新時代市域社會治理的檢察探索與思考

陳海鷹

摘 要：服務推進市域社會治理現代化是檢察機關履行法律監督職責，助推國家治理體系和治理能力現代化題中應有之義。杭州檢察機關通過以品質檢察服務保障大局、以生態檢察打造宜居家園、以智慧檢察提升治理效能、以人文檢察彰顯司法溫情，積極融入市域社會治理。當前，檢察機關參與市域社會治理存在諸多挑戰，如風險社會增加社會治理難度，數字化時代考驗社會治理水平，訴訟制度改革更新社會治理需求等。在浙江“努力成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性的重要窗口”的時代語境下，杭州檢察機關應樹立全局觀念、優化監督方式、加強互動交流，在市域社會治理現代化進程中彰顯檢察作為與擔當。

關鍵詞：重要窗口 法治文明 市域社會治理 法律監督

社會文明的演進推動著治理模式的升華。繼黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現代化”之后，黨的十九屆五中全會提出“加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”，凸顯市域社會治理的重要性和緊迫性。[1]2020年，習近平總書記在浙江考察時強調，要努力成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性的重要窗口（以下簡稱“重要窗口”）。[2]杭州檢察機關當以此為契機，為高水平推進市域社會治理現代化貢獻檢察智慧與力量。

一、檢察機關推進市域社會治理現代化的必要性與可行性

檢察機關法律監督職能的發揮與市域社會治理現代化的推進存在高度的價值耦合，它們共同聚焦于社會主義法治的建設與發展之中。

（一）推進法治文明是檢察機關的時代使命

市域社會治理是國家治理在市域層面的空間表達。[3]一座城市的治理現代化，涵蓋政治、經濟、文化、法治等多重維度。“重要窗口”自然包含了“中國法治文明重要窗口”“中國特色檢察制度重要窗口”等內涵。對于省會城市杭州而言，推進法治文明尤為重要。回溯中國的法治歷程可見，法治是政治文明的顯著標志，是社會文明進步的“晴雨表”。在法治文明的語境下，中國特色社會主義制度的優越性方能充分展示。同時，以正義觀為核心內容的法治文明又是“重要窗口”的有力保障，為“重要窗口”建設夯土壘基、保駕護航。作為憲法和法律尊嚴的捍衛者、公平正義的守護者，檢察機關推進法治文明，服務和保障市域社會治理，責無旁貸。

（二）促進良法善治契合檢察機關的憲法定位

檢察機關是國家法律監督機關的憲法定位，是我國檢察制度現代化建設的基本坐標，亦是中國特色社會主義檢察制度最鮮明的特色。一方面，檢察機關通過行使檢察權，維護國家法制的統一、尊嚴和權威。檢察機關法律監督職能具有專屬性，且以國家強制力為后盾，通過捕與不捕、訴或不訴等審查性監督手段，部分自行偵查性監督手段以及調查性監督手段，產生法定的監督效果。由此，推動實現權力運行的規范化和社會治理的法治化，促使循法而行成為價值遵循和內在自覺。另一方面，在發揮法律監督職能的過程中，檢察機關與各方主體良性互動，對有關法律問題形成共識，共同促進良法善治。

二、推進市域社會治理現代化的杭州檢察實踐與現實挑戰

社會治理現代化不僅是時代所趨、歷史所向、法理所示，更為實踐所證、現實所需。[4]檢察機關應融入市域社會治理開展生動實踐，精準發力。

（一）推進市域社會治理現代化的杭州檢察實踐

1.聚焦生活品質之地，以品質檢察服務保障大局。杭州承載著東方品質之城的榮耀，連續14年榮獲“中國最具幸福感城市”稱號。近年來，杭州檢察機關以“綠色引領、品質檢察、突出主業、爭創一流”為總目標，走內涵式發展之路，以高質量檢察工作融入黨委政府工作全局。首先，在服務“六穩”“六保”中貢獻力量。在新冠肺炎疫情期間，杭州檢察機關先后出臺加強疫情防控、保障復工復產、維護困境兒童權益等系列規定;依法在全國率先提起網絡銷售偽劣口罩民事公益訴訟及網絡銷售偽劣兒童口罩民事公益訴訟;創新研發“檢企碼”小程序，囊括“政策資訊”“法治體檢”“檢企云視”等內容，助力企業復工復產，為全市戰疫情、促發展“雙勝利”貢獻檢察力量。

其次，在創優法治營商環境上因勢發力。杭州檢察機關完善涉企犯罪案件辦案標準，開展涉企刑事訴訟“掛案”專項檢查，舉辦民營企業刑事合規座談會，實現了很好的社會效果;在高科技、電商、金融等行業密集的科技園、基金小鎮等設立“檢察室” “服務中心” “聯絡室”等，提供“融入式”檢察服務，推動檢企交流由司法辦案向服務保障轉變。

最后，在創新法治品牌上持續發力。杭州檢察機關創新打造刑事證據審證采證、行政訴訟監督、公益訴訟區塊鏈取證等多領域“杭標規范”體系，有效提升辦案質量。在精品案例意識的引領下，杭州檢察機關辦理的5起案件入選最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”）指導性案例。“盛春平正當防衛案”被寫入2020年高檢院工作報告，“法不能向不法讓步”的信念亦為品質之城增添光彩。

2.聚焦生態文明之都，以生態檢察打造宜居家園。杭州作為省會城市中的首個國家生態市，也是“兩山理論”踐行成果的重要展示地。杭州檢察機關協同行政機關，依托公益訴訟檢察職能，不斷探索問題聯治等治理模式，提升治理效能。第一，助力提升城市品質。制定《杭州市人民檢察院圍繞深化“八八戰略”運用公益訴訟職能服務保障“擁江發展”的十八條意見》，開展錢塘江沿線生態環境公益訴訟等專項行動。開展揚塵污染防治、城市污水治理、無障礙環境建設、限高限寬設施等專項監督，打造“美麗中國”杭州樣本。其中，揚塵污染防治專項監督有效推動市建委等十部門出臺杭州史上最嚴“控塵十條”;無障礙環境建設專項行動促成亞運場館周邊617個無障礙停車位增設或整改，4045處城市主要道路上的盲道障礙物被清除，11個區、縣（市）相關職能部門對轄區無障礙設施建設開展專項整治，助力亞運會前實現“有愛無礙”目標，為全省無障礙環境品質提升貢獻了檢察智慧。第二，努力守護綠水青山。積極開展補植復綠、增殖放流，盡最大努力修復受損生態環境。2019年7月至2020年6月，杭州檢察機關通過開展公益訴訟檢察工作，共督促索賠生態環境損害賠償人民幣154.44萬元，清運各類垃圾固廢6萬余噸，補種樹木9510株，復墾土地60余萬平方米。

3.聚焦數字經濟之城，以智慧檢察提升治理效能。作為阿里巴巴、網易等大型互聯網企業的集聚地，杭州數字經濟蓬勃發展。據中國城市科學研究會發布的《2019城市數字發展指數報告》，杭州總指數居全國第一。[5]杭州檢察機關緊跟數字化浪潮，在提升治理效能上邁出堅實步伐。一方面，以科技為翼，促辦案提質增效。建立全省首家圖像證據實驗室，依托高科技“鷹眼”，揭開案件背后“真相”;匯集全市檢察業務數據，打造數據互聯互通的“數字駕駛艙”，實時分析數據并提前預警;組建網絡信息犯罪專業辦案團隊，與阿里巴巴等互聯網企業建立檢企溝通機制，強化內核、借助“外腦”，攻克辦案中專業性、技術性難題。另一方面，用數字賦能，助治理難題破解。面對因疫情引發的羈押難問題，杭州市人民檢察院聯合市公安局共同探索建立“云監管”機制，在全國率先研發了“非羈碼”APP，加強對非羈押犯罪嫌疑人的數字監控，既減少了疫情期間人員流動帶來的風險，又降低了審前羈押率。

4.聚焦歷史文化之市，以人文檢察彰顯司法溫情。杭州是首批國家歷史文化名城，良渚文化、吳越文化、南宋文化、西湖文化、運河文化等歷史文化交融。杭州檢察機關在辦案中始終秉持人文司法理念。一方面，在涉及未成年人等刑事案件辦理中體現人文關懷。杭州檢察機關堅持雙向保護理念，成立杭州市西子少年司法社會工作服務中心，為440名涉罪未成年人、未成年被害人開展觀護幫教、心理疏導;堅持監督與治理并重，在全國首推侵害未成年人強制報告制度;首創“未成年人保護檢察監督線索舉報”小程序，有效增強案件線索發現和查處能力，2起案件被高檢院評為案件強制報告典型案例。另一方面，在涉訪等申訴案件辦理中傳遞司法溫度。持續完善和推廣信訪代辦制、“老王四至訣”等經驗做法，實現12309檢察服務中心全面入駐社會矛盾糾紛化解調處中心，及時化憂解紛，切實讓群眾感受到“檢察溫度”和“檢察速度”。

（二）市域社會治理的現實挑戰

1.風險社會增加社會治理難度。一是社會環境變化引發犯罪結構變化。1999年至2019年，全國檢察機關起訴嚴重暴力犯罪從16.2萬人降至6萬人，年均下降4.8%;與此同時，新類型犯罪增多，擾亂市場秩序犯罪增長19.4倍，侵犯知識產權犯罪增長56.6倍。[6]犯罪形態的多樣化、新型化，促使社會治理難度加大。二是公共利益相關風險隱患增多。特別是疫情防控日趨常態化的國內外形勢，對社會治理的科學化、專業化、精細化水平提出更高要求。三是局部領域制度缺位導致矛盾多發。如在實踐中，因民間借貸領域監管的相對缺乏和制度的局部缺位，“套路貸”類案頻發。2018年至2020年11月，杭州檢察機關共起訴“套路貸”案件146件600人。

2.數字化時代考驗社會治理水平。隨著信息技術在生產生活中的不斷深化運用，新形態的社會問題也不斷出現。2019年，杭州檢察機關共起訴涉互聯網犯罪2623人，同比上升59%，連續三年呈增長趨勢。涉互聯網犯罪極大地考驗著社會治理水平。一是犯罪地點的跨域連接。由于互聯網具有超越物理上“絕對距離”的特點，與傳統犯罪往往指向單個個體或小部分群體、危害程度可以預見相比，網絡犯罪更容易危害更大范圍內的不特定群體。犯罪分子可以通過網絡進行跨域合作，并呈現出組織化的特點。二是犯罪方式的高度隱蔽。網絡使用者往往具有身份虛擬化、匿名化等特點，且網絡犯罪屬于不接觸型犯罪，這些特點都為案件偵破、取證以及追繳犯罪所得等帶來極大困難。三是傳統打擊手段的相對落后。面對網絡犯罪手段和方法的不斷翻新，偵查機關針對原有犯罪形態所采用的傳統偵查手段往往難以奏效。此外，檢察機關運用、展示證據的能力也亟待提升。

3.訴訟制度改革更新社會治理需求。一是多樣化權利訴求。除傳統的生命健康權與財產權外，人格權、隱私權等也日益為普通大眾所關注。如何發揮中國特色社會主義檢察制度優勢，當好法律監督者和公共利益守護者，是檢察機關需要認真思考的問題。二是程序正義需求。隨著民眾權利意識、法治觀念的逐步提升，民眾對司法的期盼不止于公平正義，如何讓公平正義更快更好實現，使社會問題從法律層面得到妥善解決，是檢察機關需要解決的問題。

三、杭州檢察機關推進市域社會治理現代化的可行路徑

在“重要窗口”語境下，杭州檢察機關亟需提升法律監督的質量、水平和效果，主動扛起市域社會治理現代化的“檢察擔當”。

（一）從一域關注全局，打造護航發展的“法治之窗”

1.對標“重要窗口”要求，服務治理大局。杭州檢察機關應著眼檢察“小”窗口，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供更加精準有效的司法供給。首先，“重要窗口”站位意味著前沿陣地。要擎旗“重要窗口”制高點，推動檢察工作行穩致遠。其次，“重要窗口”使命凝結為法治擔當。要充分把握國家戰略、省域布局、市域謀劃，積極在三大攻堅戰、美麗中國建設等重大部署，以及“一帶一路”、長江三角洲一體化等重大戰略中，強化檢察法治保障。最后，“重要窗口”工作代表著一流水平。作為省會城市的檢察機關，當以“頭雁”標準，統籌宏觀思路、中觀謀劃、微觀舉措，通過不斷地實踐與探索，形成一系列具有杭州特色和杭州檢察辨識度的硬核成果。

2.因應市域稟賦，做優特色治理。立足杭州獨特的區位優勢，積極參與城市治理，推進法治建設。一要塑造網絡犯罪治理杭州典范。置身“互聯網之都”，杭州檢察將依托網絡犯罪研究“一中心一基地”，會同網信、法院、公安、司法、數據資源局等多個部門，共同研究建立互聯網犯罪預防和打擊長效機制，助力杭州打造“數字變革策源地”。二要刷亮智慧檢察杭州名片。要緊扣杭州做強做優城市大腦、打造全國新型智慧城市建設“重要窗口”的目標，以技術反哺業務，提升辦案質效;利用區塊鏈、遠程視頻等科學技術，破解線索收集、取證固證等難題，以“智慧監督”有效賦能社會治理。三要提煉國際一流營商環境杭州樣本。杭州是民營經濟之都、創新活力之城，檢察機關要積極保護市場主體合法權益，“謙抑、審慎、善意”辦理涉企案件;在制度建設上有所推進，善用不起訴權，在羈押必要性審查、普法延伸等方面深入研究，打造國際一流法治化營商環境。

3.拓展監督格局，鏈接多元治理。當前，檢察權在法律監督性質不變的前提下，朝著監督領域更加廣泛化、監督方式更加科學化、監督體制機制更加精細化方向努力和發展。[7]杭州檢察機關要順應社會治理的“時”與“勢”，因時而動、順勢而為，牢固樹立在“辦案中監督，在監督中辦案”理念，推動“四大檢察”全面協調充分發展。開展刑事檢察工作，需切實履行刑事檢察職能，抓好各項檢察改革任務落地;開展民事檢察工作，應立足于民法典開啟的民事權益保護新時代，積極維護民生民利;開展行政檢察工作，要強化聯動協作，助推法治政府建設;開展公益訴訟檢察工作，除在生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域持續發力外，需在個人信息保護、互聯網監管等關系人民福祉的新領域積極探索。

（二）將柔性契入剛性，建設穩定和諧的“法治之窗”

1.開展內涵式監督，由表及里促源頭治理。首先，彰顯檢察權的剛性。依法辦案是檢察機關推進市域社會治理現代化最直接的方式。要妥善行使好立案監督權、批準逮捕權等，筑牢公平正義的最后防線，夯實社會治理根基。其次，充分發揮檢察建議的作用。檢察建議是一種“非強制的檢察行為”[8]，其魅力不僅在于“持久的關注”[9]，更在于內部規范的“形式剛性”、釋法說理的“情理剛性”以及外部借力的“共生剛性”，以“三性合一”化解矛盾“棱角”，從而有效促進社會治理。

2.開展延展式監督，由點及面促系統治理。一是多維度妥善化解矛盾糾紛。針對矛盾糾紛集中多發的刑事領域案件，秉持檢察權的謙抑性，以新時代“楓橋經驗”為“指南針”和“量衣尺”，有效化解社會矛盾。針對輕微刑事案件，依法啟動相對不起訴程序，卸下行為人回歸社會的“包袱”;針對群體性案件，合理運用風險社會下的刑事政策，引導偵查機關合理確定打擊范圍;推廣“非羈碼”APP及動態監管模式，降低羈押率。二是深入基層延伸治理觸角。創新專人聯絡村社機制，推動檢察院與檢察室之間的上下結合，檢察室和鄉鎮、村社之間的點面結合，加強與基層群眾的溝通交流，打通檢察機關參與社會治理的“最后一公里”。

3.開展回應式監督，由遠及近促綜合治理。一要順應改革需求。在多重改革疊加的背景下，切實增強司法能動性。與偵查機關、犯罪嫌疑人加強溝通，實現對偵查卷宗從程式性審查向說理式審查的轉變;落實“少捕慎訴”理念，實現對犯罪嫌疑人從事實性訊問向釋法型訊問的轉變。二要積極回應群眾訴求。落實“群眾來信件件有回復”制度，依托檢察官信訪案件辦理辦公室，推動矛盾糾紛調處化解“最多跑一地”;讓群眾成為檢察機關參與社會治理的動力因和評判者，提升群眾司法獲得感。

（三）從獨白走向對話，構筑共建共享的“法治之窗”

1.增強內生互動，提升“四大檢察”融合度。法律監督職能的充分有效發揮，是檢察機關與社會對話的第一層次。“四大檢察”應系統化運行、一體化發展，形成相互支撐、融合發展的格局。應優化檢察職權運作，特別是規范調查核實等程序性履職行為，以及群眾來信回復等階段性履職行為;設立檢察產品質量關卡，加強對各項工作的審核把關，細化到法律文書制作、釋法說理、信訪反饋等具體環節，統一執法尺度，提升監督效能。

2.加強多元互動，提高市域社會治理的參與度。助推社會治理體系的完善和社會矛盾的消弭，是檢察機關與社會對話的第二層次。一要內外協同發力。廣泛發揮和調動區域各方主體的積極性，綜合運用約訪、專家接訪等形式，協力推進訴源治理。二要加強信息共享。依托政法一體化平臺，搭建數據流轉的“高速公路”; 探索建立檢察機關參與社會治理的信息收集和大數據研判平臺，拓展社會治理場域。

3.注重多維互動，增加市域社會治理的貢獻度。助力培育法德融合、尚德守法的善治意識，推動構建共建共治共享的社會治理格局，是檢察機關與社會對話的第三層次。一要著力構建法治命運共同體，促進善治。推動構建一體聯動的考評體系;主動爭取黨委政府的支持，加快推進執法司法制約監督體制機制改革;完善法律監督年度報告、公益訴訟白皮書等制度，找準檢察權與其他公權力之間的“最大公約數”，形成良性互動。二要助力打造法治文明“重要窗口”，培育法治信仰。講好檢察故事、傳播檢察聲音，注重引導民眾增強法治觀念，形成社會整體信仰法治、崇尚法治的良好局面。

注釋：

[1] 參見《用系統思維推進市域社會治理現代化》，人民網http：//yn.people.com.cn/n2/2021/0104/c372441-34509074.html，最后訪問日期：2021年1月5日。

[2] 參見《習近平：統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作 奮力實現今年經濟社會發展目標任務》，央廣網http：//news.cnr.cn/native/gd/20200401/t20200401_525038805.shtml，最后訪問日期：2021年1月10日。

[3] 參見徐漢明：《市域社會治理現代化：內在邏輯與推進路徑》，《理論探索》2020年第1期。

[4] 參見郭曄：《新時代社會治理現代化的法理思辨——“社會治理的法治思維和法理思維”學術研討會述評》，《法理研究》2019年第2期。

[5] 參見《關于杭州市數字經濟發展情況的報告》，杭州網https：//z.hangzhou.com.cn/2020/rddesbchy/content/content_7756903.html，最后訪問日期：2021年1月6日。

[6] 參見《最高人民檢察院工作報告》，最高人民檢察院網? https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202006/t20200601_463757.shtml，最后訪問日期：2021年1月6日。

[7] 參見周新：《論我國檢察權的新發展》，《中國社會科學》2020年第8期。

[8] 呂濤：《檢察建議的法理分析》，《法學論壇》2010年第2期。

[9] 姚岳絨：《監察體制改革中檢察院憲法地位之審視》，《中國政法大學學報》2018年第1期。