論新時代法治視角下的容錯機制建構

【摘 要】本文論述容錯機制的構建目的，針對現階段容錯機制的實施困境，提出實效性容錯機制構建的路徑：建立法制化的容錯機制，營造良好的容錯環境。

【關鍵詞】容錯機制 法治視角 新時代 執行氛圍

【中圖分類號】G? 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2021）39-0074-03

中國已步入新時代，隨著國內外情勢的多維變化，中國的發展將越來越多地面對從未遇到過的各種挑戰。改革步入“深水區”，剩下的問題都是“硬骨頭”，之前積累下來的、尚未充分認識到的問題亦將成為阻礙中國快速、健康發展的絆腳石。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，對加快轉變政府職能做出重要部署，為全面加強政府建設、完善國家行政體系指明了方向，提供了行動指南。

一、容錯機制的構建目的

（一）容錯的提出

1.非制度化容錯

改革開放初期，中國就開始對干部干事容錯的實踐。1978年，安徽鳳陽小崗村誕生的家庭承包聯產責任制，既是18個農民簽約分地的嘗試，更是當時安徽省委書記萬里對這項打破大集體所有、勞作和分配制度的大膽包容及鼓勵和推廣。19世紀末至20世紀初，中國的改革開放進入大刀闊斧的階段，在以地方領導干部政績行為作為主要評判標準的情況下，也產生了一批勇于制度革新和各方面開疆拓土的改革者。改革者都有一個共同的特征即在“改革開放膽子要大一點”“準許改革不成功，不準許不改革”的精神鼓舞下改革創新。在改革創新的過程中，依靠組織的信任，改革者受到保護而極少問責。這種容錯模式被一些學者稱為“信任保護”，即免于被問責的根本原因在于上級組織部門的高度信任和對為攻克固有頑疾而進行的制度上的突破采取鼓勵和包容的態度。而能否被信任和包容，又往往取決于上級組織對領導干部個人的了解程度、領導干部個人的溝通能力以及在當時階段改革亟待突破的難點問題等各項復雜的主客觀情況。因此，這種非制度化的容錯是否發生，以及容錯的程度如何，并沒有一個可供執行的固定的參照標準，難免囿于相關上級領導的個人判斷，容易導致權力的濫用。這就使很多領導干部過度聚焦政績、忽略道德修養、放松廉潔自律而導致腐敗行為的產生，進而造成政府公信力下滑、干部干事脫離人民群眾等負面影響，形成突破有余而守成不足的負面政治形象。

2.容錯制度的初始構建

黨的十八大之后，中國開始了建立容錯機制的探索。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出要“寬容改革失誤”。2015年，習近平總書記在全面深化改革領導小組第十七次會議上對基層的改革提出要“允許試錯、寬容失敗”。2016年3月，李克強總理在十二屆全國人大四次會議上做政府工作報告，首次明確提出要建立“容錯糾錯機制”;5月，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話提出針對容錯機制“三個區分”的重要論斷;10月，十八屆六中全會在全面從嚴治黨的主題下提出要建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤。2018年5月，中共中央辦公廳印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，為深入推進容錯機制的建立提供了明確的政策支持。

從2016年開始，全國各省（自治區、直轄市）、市、縣都開始逐漸出臺容錯機制的試行條例，廣東、浙江兩省成為容錯機制的先行試行省份。廣東的深圳市、廣州市，浙江的新昌縣、紹興市、溫州市、杭州市、臺州路橋、寧波海曙等都分別出臺地方性的容錯免責條例。截至2020年底，全國共有31個省（自治區、直轄市）為建立容錯機制制定了相關的地方性法規。

（二）容錯機制的構建目的

李克強總理2016年在政府工作報告中明確提出“健全激勵機制和容錯糾錯機制”是為了“給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，中國特色社會主義邁入了一個新的時代，社會主義中國的主要矛盾已經從“人民日益增長的物質文化需求同落后的生產力之間的矛盾”轉變成“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，如何更好地滿足人民對美好生活的向往而大力發展生產力，如何為人民提供更好的服務，是我們黨和政府必須面對的挑戰和承擔的重任。為達成所愿，實現中華民族偉大復興，大膽而踏實地改革創新勢在必行。黨的十八大以來，從嚴治黨，將反腐倡廉進行到底的政策對黨員干部行為的規范和管控力度空前強大，肅清了干部隊伍中的不正之風，建立了新的干部政績評價標準。與此同時，高壓問責之下也出現了尤其是在基層較為嚴重的“懶政”現象。容錯，就是在容許的試錯范圍內出現合理可控的社會風險，為想干事的人撐腰、為敢擔當的人鼓勁。《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》中的七點意見已經明確指出，容錯機制的建立，一方面是要引導和鼓勵領導干部干事創業，建立相應的激勵保障機制;另一方面更是要形成培養適應新時代發展的高素質干部的組織氛圍，增強領導干部的創新能力，讓“懶政”之流無立錐之地。

二、現階段容錯機制的實施困境

（一）缺乏明確和統一的全國性容錯規定

在全國范圍內，尚缺乏一個明確統一的針對容錯機制的相關規定。對于容錯機制，當前的情況主要是中央在政策的方向上予以肯定，鼓勵省（自治區、直轄市）、市、縣三級地方黨委、政府各自根據當地的情況和實踐制定相關的容錯規定。而各地方出臺的容錯規定大都語義模糊，并沒有對容錯從概念、啟用條件、執行程序以及對容錯的第三方監督等方面做明確的規定，造成了各地方的容錯規定大都只是對“容錯”這一政策性予以立法精神上的肯定，缺乏相應的實操性。例如江西《關于推行容錯糾錯機制的實施辦法（試行）》中容錯的范圍為“《中共江西省委關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）第十二條規定的六種容錯情形和條件的”，而《實施意見》中對容錯情形和條件的規定中僅僅是對六種“符合黨中央和省委決策部署精神，有利于改革創新和發展大局的”且沒有違反黨規和國法內容的行為做了概括性的描述。

由于缺乏統一性，各地對容錯的啟用條件理解存在差異，造成同一行為在不同地方受到的處置方式有可能截然相反，有些犯了錯誤的領導干部將容錯機制當作錯誤行為擔責的“擋箭牌”，而有些真正大膽嘗試的領導干部卻因為在探索過程中遭遇挫折被不加區別地追責問責，“領頭羊”成了“替罪羊”。地方容錯規定在操作中不可避免的非統一標準的狀況使容錯機制缺乏法制實質化的特征。

（二）“容錯”的內涵需在學理和實踐中不斷豐富和完善

1.容錯機制中“錯”與“非錯”的界限

2016年，習近平總書記在兩會期間參加黑龍江省代表團審議時提出了針對容錯認定的“三個區分開來”標準，即“把因缺乏經驗先行先試出現的失誤與明知故犯行為區分開來，把國家尚無明確規定時的探索性試驗與國家明令禁止后的有規不依行為區分開來，把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區分開來，保護好廣大干部的干事熱情”，為區分容錯的界限提供了重要的理論依據。這“三個區分開來”，從法治的視角來看實際上是分別從主觀意愿—過失和故意、行為依據—法無明文規定與有法不依、行為的目的—為公還是徇私這三方面做了區分。但這“三個區分開來”在容錯機制的具體建構過程中，也需要克服以下困難。

首先，僅憑這三個標準還是無法精確地概括所犯錯誤的具體類型，因此各地方在具體的容錯規定中往往采取列舉的方式來確定哪些行為可為，哪些行為必須被禁止。然而在全國未有統一標準的情況下，列舉式弊端也同樣明顯：對同一種錯誤類型，有些地方已經列為容錯內容，而另一些地方則還在禁止之列，嚴重削弱容錯規則的公正性，甚至容易被非議為具有“地方保護主義之嫌”。

其次，這三個標準的判斷依據具體實施起來，故意和過失、為公還是徇私的判斷依據非常模糊，有些地方采取程序主義的方式來進行判斷，例如“三重一大”是否經過集體決策，而有些地方采取行為后果主義方式來進行甄別該行為是否給國家和人民群眾造成了重大的財產損失和產生惡劣的影響。這種判斷方式的迥異，也造成了容錯尺度的非確定性。

2.容錯機制中“錯”與“非錯”的判斷

能容的錯是否是錯，這看似一個有點“多余”的問題恰恰是影響容錯機制能否發揮積極作用的關鍵所在。從2013年中央在黨的十八屆三中全會上首次提出“寬容改革失誤”的思路以來，全國大多數地方呈現容錯免責申請為零的情況，相對于鋪天蓋地的反腐案例宣傳，也鮮見對領導干部容錯案例的宣傳推廣，旨在激發干部干事熱情的容錯制度并未能完全排除干部“敢為”“能為”的后顧之憂而達到“想為”的理想效果。

從“三個區分開來”的容錯標準可以看到，能容之錯一定是非違法之錯。從行為主體來看，所有公職人員都應該納入容錯的主體范圍，但并非所有的公職人員都是共產黨員。因此，以違紀作為行為的定性標準也有失偏頗。可見，這里的過錯應該是定位于尚未違法的一般行政過錯行為，至于該行為是否違紀則在所不論。中國的容錯機制存在“重事后申請，輕事前備案”的特點。即容錯需經申請才觸發啟動機制。而申請往往意味著某干部承認自己是“有錯”的，只是該錯屬于“可容”范圍之內，而是否真正“可容”則需要承受來自組織和相關部門的審查裁定，最后即使得出可以容錯的結論，這個“錯”是否對其在今后的職業晉升和其他相關事項上造成不良影響，這個影響會有多大在目前的容錯規定之下均不得而知。即容錯程序啟動的實際后果存在不確定性。在這種干多錯多的“洗碗效應”驅動之下，對工作消極應付，對容錯機制的實效等待觀望就成了有些干部的憊懶選擇。忽略了對“所容之錯到底是不是錯”這個問題的定性，以及缺乏相關的配套措施來真正對干事創業者提供充分的保障，是影響容錯機制能否發揮真正效力的關鍵所在。

三、實效性容錯機制的構建

《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》 在不同內容版塊中15次提及“創新”，強調領導干部要“增強改革創新本領，保持銳意進取的精神風貌，善于結合實際創造性推動工作，善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”。要創新，就需要大膽嘗試。只要嘗試，就有可能犯錯。大膽試錯即將成為廣大干部在新時代銳意進取所不可免修的功課之一。

（一）建立法制化的容錯機制

容錯機制法制化是指通過形式良法和實質良法，并通過對良法的嚴格執行，保證容錯機制規范運行，以達到鼓勵改革創新和行政有為的目的。

1.制定全國統一的容錯標準

在總結地方容錯經驗的基礎上制定全國統一的容錯指導標準，杜絕人為擴大容錯邊界和尺度的狀況發生和地方保護主義的滋生蔓延。發布容錯指導案例和對一些易混淆的、重大敏感問題進行權威解釋，保證全國在相關問題上政令暢通，嚴苛一隅。

2.厘清容錯的邊界問題

第一，對容錯機制中的“錯”要做出明確的界定。并非所有的錯誤都能被寬容和接納，在法律和相關政策允許的范圍內的試錯是對未知領域了解創新所需要交納的成本，屬于正常的公共政策執行損耗。

第二，健全容錯機制中的程序設置，明確容錯程序的啟動、執行條件，將由涉事干部申請執行變為條件滿足自動發生，將對錯誤的容納由被動接受變為主動包容，真正達到為干事創業撐腰鼓勁的激勵效應。

第三，明確容錯政策的實施后果。要從組織晉升、福利保障、是非判斷上對犯錯的干部予以明確的評判，確保干部對創新干事的后果有明確的預期，消除后顧之憂，摒棄因人而異的非制度性處置模式。

3.完善周邊相關的配套措施

容錯機制并非孤立的政策規定，應該從組織培養、內部定調、輿論評價、法律支持、社會保障等各方面著手對容錯機制進行配套，使容錯機制發揮超越“容錯”本身的社會效果，真正變容錯為激勵，換守成為創新。

（二）營造良好的容錯環境

1.構建上下融通的政策執行氛圍

容錯機制功效的發揮離不開“一把手”對啟動實施的寬嚴尺度的把握，更需要建立上下融通的政策執行氛圍，使上下級之間對錯誤的認定、包容的程度等多方面事項達成一致認知，確保政策的一以貫之，使上級領導無須擔心“我容錯，誰來容我”，而下級同事也無須擔憂“欲加之罪何患無辭”。

2.營造包容激勵的社會氛圍

要旗幟鮮明地鼓勵創新，不僅在于對改革探索過程中的無心之失持寬容態度，更要讓容錯外溢為創新，形成全社會包容錯誤大膽創新的社會氛圍，變聚焦犯錯為聚力克難，營造風清氣正、活潑朝氣的良好創業氛圍，為中華民族的偉大復興注入勃勃生機。

【參考文獻】

[1]鄭軍.用容錯機制激發干部積極性[N].人民日報，2018-10-15（5）.

[2]朗佩娟.容錯機制法治化要立法先行[J].中國黨政干部論壇，2016（8）.

注：2019年廣西壯族自治區委員會黨校校（院）級課題“法治視角下政府治理領域的容錯機制構建路徑”（2019QN06）

【作者簡介】譚崗鳳（1982— ），女，壯族，廣西柳州人，廣西壯族自治區委員會黨校講師，研究方向為法學理論、黨內法規。

（責編 黃 煌）