粵北巖溶山區精準扶貧政策實施效果調查與分析

黃金國 李輝霞 王兮之

摘 要：調查與分析貧困地區精準扶貧政策實施效果，及時發現和解決扶貧工作中存在的問題，對優化現行扶貧政策、提升扶貧效果的穩定性和持續性具有重要的現實意義。該研究以陽山縣為例，采用資料查閱、實地調查、問卷調查和訪談等方法，總結和分析了粵北巖溶山區精準扶貧政策實施以來的主要成效以及面臨的主要問題，并提出了相關的建議。

關鍵詞：精準扶貧;實施效果;調查與分析;粵北巖溶山區

中圖分類號 F323.8文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）04-0015-05

Abstract： To investigate and analyze the effectiveness of the implementation of targeted poverty alleviation policies in poor areas， and to find and solve problems in poverty alleviation in a timely manner， is of great practical significance to optimize the current poverty alleviation policy and enhance the stability and sustainability of the poverty alleviation effect. Taking Yangshan County as an example， by means of data searching， field survey， questionnaire survey and interviews， this paper summarizes and analyzes the main achievements and problems of the policy since its implementation in the karst mountain areas of northern Guangdong， and put forward relevant suggestions.

Key words： Targeted poverty alleviation; Implementation effect; Investigation and analysis; North Guangdong karst mountain area

粵北巖溶山區包括陽山縣、乳源縣、翁源縣、連州市、英德市、樂昌市、曲江區7縣（市、區）以及連南縣東部、清新縣北部、始興縣西南部、仁化縣南部、新豐縣西北部和連平縣西部等區域，總面積20576km2，占廣東省總面積的11.57%[1]。該區域生態環境脆弱，區域性貧困與連片特困明顯，歷來是廣東省扶貧攻堅的重點和難點區域。自改革開放以來，粵北巖溶山區經歷了山區開發扶貧（1984—1990年）、八七攻堅扶貧（1991—2000年）、實施十年扶貧開發綱要（2001—2010年）、扶貧開發“雙到”（2009—2015年）、精準脫貧攻堅（2016—2020年）等階段[2]，取得了輝煌的成就，特別是精準扶貧政策實施以來，隨著基礎設施扶貧、產業扶貧、教育扶貧和健康扶貧等多種扶貧方式的不斷深化，貧困人口脫貧、貧困縣摘帽的目標已逐步實現。然而，由于致貧原因復雜，區域經濟發展滯后，當地的精準扶貧工作仍然面臨著扶貧產業的帶貧益貧能力較弱、貧困群眾內生動力不足、自我發展能力弱、已脫貧群眾返貧風險高等諸多不可忽視的問題。因此，客觀、科學地總結和分析精準扶貧政策的實施效果及存在的主要問題，鞏固脫貧成效、阻止返貧現象的發生，已成為今后扶貧工作中的重中之重。基于上述考慮，本研究以粵北巖溶山區的典型區域陽山縣為例，采用資料查閱、實地調查、問卷調查和訪談等方法，對粵北巖溶山區精準扶貧政策實施以來取得的成效和面臨的問題進行了總結和分析，并提出相關的建議，旨在為下一階段適時調整和優化扶貧政策、提高脫貧成效的穩定性與可持續性提供參考。研究數據除已標明出處的外，其余均來自問卷調查和訪談。調查問卷針對精準扶貧政策實施情況進行設計，調研內容主要包括建檔立卡貧困戶的家庭基本情況、致貧原因、脫貧方式、自我發展能力、對扶貧工作的滿意度以及脫貧后的后續最迫切需求等6個部分。共發放問卷260份，收回235份，有效問卷218份，回收率90.38%，有效率92.77%。

1 精準扶貧政策實施的主要舉措與成效

1.1 加強基礎設施建設，顯著改善貧困群眾生產生活條件 精準扶貧工作開展以來，針對基礎設施建設相對薄弱的現狀，各級政府和幫扶單位重點對陽山縣的道路、安全飲水、灌溉設施、電網、通訊、教育、衛生等扶貧基礎設施進行了建設和改造，僅2019年就完成新農村公路硬底化188.1km、公路拓寬工程188.5km、“暢返不暢”路段整治工程98.1km、安防工程808km，完成危房改造713戶，全縣所有行政村實現了4G網絡全覆蓋，自然村實現了4G網絡普通覆蓋[3]。制約貧困群眾的生產和發展“瓶頸”逐步被打破，“出行難”“飲水難”“讀書難”“看病難”等問題已基本得到解決。與此同時，成功創建美麗鄉村426個，其中示范村95個、特色村6個、整潔村320個、新農村示范片主體村5個[4]，大崀鎮松林村、楊梅鎮何皮村被評為全國鄉村治理示范村[6]。通過美麗宜居鄉村建設，貧困群眾的生產條件和生活條件得到了顯著改善。

1.2 脫貧方式多元化，脫貧效果顯著 調查對象脫貧的主要方式呈現多樣化特征，5.96%的貧困戶主要通過教育扶貧而脫貧，8.26%的貧困戶主要通過健康扶貧而脫貧，61.93%的貧困戶主要通過產業扶貧而脫貧，10.09%的貧困戶主要通過金融扶貧而脫貧，8.72%的貧困戶主要通過就業扶貧而脫貧，1.83%的貧困戶主要通過易地搬遷扶貧而脫貧，3.21%的貧困戶主要通過兜底保障扶貧而脫貧（表1）。形式多樣的扶貧方式為陽山縣早日實現脫貧摘帽奠定了良好的基礎。截至2020年8月底，陽山縣55個貧困村和建檔立卡貧困戶8940戶18611名貧困人口已經全部達到脫貧出列的標準[5]。

1.3 積極推進產業扶貧，拓寬群眾増收渠道 精準扶貧工作開展以來，陽山縣積極開展產業扶貧工作。一是因地制宜發展特色農業產業，通過“經營主體+基地+貧困戶”等經營模式，大力推進“一鎮一品，一村一品”工程。2016年以來累計推進特色農業產業類扶貧項目287個，全縣2198戶在家有勞動力貧困戶均參與1個以上特色種養項目[6]，逐步建成了陽山雞現代農業產業園、江英鎮大橋村蔬菜種植基地、七拱鎮七彩水稻公園、大峎鎮沙田村無花果基地、杜步鎮大路村“卉海花卉基地”、嶺背鎮蒲蘆洲村沙田柚種植基地、黎埠鎮大塘村晶寶梨種植基地、青蓮鎮黃豆種植和腐竹加工基地等一大批特色農產品種植基地，陽山雞等特色農產品成為生態原產地保護產品和農業部認定的地理標志產品，七拱鎮也被評為國家級農業產業強鎮。二是在廣州市黃埔區、廣州開發區等對口幫扶單位的大力支持下發展小水電、光伏等綠色能源產業，已建成的20多個光伏扶貧電站，年售電收入達4300多萬元;通過上述2項資產收益扶貧，全縣有勞動力貧困人口人均年增收約3800元[6]。三是大力發展電商產業，實施“電子商務進百村”工程，建成了廣東省首個農村電子商務物流產業園和廣東省首個農村電子商務縣級運營中心，縣、鎮、村3級電商服務體系基本形成[7]，實現了“農產品進城”和“網貨下鄉”的互動。四是利用十大農旅結合基地（農業公園）、精品鄉村旅游線路等發展鄉村旅游產業，七拱鎮、黎埠鎮等已成為廣東省休閑農業與鄉村旅游示范鎮，2014—2019年全縣共接待游客2942.21萬人次，旅游收入總計181.73億元[8]。五是通過發展電商產業，有效解決了產業幫扶“最后一公里”，讓七拱米、淮山面等特色農副產品變為商品，加快了貧困農戶增收脫貧的步伐。

1.4 高度重視異地對口幫扶項目的落實，明顯改善農村發展環境 近年來，陽山縣把廣州市黃浦區、廣州開發區、廣州市花都區、華南農業大學、廣東外語外貿大學等單位的異地對口幫扶和交流合作擺在重要位置，在產業幫扶、就業幫扶、醫教幫扶、基礎設施幫扶、鄉村旅游幫扶等方面全力抓好幫扶項目的落實，取得了顯著的脫貧成效。以廣州市黃浦區和廣州開發區為例，2016—2019年累計投入各類幫扶資金3.72億元對口幫扶陽山縣8鎮35個相對貧困村在冊相對貧困戶3237戶7815人[9]，在小水電和光伏發電、礦業復工復產、教育醫療、基礎設施建設和鄉村旅游發展等方面給予陽山縣大力援助和扶持，僅光伏發電幫扶一項，重點幫扶的沙寮村、小江村等貧困村的建檔立卡貧困人口至2019年底均已全部達到脫貧標準，這些貧困村也被納入第一批相對貧困村退出村[9]。除光伏發電幫扶以外，廣州市黃浦區和廣州開發區還通過貧困戶勞動技能培訓、組織企業到陽山縣舉辦大型就業招聘會等形式開展就業幫扶，先后投入近8000萬元幫助建設高標準義務教育階段學校、投入3000萬元幫助建設婦幼保健計劃生育服務中心等開展醫教幫扶[10];通過建設102個排污設施、482個垃圾收集點、117km硬底化村道、105個文體休閑活動場所、45個標準化衛生站等基礎設施開展基礎設施幫扶;通過打造七拱鎮潭村“古村落”和隔坑村“一河兩岸”風景帶、大崀鎮沙田村“美麗鄉村”、杜步鎮東江村“廣東省名村”等開展鄉村旅游幫扶[11]。異地對口幫扶項目的落實不僅改善了當地農村生存環境和發展環境，也加速了當地脫貧摘帽的進程。

1.5 著力加強民生保障，不斷增強脫貧群眾的物質獲得感和心理獲得感 保障和改善民生、增進民生福祉是精準扶貧工作的重要內容。精準扶貧政策實施以來，陽山縣大力推動社會各項事業發展，不斷增強民生保障。教育事業方面，隨著教育扶貧政策的全面落實，貧困家庭子女上學費用和生活費得到了政策、資金的極大支持，僅2019年就為貧困人口發放教育補助6299人次共1041.98萬元[12]，小學、初中、高中教育的辦學條件有了根本性的改善;醫療衛生事業方面，逐步建立了“縣—鎮—村”醫療衛生服務一體化的格局，緩解了貧困群體“看病難”的問題[11]。同時，基本醫保報銷比例一直穩定在75%左右[13]，貧困群眾看病有了多種報銷途徑，僅2019年為全縣貧困戶報銷各類醫療費用就達697.56萬元[12]，自付醫療費逐漸降低;住房保障方面，僅2019年全縣政府兜底完成貧困戶危房改造任務234戶，發放補助資金864.6萬元[12]，一些貧困戶尤其是低保戶、五保戶的居住條件得到了極大改善。實地問卷調查數據顯示，隨著住房、教育、醫療等民生保障的不斷改善，脫貧群眾的物質獲得感和心理獲得感不斷增強，對扶貧工作的滿意度處于較高水平（表2）。

2 面臨的主要問題

2.1 基礎設施建設尚不能滿足穩定脫貧和持續發展的需要 受自然條件和社會經濟發展等因素影響，陽山縣交通、水利、電力、能源、通訊、教育、衛生等生產生活基礎設施和公共服務設施建設欠賬現象普遍存在。一是農田水利設施建設尚不完善，工程性缺水問題依然存在，農業生產易形成“低投入—低產出—低收入”的惡性循環[14];二是道路交通、電力、通訊等基礎設施網絡尚不完善，造成貧困群眾增收渠道狹窄，持續穩定增收困難;三是用于發展農村基礎教育的經費投入不足，偏遠鄉村小學、幼兒園的校舍、運動場等基礎設施難以滿足長遠發展的需要;四是農村鄉鎮醫院條件較差，醫務人員技術水平較低，難以滿足群眾看病需求。薄弱的生產生活基礎設施和公共服務設施使當地在獲得資金、技術、人才等方面受到嚴重制約，區域經濟持續發展和貧困群眾穩定脫貧的難度加大。

2.2 防范返貧的壓力大、任務重 受生態環境脆弱以及貧困人口自我發展能力不足等諸多因素影響，陽山縣已脫貧人口脆弱性高、返貧風險較大。首先，由于生態環境脆弱、自然災害頻繁，部分脫貧人口因災返貧的風險極高;其次，調研中發現一些脫貧戶屬于救濟性脫貧或暫時性脫貧，脫貧質量不高，一旦外部幫扶停止，這部分人就極易返貧[15];第三，當前已脫貧人口中有一部分是失能、半失能特殊困難群體，一旦社會保障降低或救助扶持減少就極易返貧[16]，另一部分通過易地搬遷或發展產業脫貧的貧困人口，還處在發展的適應期和起步期[17]，扶貧成果的鞏固面臨種種困難，若后續幫扶政策或措施跟不上，這些脫貧人口就會面臨較大的返貧風險;第四，從多維貧困視角來看，家庭主要勞動力的身體健康、子女上學、缺資金、缺技術、農產品市場變化等都有可能成為脫貧群眾返貧的誘導因素。因此，防范返貧的壓力大、任務重。

2.3 “三保障”落實中的薄弱環節亟待解決 “兩不愁、三保障”是衡量精準扶貧成效的重要指標。通過多種形式的幫扶措施，陽山縣貧困家庭“兩不愁”問題已基本得到解決，但“三保障”還存在不少薄弱環節。義務教育方面，鄉、鎮中學的基本條件和師資已經有了根本性的改善，但由于歷史欠帳較多，偏遠鄉村學前教育入園難、小學教學點布局不合理、優質教師和教學水平難以滿足群眾對普惠優質教育資源的迫切需要等“軟實力”不足依舊是制約當地教育發展的重要因素?；踞t療方面，鎮、村基本衛生設施不足，優秀醫務人員流失率高，醫療服務能力和救治能力較薄弱。此外，受報銷上限和報銷比例的影響，醫療支出依然是導致部分群眾致貧或返貧的重要原因之一。住房安全保障方面，受村莊規劃、資金等因素的影響，個別村危房改造項目仍存在一些遺留問題亟待解決。

2.4 精準扶貧退出后后續扶持力度有待進一步加強 調查發現，部分貧困戶在短期內脫了貧，但脫貧質量不高，受自身知識水平低、職業技能缺乏、自身經濟能力差、市場和商品意識淡薄等因素影響，脫貧退出后在資金、勞動力、技術、土地、教育、醫療、社會救助等方面迫切需要繼續扶持（表3），否則一旦遇上自然災害、市場變化、就業不穩定等突發情況就會返貧。因此，政府管理部門應重點關注脫貧人口后續鞏固需求，制定后續扶持的相關政策，明確后續扶持的方式與期限，最大程度地防范脫貧人口返貧。

2.5 脫貧產業的帶貧益貧能力有待進一步提升 調研發現，部分貧困村脫貧產業的發展仍然相對滯后，新型經營主體培育、新特產業培育不足，主導產業尚未形成，傳統種植業和養殖業仍占主導地位，現代農業發展滯后，產業化經營程度低，貧困群眾收入增速緩慢;部分貧困村主導產業雖已基本形成，但規模小，經營模式較為單一，產業鏈配套發展不足，延伸性差，產品市場風險大，缺少具備市場競爭力的產品和品牌，與貧困戶合作發展的深度和廣度不足，利益聯結機制不牢靠，對貧困戶的帶動能力有限，難以帶動貧困戶長期穩定增收[14]。

3 鞏固精準扶貧政策實施效果的建議

3.1 盡快出臺后續幫扶政策，保障脫貧成效的穩定性和持續性 在政策的集中幫扶下，陽山縣已實現了脫貧摘帽的目標，但由于生態環境脆弱、基礎設施和公共服務不完善以及發展能力較弱等諸多因素的影響，脫貧人口的脆弱性較高，一旦現有扶貧政策退出將會面臨較大的返貧風險。因此，盡快出臺后續幫扶政策，鞏固現有脫貧成果、防控返貧風險將是今后工作中的重中之重。一是對現有行之有效的扶貧政策應延續一定期限作為觀察期和鞏固期，做到脫貧不脫政策，防止因政策退出導致貧困問題反彈;二是盡快出臺后續幫扶政策，通過多元化的政策運用，實現政策實施效益最大化，從制度層面鞏固和強化脫貧成果;三是健全政策執行的運行機制，強化政策的合理性、針對性和有效性，增強政策執行對象穩定脫貧能力;四是加強跟蹤調查研究，圍繞脫貧摘帽后出現的突出問題和薄弱環節及時制定和調整相關政策，細化脫貧成果、鞏固提升措施，從而保障脫貧成效的穩定性和持續性。

3.2 進一步完善基礎設施建設，夯實穩定脫貧的發展基礎 積極推進基礎設施提升工程，進一步完善以交通、水利、電力、通訊為主的基礎設施建設對改善脫貧群眾發展條件、實現穩定脫貧尤為重要。因此，陽山縣要實現穩定脫貧，一要進一步加強和完善公路交通網絡，特別是村組及入戶道路建設，提高道路等級和通達通暢率;二要進一步加強小流域治理，抓好以治水改土為中心的農田基本建設，切實改善當地群眾的生產條件，增強防止因災致貧和因災返貧的能力;三要進一步完善通訊網絡建設、農村電商平臺建設和市場信息體系建設，為貧困群眾脫貧致富提供全方位的信息服務[18]。與此同時，逐步建立起一套有脫貧人口參與的基礎設施使用、管理、維護的制度和機制，確保建成的基礎設施持續利用，為貧困人口實現永久脫貧奠定堅實基礎[14]。

3.3 拓寬增收渠道，確保脫貧農戶收入持續穩定增長 確保穩定脫貧、持久脫貧的關鍵在于農民持續穩定增收。因此，消除增收瓶頸因素、拓寬增收渠道、推動脫貧農戶收入持續穩定增長是防止返貧的重要保障。根據陽山縣的實際情況，拓寬脫貧農戶增收渠道可從4個方面著手：一是引導和支持脫貧農戶通過發展特色種養持續穩定增收;二是根據當地的資源稟賦和市場需求因地制宜地發展特色產業，通過龍頭企業和專業合作社輻射帶動脫貧農戶經營性收入的持續穩定增長;三是充分利用當地資源優勢，促進一二三產業融合發展，打造一批產業鏈條完整、市場前景好、帶動能力強、輻射面廣、業態模式新的農村產業扶貧項目[19]，通過就地就近就業帶動脫貧農戶工資性收入的持續穩定增長;四是建立因地制宜的土地流轉機制，盤活資產，顯化脫貧農戶承包地、宅基地、荒山荒坡等土地資產的市場價值，通過農民變股民、資源變資產的方式帶動脫貧農戶財產性收入的持續穩定增長。

3.4 增強產業扶貧造血功能，提升脫貧產業的可持續發展能力 產業發展是實現穩定脫貧和持續脫貧的根本保障。陽山縣產業發展基礎相對薄弱，產業的綜合效益和帶貧益貧能力有待于進一步提升。今后工作的重點應建立產業扶貧保障體系和長效機制，增強產業扶貧造血功能，提升脫貧產業的綜合效益和帶貧益貧能力。一是繼續完善基礎設施建設，夯實產業發展的物質基礎，提升產業可持續發展能力;二是依托當地的資源稟賦，以市場為導向加快產業結構調整，積極圍繞電商扶貧、光伏發電、“一鎮一業”、“一村一品”、鄉村旅游等扶貧產業[20]，探索建立“龍頭企業+基地+農戶”“合作社+基地+農戶”等模式，大力培育市場潛力大、效益好、貧困人口潛在參與度高、能夠長期帶來穩定收益的特色養殖、優質蔬菜、中草藥、經濟林果等優勢產業和特色產業，加強農產品市場體系建設，提升脫貧產業的造血功能和可持續發展能力;三是加大對龍頭企業、農民合作社等新型經營主體的扶持力度[21]，完善利益聯結機制，提高各類經營主體的受益度和貧困群眾的參與度，實現產業扶貧的良性循環[22]。

3.5 加強對脫貧人口的跟蹤監測和后續扶持，有效遏制返貧現象的發生 對脫貧人口的后續扶持與幫助是保障穩定脫貧的關鍵。受自然環境脆弱、社會經濟條件發展滯后和個人自我發展能力等因素的影響，陽山縣脫貧人口的脆弱性較高，抗風險能力弱，一旦遇到自然災害、疾病、農產品市場波動等風險就極易返貧。因此，脫貧任務完成后應加強對已脫貧人口的跟蹤監測，根據不同類型脫貧人口后續發展的需求與困難，針對性地制定脫貧人口后期扶持政策，明確扶持內容、方式和期限，分類強化后續扶持和幫助工作，構建返貧監測預警機制，最大限度地緩解和消除返貧現象的發生，確保脫貧后不再返貧。

3.6 強化生態工程建設，實現生態保護與脫貧致富的有機融合發展 陽山縣與始興、仁化、乳源、樂昌、南雄、連平、和平、翁源、連州、連山、連南等縣（市）已于2018年納入了國家重點生態功能區。因此，鞏固生態保護和地區協調發展理念，實現生態保護與脫貧致富的有機融合發展是當務之急。一是加大生態工程的實施力度，為當地群眾提供穩定脫貧和可持續發展的環境條件;二是加強宣傳教育，培養當地群眾參與生態扶貧的技能，通過生態種植業、生態養殖業、生態工業、生態旅游業等生態產業的發展增強穩定脫貧能力;三是加強政策引導，完善公眾參與機制與市場激勵機制，鼓勵個人、企業和社會組織積極參與生態工程建設，逐步實現生態保護與脫貧致富的有機融合發展。

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（責編：徐世紅）