深入學習貫徹習近平法治思想推動行政檢察工作高質量發展

張相軍

摘 要：2020年面對疫情帶來的不利影響和工作基礎薄弱的現狀，全國檢察機關行政檢察部門努力在極不尋常的一年交出合格行政檢察答卷。2021年是“十四五”開局之年，是我國全面開啟建設社會主義現代化強國新征程的第一年，也是做實行政檢察的關鍵之年。各級檢察院行政檢察部門和廣大行政檢察人員要深入學習貫徹習近平法治思想，更加注重系統觀念、法治思維、強基導向，在推動自身高質量發展的同時，服務保障經濟社會高質量發展，以優異成績慶祝中國共產黨成立100周年。

關鍵詞：習近平法治思想 法律監督 行政檢察

2020年世紀疫情和百年變局交織，是歷史上極不尋常的一年，也是做實行政檢察由破題開局繼續穩進、落實、提升的關鍵之年。面對疫情帶來的不利影響和工作基礎薄弱的現狀，最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”）第七檢察廳帶領全國檢察機關行政檢察部門，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平法治思想，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，中央全面依法治國工作會議和中央政法工作會議精神，牢牢把握新時代檢察工作總要求和行政檢察工作新格局，抓班子、帶隊伍、促業務，以案結事了政和為目標，以促進行政爭議實質性化解專項活動為抓手，以辦案為中心，以檢察改革為動力，以隊伍建設為保障，狠抓工作落實，努力在極不尋常的一年交出合格行政檢察答卷。

一、不折不扣貫徹落實中央決策部署

堅持旗幟鮮明講政治，注重政治建設與業務建設融合抓，帶頭增強“四個意識”，堅定“四個自信”，將“兩個維護”體現到實際行動和具體工作中。一是認真貫徹落實習近平總書記統籌疫情防控和經濟社會發展重要指示精神，堅持把防控新冠肺炎疫情作為頭等大事來抓，高檢院第七檢察廳在組織全廳同志加強自身防控的同時，勇于擔當，積極作為，疫情形勢嚴峻時始終處于“播放鍵”，疫情常態化后迅速按下“快進鍵”。加強對涉疫重大問題的研究，組織編寫《行政檢察應對新冠肺炎疫情常用政策法規案例選編》，發布《涉疫情防控行政訴訟監督問題解答（一）》《關于涉疫行政檢察問題解答（二）》，編發涉疫行政非訴執行監督和社會治理典型案例等，為涉疫行政檢察提供指引和參考，助力企業復工復產。二是組織編發《發揮行政非訴執行監督職能助力打好污染防治攻堅戰六件典型案例》《發揮行政檢察職能助力脫貧攻堅三件典型案例》等，助力打贏三大攻堅戰。三是組織編發《發揮行政非訴執行監督職能助力耕地保護六件典型案例》《發揮行政檢察監督職能保護農民工合法權益八件典型案例》，指導各地找準服務保障“六穩”“六保”的結合點和著力點。四是著力護航民營企業健康發展，組織編發《發揮行政非訴執行監督職能服務保障民營企業發展四件典型案例》，在實質性化解行政爭議專項活動中，高檢院掛牌督辦11件涉民營企業案件，全國檢察機關化解涉民營企業行政爭議392件。

二、不斷提升行政檢察監督質效

針對人民群眾對行政檢察獲得感不強、行政訴訟監督規模偏小等問題，貫徹穩進、落實、提升工作主題，堅持以司法辦案為中心，不斷提升做實行政檢察的質效。一是突出抓好促進行政爭議實質性化解專項活動。聚焦“老百姓天大的事”，堅持以案結事了政和為目標，部署開展專項活動，推動解決訴訟程序空轉等人民群眾反映強烈的突出問題。通過強化部署和督導，實行領導包案壓實化解行政爭議責任，加強對下指導等方式，緊鑼密鼓一步一個腳印指導和推動專項活動開展，截至2020年12月，全國檢察機關共實質性化解6000余件，各級檢察院領導干部包案化解2000余件，除極少數西部地區外絕大部分市級院實現破零。持續31年的盛某某案行政爭議在“兩高”共同努力下也終得化解。二是著力提升辦案質效。堅持以辦案為第一要務，全國行政生效裁判監督數穩中有升，依職權受理審判活動監督數、執行活動監督案件受理數上升幅度均較大，辦案質量和效果有新的提高。2020年，全國共受理各類行政訴訟監督案件5.3萬余件，同比上升70.3%;提出抗訴、提出再審檢察建議以及針對審判違法行為、執行活動違法情況提出檢察建議都大幅度增加。三是踐行穿透式監督理念。助力國家治理體系和治理能力現代化，采取有力措施，指導地方檢察機關充分發揮行政檢察“一手托兩家”作用，一方面立足訴訟監督職能，對人民法院生效判決、裁定和執行活動確有錯誤的，依法予以監督，通過提出抗訴、發出再審檢察建議或檢察建議方式，促使行政爭議在法治軌道上化解，維護司法權威，另一方面在行政訴訟監督中堅持全面審查原則，加強穿透式監督，對行政機關不履行生效判決和其他違法行為，依法發出檢察建議3000余件，促進行政機關依法履職。

三、不斷提升工作能力水平

針對制度機制建設不足和人員隊伍力量薄弱的情況，持之以恒固根基，全面提高基層基礎工作水平，為行政檢察工作長遠發展奠定堅實根基。一是推動完善行政檢察權運行和監督制約體系。組織修訂行政訴訟監督規則，已經高檢院檢察委員會審議通過。研究制定實質性化解行政爭議和行政檢察類案監督兩個工作指引。組織制作《第七檢察廳辦理行政訴訟監督案件流程掛圖》，明確檢察官、檢察官助理、書記員各崗位的責任和時限;制定《辦理行政訴訟監督案件常用法律文書備查》，規范廳內文書制作。二是著力提升行政檢察素能。注重把政治性極強的業務工作與業務性極強的政治工作結合的要求貫穿教育培訓全過程，舉辦第二屆“做實行政檢察”高級研修班和2020年全國檢察機關行政檢察三期網絡培訓。組織研發17門行政檢察實務課程，在全國統一精選51位檢察官作為全國行政檢察培訓師資庫授課老師，向全國行政檢察條線公布供菜單式選課。與檢察日報社聯合開展做實新時代行政檢察征文活動，加強與高等院校、科研機構合作，各地檢察機關已建立行政檢察研究基地68個，籌建中國檢察學研究會行政檢察專業委員會，會同武漢大學行政檢察研究中心編輯《中國行政檢察發展報告（2019年）》，組織編寫出版《行政檢察指導性案例》和《行政非訴執行監督典型案例》。三是深化行政檢察改革工作。貫徹落實張軍檢察長等院領導指示要求，指導山東、吉林等省檢察機關在行政強制隔離戒毒等領域試點探索對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施檢察監督機制;指導福建省檢察機關探索行政處罰與刑事處罰逆向移送監督機制，對進入刑事處罰程序同時又需要給予行政處罰的，依法予以監督。加快推進自然資源等重點領域行政執法與行政檢察銜接平臺建設，暢通信息共享、案情通報、案件移送渠道，推動依法行政、嚴格執法。

2021年是“十四五”開局之年，是我國全面開啟建設社會主義現代化強國新征程的第一年，也是做實行政檢察的關鍵之年。各級檢察院行政檢察部門和廣大行政檢察人員要深入學習貫徹習近平法治思想，更加注重系統觀念、法治思維、強基導向，在推動自身高質量發展的同時，服務保障經濟社會高質量發展，以優異成績慶祝中國共產黨成立100周年。

第一，更加注重系統觀念，堅持圍繞中心服務大局，以有力履職保障經濟社會高質量發展

習近平總書記指出，“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法”。堅持系統觀念，必須牢固樹立大局意識，自覺從大局看問題，始終將行政檢察工作置于黨和國家工作大局及高檢院黨組部署安排中謀劃和推進，自覺在大局下想問題、做工作，在圍繞中心服務大局中找到坐標、找準定位。

一要把習近平法治思想貫徹行政檢察工作始終。習近平法治思想內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統完備，用“十一個堅持”，系統闡述了新時代推進全面依法治國的重要思想和戰略部署，深入回答我國社會主義法治建設一系列重大理論和實踐問題，具有很強的政治性、思想性、理論性，是做好檢察工作的根本遵循。檢察機關作為國家法律監督機關，肩負著保障法律統一正確實施的重要職責，是推進全面依法治國不可或缺的重要力量。廣大行政檢察人員要深刻領會習近平法治思想的重大意義、精神實質和實踐要求，立足職能，學思踐悟，學以致用，把習近平法治思想貫徹落實到工作全過程和各方面，立足職能，在推動公正司法、促進依法行政，在全面依法治國進程中，切實擔負起黨和人民、憲法和法律賦予的神圣使命。要緊緊圍繞黨中央重大決策部署，謀劃行政檢察工作，找準行政檢察服務和保障大局的切入點、發力點，通過履行檢察職能堅決維護黨的領導，確保黨的路線方針政策和重大工作部署不折不扣貫徹落實。

二要抓實抓細服務保障“六穩”“六保”工作。穩住經濟基本盤，保住民生底線是統籌推進常態化疫情防控和經濟社會發展的戰略性舉措。要持之以恒貫徹《最高人民檢察院關于充分發揮檢察職能服務保障“六穩”“六保”的意見》，全力保障服務經濟社會高質量發展，扎實做好“六穩”工作，全面落實“六保”任務，尤其是在保民生、保市場主體、保基層運轉等方面，立足職能、主動謀劃，對違背法律法規隨意作出減損法人和其他組織合法權益或增加其義務的裁定和決定，堅決予以監督糾正，以更優的行政檢察履職，為企業復工復產、持續發展創造條件，為保障市場主體合法正常的生產經營活動營造良好的法治環境。面對疫情的持續影響和不斷變化的內外部環境，尤其是以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，認真貫徹落實中政委等五部委《關于政法機關依法保障疫情防控期間復工復產的意見》，圍繞扶貧救助、社會保障、房屋征遷安置、違章建筑拆除、農民工等弱勢群體保護方面化解矛盾糾紛，積極主動提供法律服務和司法保障，維護人民群眾合法權益。

三要護航民營企業發展。深入貫徹習近平總書記在民營企業座談會上的重要講話精神，認真落實高檢院黨組“要當好保障民營經濟健康發展的‘老娘舅”的指示要求，圍繞民營企業主體的司法需求，踐行依法平等保護的司法理念，依法全面履行行政檢察職能。要著力加強對涉及民營企業產權保護、財產征收、市場準入、自主經營、減稅降費、行政協議等行政審判、執行活動的法律監督。充分運用調查核實權，加大對行政機關不作為、不依法履行法定職責的監督力度，推動法治政府和政務誠信建設，為民營企業健康發展營造法治化營商環境。

四要當好黨委法治參謀。檢察機關是國家法律監督機關，在全面依法治國進程中擔負著重要的法治使命和歷史使命。正如張軍檢察長所言，既要治末端，也要重前端，防未病、治未然，以法治方式助推國家治理體系和治理能力現代化。建立行政訴訟監督年度或者專題報告制度，對行政訴訟監督情況進行全面梳理分析，深入查找剖析審判機關、行政機關存在的普遍性問題和突出問題，或者苗頭性、傾向性問題，或者某方面問題的規律和趨勢等，有針對性提出促進依法行政、公正司法，推進法治建設的意見建議，向法院和行政機關通報，向黨委及其政法委、人大報告，當好黨委的法治參謀。

第二，更加注重法治思維，堅持抓重點破難題求實效，為人民群眾提供高質量的行政檢察產品

習近平總書記強調，“必須牢牢把握社會公平正義這一法治價值追求”，努力讓人民群眾在“每一宗司法案件中都感受到公平正義”。貫徹落實習近平法治思想，要求行政檢察部門必須更好地在正義維護、權利救濟等方面發揮作用，堅持以辦案為第一要務，通過提供高質量的行政檢察產品，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

一要常態化開展行政爭議實質性化解工作。解決行政爭議事關人民群眾切身利益，辦好老百姓“天大的事”是檢察機關神圣天職。為推動解決案件得不到實體審理、行政爭議得不到實質化解等群眾反映強烈的“程序空轉”問題，2019年10月，高檢院在全國范圍內部署開展“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動，期間，全國檢察機關共促進行政爭議實質性化解6000余件，通過促進和解、公開聽證、司法救助、釋法說理等方式，集中解決一批群眾反映強烈的行政爭議，切實增強了人民群眾的獲得感幸福感安全感。要堅持以人民為中心的發展思想，主動適應新時代人民群眾對行政訴訟監督的新需求，在總結專項活動經驗的基礎上，加強長效機制建設，常態化開展行政爭議實質性化解工作，緊緊抓住群眾反映強烈的突出問題，把促成行政爭議實質性化解作為行政檢察的核心任務，作為行政訴訟監督案件審查的必經程序和基層行政檢察辦案的重要環節常態化開展，著力解決好人民群眾的操心事、煩心事、揪心事。

二要完善和落實好新時代行政檢察工作格局。習近平總書記強調，要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程。要牢記行政檢察的人民性，積極回應新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的新的更高要求，完善和落實以行政訴訟監督為基石、以化解行政爭議為牽引、以行政非訴執行監督為延伸，上下級檢察院各有側重、上下聯動、全面履職的行政檢察工作格局。聚焦行政訴訟監督主責主業，深入踐行在辦案中監督、在監督中辦案的理念，綜合運用抗訴、再審檢察建議、檢察建議等多元化監督手段，不斷探索以辦案為中心的監督新路徑，提升案件規模，提高監督剛性和權威。深化落實民法典規定要求，在辦理行政訴訟監督案件中，要注重以民法典為標尺，從行政行為的程序、依據等方面對行政行為合法性進行審查，發現違法情形的，督促行政機關糾正，發現行政許可、行政處罰、行政強制等方面帶有較突出和傾向性問題的，及時提出檢察建議，促進提高依法行政水平。

三要開展土地執法查處領域行政非訴執行監督專項活動。落實中辦、國辦《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》要求，推進與自然資源主管部門在土地執法查處領域加強協作配合工作，以“違法亂占耕地”非訴執行監督為重點，從行政非訴執行受理、審查、執行等環節入手，開展行政非訴執行監督，破解土地行政處罰決定申請強制執行難題，確保農地農用、耕地安全，促進自然資源法治建設。推進自然資源行政執法與行政檢察銜接平臺建設，暢通信息共享、案情通報、案件移送渠道。針對自然資源領域行政處罰案件的裁執分離問題，加強與人民法院、自然資源等部門溝通協調，推動完善行政強制執行體制機制。

四要加大公開聽證力度。張軍檢察長強調，公開聽證是檢察機關的一項戰略性工作，是運用檢察職能參與國家治理、推進國家治理體系和治理能力現代化的一個創新，也是制度建設的再完善。公開聽證是新時代檢察機關保障人民群眾對檢察工作知情權、參與權、表達權與監督權的重要舉措。為推動行政檢察公開聽證工作的規范、高質量開展，高檢院第七檢察廳編發典型案例，加強引領、示范和和對下指導工作。2020年全國檢察機關對行政訴訟監督案件開展公開聽證900余件，同比上升6.5倍，占受理數的1.2%;在為期一年零二個月的行政爭議實質性化解專項活動中，開展公開聽證近1200件，占化解數的18.8%。各級檢察院行政檢察部門要做到“應聽證盡聽證”，對爭議分歧較大、涉及群眾眾多、案情重大復雜的案件，通過組織申請人、行政機關和邀請人大代表、政協委員、人民監督員、特約檢察員、專家咨詢委員、社會人士等參加聽證，廣泛聽取各方意見、深化檢務公開，自我加壓，倒逼辦案能力提升。

五要積極參與社會治理。國家治理效能得到新提升是黨的十九屆五中全會確定的“十四五”主要目標之一。要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，主動融入矛盾糾紛多元化解機制，積極探索前移化解關口，促進行政爭議糾紛解決在基層。貫徹穿透式監督理念，發揮行政檢察“一手托兩家”作用，注重運用檢察建議作為參與社會治理的重要手段，提出完善社會治理的意見建議。

第三，更加注重強基導向，堅持不懈抓基層打基礎強素能，推動行政檢察高質量發展

習近平總書記強調，“必須把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之舉”。目前，在“四大檢察”法律監督格局中，行政檢察仍是明顯的短板和弱項。要以基層組織、基礎工作和基本能力為戰略支點，全面提高基層基礎工作水平，為行政檢察工作長遠發展奠定堅實根基。

一要推動完善行政檢察權運行和監督制約體系。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，要深化司法責任制配套改革，加強司法制約監督，健全社會公平正義法治保障制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。要推動新修訂的《人民檢察院行政訴訟監督規則》盡快出臺，研究制定配套的行政非訴執行監督、實質性化解行政爭議、類案監督等工作指引，為行政檢察辦案和行政檢察人員履職提供制度保障。充分發揮考核考評“指揮棒”“風向標”作用，全面落實檢察機關案件質量主要評價指標和檢察官考評辦法，把“案-件比”責任落實到每名檢察官和行政檢察辦案各環節，著力防止、減少程序空轉。強化統一業務應用系統2.0版應用工作，加強對辦案的全面、實時、動態監督管理，規范司法行為。

二要抓實基層行政行政檢察工作。行政檢察工作高質量發展重在基層、難在基層。因受法律制度供給不足以及人民法院行政審判集中管轄改革等影響，基層行政檢察有職能、無業務、無案件的問題較為突出，必須下大力氣、采取針對性措施予以解決。要落實全國基層檢察院建設工作會議要求，形成基層檢察院以審判人員違法行為和執行監督為側重，并充分發揮一體化優勢，加大對行政爭議實質性化解工作力度的格局。特別是充分發揮基層檢察院離老百姓近，熟悉當地情況、便于就近就地開展工作的優勢，做實行政爭議實質性化解工作，破解基層行政檢察作用發揮難問題。要抓實基層行政檢察辦案力量建設，推動地方檢察院能設行政檢察檢察業務部門要專設，不能專設的要設立專門辦案組，至少配備一名檢察官辦理行政檢察相關案件。

三要著力提升行政檢察素能。加強隊伍建設，是適應新形勢、新任務推動行政檢察工作高質量發展的根本保證。要注重把政治性極強的業務工作與業務性極強的政治工作結合的要求貫穿教育培訓全過程，創新培訓方式，在全面推行領導干部上講臺、檢察官教檢察官、指導性案例進課堂的基礎上，注重通過聘請高校老師成體系地講授行政法理論和實踐的方式，提升隊伍專業化水平。依托前期組織研發的行政檢察實務課程，加強“訂單式”培訓、“辦案+研究+培訓”定制化培訓，增強培訓實效性。開展業務競賽活動，以賽促訓，引導廣大行政檢察干警加強業務學習，全面提升業務技能和辦案質量。

四要加強理論研究和案例指導工作。理論研究是指導行政檢察工作行穩致遠的先導性工程，行政檢察的創新實踐離不開理論研究的支撐。要深化行政檢察理論研究，積極爭取高校教師、專家學者等各方支持，凝聚地方院業務骨干和依托行政檢察研究基地的力量，聚焦當前行政檢察理論和實踐中的重大問題，作出有深度、有價值的概括提煉，為行政檢察工作創新發展提供理論引領和支撐。支持武漢大學行政檢察研究中心更好發揮行政檢察制度高端研究基地作用和服務行政檢察新型智庫作用;會同陜西省檢察院加快成立中國檢察學研究會行政檢察專業委員會。要把編發案例和推進案例庫建設，作為整體提升行政檢察履職基本能力的基礎性工作，加強對行政檢察和行政審判指導性案例、典型案例的編發和組織學習工作，推進行政檢察案例庫建設，建立案例強制檢索制度，真正把案例用起來。借力民事行政專家咨詢網、專家咨詢委員會，著力提升行政檢察人員政治和業務素質。