會保障制度

構建完善的城鄉保障制度體系，關注養老、醫療、最低生活保障等相關方面增補基礎性保障內容。將社會保障多元分攤，構建政府與社會共同分擔的保障機制。強化農村社保配套設施建設，針對不同情況居民提供更針對性服務，完善調轉規則。加強社會法律保障法律體系建設，對新民市下轄鄉鎮村實際需求進行調研，完善相應法律規范。關照保障失地農民權益，提供更多再就業機會，擴大失地農民社會保障范圍。同時提高新民市農民的文化水平以及技術水平，消除失地隱患。

3.加強人才的引進及培養

針對性培育需求人才，引入培育符合新民市市場需求的人才，優化提升新民市職業高級技校、職業教育學校的人才培育工作。積極發揮經濟區、重點鎮與沈陽西部城區產業園合作優勢，提前做好人力資源儲備，著手準備建立高級人才儲備機制和高級智庫。建設人才交流與通行通道，建立可銜接的跨區域人才服務保障政策與人才交流機制，打通沈陽-新民、新民-村鎮各層級的人才雙向流動通道。建立面向社會招聘的人才引進模式，建立“人才入鄉”的激勵保障機制，建立有效的薪酬激勵機制和約束機制，吸引更多優秀經營管理人才加入農村集體經濟組織。

4.完善社會公共服務設施體系

科學調整學校布局，在城區新建城南小學、在胡臺新建胡臺學校分校，優化教育資源配置。構建服務均等的城鄉醫療衛生服務體系，建議與軟件公司合作積極開發線上就醫平臺，開發智慧醫療項目，實現移動APP預約掛號、遠程會診、家庭醫生、雙向轉診等醫療服務功能。建設均衡優質、精準服務的社會福利設施體系，完善基層養老設施布局，在每個街道建設一所居家養老服務中心，每個社區建設一個養老服務站。建設縣級養老服務指導中心，規劃建設農村幸福晚年驛站，重點承接健康養護、森林康養等養老服務功能，滿足多元化的養老服務需求。構建便捷高效、綠色智能、集約共享的生活性服務業體系，打造若干集文化體育、社會福利、醫療衛生、社區服務等功能于一體的鄰里中心或家園中心，構建覆蓋全域城鄉社區的“一刻鐘社區服務圈”。發展文旅設施，結合沈陽市“文化+”發展策略，打造出精品旅游線路，引導工商資本以租賃或合作等方式發展農家樂等休閑旅游農業，在遼濱塔、公主屯遼金特色小鎮、前當堡仙子湖等各類景點，打造旅游基礎設施。

（三）優化空間格局，推進鄉村振興

1.建設全新總體發展格局

結合新民市自然地理格局、產業基礎、城鄉發展現狀及空間分布等特征，構建“一核兩帶三區”的總體發展格局。“一核”即城鎮核心區，包括新民主城、興隆堡鎮、大民屯鎮、前當堡鎮、張家屯鎮、法哈牛鎮和胡臺鎮等，是新民市新型城鎮化的主體區域，也是鄉村轉遷人口以及高端人才主要集聚的地區。“兩帶”即遼河生態經濟帶與柳河生態經濟帶，是新民市主要的生態功能區。遼河生態經濟帶重點發展設施農業、文化休閑、生態旅游、溫泉康養等產業，建設遼河國家公園、串聯歷史遺跡，打造人文與自然相融合的生態文旅發展軸。柳河生態經濟帶重點發展設施農業、休閑采摘、觀光農業等產業，重點建設生態濕地、濱水岸線等人文景觀，形成區域生態安全發展軸。“三區”即遼河、柳河分割形成的東、中、西三大農業片區。“三區”是新民市農產品主產區，主要承擔新民市最突出的農業產業功能，也是新民市未來創意園區、現代農業發展的重點地區。

2.推動農業產業基地體系建設

新民市在建設新型總體發展格局時應該繼續推動“一鄉一業、一村一品”的建設。新民市農業產業強鎮包括大民屯、前當堡、公主屯、梁山、興隆堡五個鎮，下轄村包括梁山鎮大劉屯村，新農村鎮靠山屯村，大民屯鎮方巾牛村，前當堡鎮蒲河新村，柳河溝鎮解放村等眾村均被列為沈陽市農業產業強村。

3.完善補齊城鄉基礎設施短板

全力推進新民市城鄉基礎設施服務建設均等化。完善縣域交通網絡。增強新民市與沈陽市、遼中區、法庫縣、康平縣間的交通連通性，新建或升級新民市與沈陽市間的交通基礎設施，實現“城鄉雙棲”“城鄉通勤”。建設配送投遞設施，打造“縣級電商農產品體驗中心+鄉鎮電商服務站+村電商服務點”三級電商運營服務網絡。在新民市電商集聚區、電商鎮以及電商村附近按需增設中轉的公共配送中心。完善給排水設施建設，進一步推進對老化的城市輸配水管網、棄管樓供水管道進行改造。完善城市排水管網，結合亞行貸款項目、玖龍紙業公司新建排水管網、雨污、泵站等排水設施的建設經驗，及時增設排水設施。完善垃圾處理設施，大力宣傳普及生活垃圾分類，并相應配套分類處理設施。

4.強化生態治理控制污染

控制廢氣降低空氣污染，著力推進煤改電，嘗試以電定改，落實電源，挖掘全市電網負荷，與電網公司積極對接改造。可由新民市下轄村鎮首批嘗試，逐步向新民市市區以及其它鄉鎮推進。同時加大秸稈燃燒管制力度，大力推進新能源汽車應用。加強水污染綜合治理，加強工業、市政及居民生活節水的科技成果應用，適時建設中水回用設施，推動工礦企業開展中水回用。實施環境綜合整治修復，推進實施生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線、生態環境準入清單“三線一單”，保護新民市域范圍內重要的生態空間。柳繞地區為市域生態修復重點區域，新民市需要著重注意此地區的生態修復工作。新民市西北部是沈陽市防風固沙、保持水土的重要屏障的一部分，響應沈陽市全域建立治理分區，應建設防風固沙修復區。推進新民綠化工程，以提高建成區綠地率和綠化覆蓋率為核心，以城市邊角地、廢棄地、閑置地等小型戶外空間為單元，鋪設步道、栽植苗木、配備座椅、涼亭、健身器材等，推進口袋公園建設。

（四）優化體制機制，建設現代新民

1.優化轉移人口補償機制

創新農業轉移人口補償機制，針對本區的農轉居、非轉居聚居兩種不同的模式，保障農民依據相關政策獲取補償收益。在制定各級土地利用計劃和安排城鎮新增建設用地規模時，進一步增加上年度農業轉移人口落戶數量指標的權重。不斷提升對農業轉移人口的服務管理能力，解決農業轉移人口就業能力差、社會融入難等問題。改善農業轉移人口隨遷子女教育狀況，對隨遷子女實行普通高中教育學費適度減免。實施校企合作辦學，吸引社會資本建設公辦學校，對公辦教育形成有益補充。保障農業轉移人口住房需求，將符合條件的常住人口納入公租房保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍，為農業轉移人口及其他外來務工人員、新就業職工提供公租房。

2.創建投融資新運行機制

建議制定與還債能力和可用財力增量相適應的政府舉債規劃，設立償債準備金，通過核銷、PPP化解、剝離等方式降低政府債務余額，防范化解地方政府債務風險。推動地方國企更好服務于城鎮化，采取股權劃轉、資產注入等方式為國有投融資公司注入優質經營性資產。鼓勵探索多元投融資平臺，增加城鎮化建設資金來源。鼓勵銀行業金融機構根據自身風險管理的實際情況，自主選擇企業背景、項目融資方式，降低其經營風險。

3.實施新型合署管理體制

推進市轄經濟功能區和行政區合署辦公，大幅減少行政協調事項，提高行政效能。建立“鎮區一體”的行政管理新模式，鎮、區統一都由新民市直接管理，保留鎮建制，所涉及鎮域的社會公共管理事務以鎮名義行使。

4.完善生態補償管控機制

完善資源環境有償使用和生態補償制度，建立重要水源地、蓄滯洪區、水生態修復區的補償機制，加大補償力度，擴大補償范圍，提高補償標準。健全自然資源資產產權制度，對新民市自然生態空間進行統一確權登記，統一行使所有國土空間用途管制職責。嚴格施行環境監管制度，對生態環境造成嚴重破壞的企業或機構，實施終身責任追究制度，建立生態環境破壞的刑事責任追究制。嘗試在政府相關部門的績效考核指標中增加生態相關指標，例如生態增收、農民增收等指標。

六、政策建議

（一）強化政策導向

貫徹落實國家、省、市、縣級市各層級的發展指示，契合“十四五”發展方向，注重短期政策與長期政策的銜接配合。圍繞經濟社會發展重點領域，研究制定配套政策。密切聯系宏觀環境變化和發展實際，加強政策儲備。

（二）強化項目落實

堅定“發展是硬道理、項目是硬指標”的發展理念，進一步加大投資力度支撐經濟增長。立足新民市全縣域發展實際，謀劃儲備一批帶動作用強、輻射范圍廣、產業鏈條長的重大項目，優化重大項目布局，加強項目實施管理。

（三）強化資金投入

優化財政支出結構和政府投資結構，優先安排涉及民生、公共服務和鄉村振興等領域的財政支出和項目投入。進一步統籌、規范、透明使用財政資金，提高政府投資的引導力和帶動力，鼓勵社會投資。

（四）強化監測與評估

建立規劃“編制-實施-評估-調整”的滾動循環機制，加強規劃實施的動態管理。加強動態監測分析，完善規劃指標統計制度。開展規劃實施情況年度評估、中期評估和總結評估，創新引入第三方評估機制。

（五）強化宣傳引領

加大對“十四五”規劃的宣傳力度，營造良好輿論環境。準確解讀行動綱要和相關配套政策，提高社會知曉度。定期向社會公眾發布實施信息，自覺接受社會監督，形成發展共建、建設共管、效果共評的生動局面。

（作者單位：沈陽市發展和改革委員會）