新形勢下城市綜合防災(zāi)規(guī)劃轉(zhuǎn)型研究

張緯濤

摘 要：隨著城市化的發(fā)展，各種自然災(zāi)害也頻頻發(fā)生。城市是人口比較集中的地區(qū)，一旦發(fā)生各種災(zāi)害事故就會波及很多人。導(dǎo)致人員財產(chǎn)損失。因此，搞好城市綜合防災(zāi)減災(zāi)計劃的工作非常重要，需要得到更多人的重視。國家對防災(zāi)減災(zāi)工作的日益加強，同時我國機構(gòu)改革穩(wěn)步推進，應(yīng)急管理體制機制逐步完善，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系正在形成，越來越復(fù)雜的城市災(zāi)害問題對人民追求美好生活的愿望、對城市的安全防災(zāi)提出了更高的要求。

關(guān)鍵詞：新形勢;城市;綜合防災(zāi);規(guī)劃轉(zhuǎn)型

前言：現(xiàn)階段我國在城市綜合防災(zāi)減災(zāi)防害計劃設(shè)計還存在很嚴重的問題，為城市的發(fā)展埋下了隱患，阻礙了我國城市化的高速發(fā)展。為此在今后的發(fā)展中，對于這些問題制定科學(xué)合理的解決辦法，保障人們生命財產(chǎn)安全推進發(fā)展步伐。

一、城市綜合防災(zāi)減災(zāi)存在的問題

1.1權(quán)責(zé)混淆不清

綜合防災(zāi)計劃通過用地安全、防災(zāi)設(shè)置等措施減少和減輕城市災(zāi)害的影響，一旦發(fā)生情況，應(yīng)急管理系統(tǒng)通過監(jiān)視平臺立即發(fā)送警報信號，迅速啟動應(yīng)急機構(gòu)。但是，在實際實施中，防災(zāi)減災(zāi)救援聯(lián)系不充分的問題一直困擾著綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的良好運行。災(zāi)害前預(yù)防、災(zāi)害時應(yīng)對、災(zāi)害后救援缺乏有效的聯(lián)系機制，災(zāi)害風(fēng)險管理長期“九龍治水”的局面一方面使資源和信息的共享變得困難，另一方面也成為管理的盲點。2013年4月17日，美國德克薩斯州韋罷工市的化肥廠發(fā)生爆炸事故。這個化肥廠建于1961年，隨著城市的發(fā)展，由于缺乏計劃管理，周邊土地被開發(fā)，建設(shè)了居住區(qū)、老年人公寓、學(xué)校等，化肥廠與周邊用地缺乏有效的隔離。幸運的是，爆炸時學(xué)校放學(xué)了，周邊的老年人公寓在第一時間開始緊急應(yīng)對，有效減輕了死傷狀況。

1.2規(guī)劃被動，處置失時

長期以來，綜合防災(zāi)減災(zāi)工作一直處于重視災(zāi)后救助而不關(guān)注日常減災(zāi)的狀況，城市綜合防災(zāi)計劃處于事后、末端、補救的局面。防災(zāi)計劃制定落后于整體規(guī)則計劃和其他專項計劃，成為計劃體系的弱點。一方面是防災(zāi)計劃的綜合性、復(fù)雜性造成的，利益關(guān)系復(fù)雜，冗長的資料收集、計劃協(xié)調(diào)過程降低了計劃編制的效率。另一方面，由于防災(zāi)減災(zāi)計劃的重視度不足，現(xiàn)在的城市綜合防災(zāi)計劃制定機構(gòu)沒有什么發(fā)言權(quán)和調(diào)動力，城市安全防災(zāi)要素的管理限制、空間布局的配置不全面。

1.3規(guī)劃內(nèi)容不夠明確

城市防災(zāi)計劃的本質(zhì)目標是減弱災(zāi)害風(fēng)險，減少災(zāi)害損失，計劃的主要措施是協(xié)調(diào)資源，但城市綜合防災(zāi)計劃的技術(shù)方法、實施機制、反饋機制不明確。各地具體的計劃制定導(dǎo)致了制作形式、內(nèi)容、深度不同，計劃成果沒有技術(shù)依據(jù)，計劃落地沒有操作手段等問題。現(xiàn)如今的城市綜合防災(zāi)側(cè)重于工程性的管制措施，如單種災(zāi)害防災(zāi)計劃的信息整合，綜合災(zāi)害風(fēng)險評價內(nèi)容不足，空間類綜合計劃措施相對薄弱，實施保障機制和動態(tài)反饋機制匱乏。

二、城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃設(shè)計措施

2.1及時更新防災(zāi)減災(zāi)理念

災(zāi)害風(fēng)險管理和綜合減災(zāi)理念是國家管理理念的重要組成部分，新時期綜合防災(zāi)計劃必須樹立和執(zhí)行新理念，堅持總體國家安全觀，以人民為中心，正確處理綜合防災(zāi)工作與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，新時期城市綜合防災(zāi)面臨新要求，需要新措施時，產(chǎn)生了中國自然資源部和應(yīng)急管理部，與傳統(tǒng)災(zāi)害管理不協(xié)調(diào)、計劃不統(tǒng)一的傳統(tǒng)災(zāi)害管理系統(tǒng)相比，機構(gòu)改革是中國綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的有效出路，有利于提升綜合防災(zāi)工作的效率。從災(zāi)難發(fā)生的角度來看，災(zāi)前預(yù)防準備階段更重視風(fēng)險識別，評估和控制，使用空間規(guī)劃方法合理布局城市防災(zāi)資源，并調(diào)整現(xiàn)場安全結(jié)構(gòu)，災(zāi)難發(fā)生及時響應(yīng)啟動應(yīng)急計劃，協(xié)調(diào)應(yīng)急部隊和物資儲備，統(tǒng)一協(xié)調(diào)救災(zāi)合災(zāi)后重建工作。例如，在地震災(zāi)害中，要將地震災(zāi)害同火災(zāi)相聯(lián)系，因為城市用電線路繁雜，一旦發(fā)生地震，線路可能造成短路失火的情況，加上隨時可能發(fā)生的余震，使救援的復(fù)雜度大大提升，這就要求災(zāi)前對城市災(zāi)情的評估多方位、多層次，將可能發(fā)生的情況一一考慮周全，在災(zāi)難發(fā)生時才能從容應(yīng)對。城市建筑的防震處理與地基建設(shè)、建筑物之間的聯(lián)接都在災(zāi)前評估的范圍內(nèi)。

城市防災(zāi)規(guī)劃承接總體規(guī)劃要求的引導(dǎo)，與其他規(guī)劃形成溝通良好，配合積極的關(guān)系，達到信息互通。基于綜合防災(zāi)減災(zāi)要求，城市防災(zāi)設(shè)置的應(yīng)急通道、避難場所等內(nèi)容與城市現(xiàn)有的交通道路系統(tǒng)、綠化場地規(guī)劃、市政工程等有一定的重疊性，這時要求及時反饋，避免因規(guī)劃重疊、溝通不及時而產(chǎn)生矛盾。

2.2明確規(guī)劃編制要求，加強對災(zāi)害的研究

綜合防災(zāi)規(guī)劃理念要求工作做到以防為主，防災(zāi)抗災(zāi)避災(zāi)相結(jié)合，著眼總體、考慮長久，綜合提高防災(zāi)抗災(zāi)總體效果。城市綜合防災(zāi)抗災(zāi)規(guī)劃必須是主動的、預(yù)防為主，擁有提前的規(guī)劃，有災(zāi)害前防災(zāi)、避災(zāi)的空間規(guī)劃前瞻性。明確災(zāi)時救援預(yù)案和災(zāi)后的重建修復(fù)的工作策略，有效降低災(zāi)難帶來的損失。強化憂患意識主動檢查、估計災(zāi)害帶來的風(fēng)險，以此降低損失。

以往的城市災(zāi)害管理偏向于對自然災(zāi)害的研究，然而隨著時間的發(fā)展，城市結(jié)構(gòu)發(fā)生重大改變，災(zāi)害的類型不再是單一的自然災(zāi)害。例如，工業(yè)安全事故、交通安全事故、食品安全事故等也越來越受到重視，但是城市安全的管理范疇卻沒有定論。2014年中央國家安全委員會提出了“國家總體安全觀”，包括傳統(tǒng)安全要素和非傳統(tǒng)安全要素，考慮自然風(fēng)險要素和人為安全風(fēng)險要素，內(nèi)部安全和外部安全也缺一不可，全要素風(fēng)險防控要落實到城市災(zāi)害防治的各個層面。各種災(zāi)害產(chǎn)生的原因和帶來的影響也各不相同，城市災(zāi)害防治應(yīng)考慮耦聯(lián)效應(yīng)，利用發(fā)生過的災(zāi)害的類型數(shù)據(jù)、歷年的的檔案數(shù)據(jù)建立健全預(yù)測機制，科學(xué)的防范能夠減少災(zāi)害帶來的影響，及時發(fā)現(xiàn)災(zāi)害的苗頭，更好的提出應(yīng)對方法。例如，城市的江河防洪規(guī)劃，尤其是南方一些頻繁遭受水災(zāi)的城市更應(yīng)做好防范措施。在城市的防洪規(guī)劃中制定相應(yīng)的防治措施，洪災(zāi)一旦發(fā)生沒有好的應(yīng)對措施極有可能引發(fā)瘟情，這就要求城市在發(fā)生洪災(zāi)時能夠及時的疏水，建立完善的排水系統(tǒng)。也要防治因洪水引發(fā)的泥石流，做好泥石流規(guī)劃，對易發(fā)生區(qū)域做好調(diào)研，設(shè)置避災(zāi)區(qū)域，對危險區(qū)域的市民進行搬離等方法，對災(zāi)害發(fā)生的耦聯(lián)性要建立健全的機制。

2.3理清規(guī)劃規(guī)劃編制的條理性

城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制必須為城市防災(zāi)工作明確具體的目標、找出問題、提出對策，做到目標有高度、深度的問題有有利的對策。城市防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)將城市范圍內(nèi)的防災(zāi)資源和整個城市的防災(zāi)現(xiàn)狀以及城市結(jié)構(gòu)理清楚弄明白，整理災(zāi)害信息，這對防災(zāi)工作策略的形成起到很大的幫助。科學(xué)、客觀、有效的數(shù)據(jù)是防災(zāi)預(yù)測工作的基礎(chǔ)，從規(guī)劃根基上評價城市的活動與災(zāi)害發(fā)生的關(guān)聯(lián)，查找導(dǎo)致風(fēng)險的原因，建立相應(yīng)的目標體系。對城市防災(zāi)工作中的弱項積極探討，尋求解決方法，提出建設(shè)性意見。

例如，在消防規(guī)劃的設(shè)計上分三步，首先做好勘察規(guī)劃，根據(jù)城市的地勢、氣候水流等工作制定有效的預(yù)防措施，針對火災(zāi)發(fā)生的等級制定相應(yīng)的措施。其次建立防火區(qū)域，一旦發(fā)生火情，根據(jù)火情的特點啟動預(yù)案。對各種易燃易爆危險品采取特殊的運送和保存方法，開辟相應(yīng)的區(qū)域供其使用，區(qū)域內(nèi)的防災(zāi)設(shè)施也要設(shè)置得當(dāng)，再加強管理做好監(jiān)管，逃生通道設(shè)置完善，這樣火情發(fā)生時才能最大化減少損失。第三根據(jù)城市的地勢特點、水流走勢、人口密集度建立消防站，在火情高發(fā)區(qū)建立多個分站，確保在6分鐘內(nèi)能夠趕到現(xiàn)場救援。消防站的交通要便利、發(fā)達，防止這些因素對消防車輛的通行造成影響。根據(jù)城市的水道走向，供水設(shè)施完善，要做到就近取水、就近用水、不斷水的設(shè)施。消防通道要安全、快捷、合理，保證消防車輛暢行。

三、總結(jié)

只有做好城市綜合防災(zāi)減災(zāi)的規(guī)劃設(shè)計工作，才能在災(zāi)害發(fā)生時將損失降到最低。在往后的工作中，要將災(zāi)害發(fā)生的各種情況結(jié)合數(shù)據(jù)做出預(yù)測模型，將我國的防災(zāi)減災(zāi)能力提高，推動我國的經(jīng)濟、社會發(fā)展。

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（大慶市自然資源局? 黑龍江? 大慶? 163000）