東盟對美國“印太戰(zhàn)略”認知與反應(yīng)

馮振男

[摘要]東盟是美國印太戰(zhàn)略的重要依托力量，這既提升了東盟在國際與地區(qū)事務(wù)中的戰(zhàn)略地位，但也對東盟造成了重大壓力。一方面，東盟擔心其在地區(qū)機制構(gòu)建中的“中心地位”可能被弱化以及在中美戰(zhàn)略競爭中被迫選邊的戰(zhàn)略困境;另一方面，東盟也希望借重于美國印太戰(zhàn)略來抬升其作為重要合作方的戰(zhàn)略價值。《東盟印太展望》是在這種復雜認知背景下的政策反應(yīng)。本文主要就東盟對美國印太戰(zhàn)略的復雜認知以及作為此種認知的政策反應(yīng)——《東盟印太展望》做出分析與論述。

[關(guān)鍵詞]美國;印太戰(zhàn)略;東盟;印太展望

[中圖分類號]D871.2? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2021）01—0061—10

自奧巴馬政府出臺“亞太再平衡”戰(zhàn)略以后，美國戰(zhàn)略逐步向亞太傾斜;特朗普上臺以后，雖然對奧巴馬政策多有推翻，但其“印太戰(zhàn)略”可以說是“亞太再平衡”的加強版。美國、日本、印度、澳大利亞等印太國家紛紛提出了自己的“印太構(gòu)想”，給地區(qū)格局造成極大沖擊。東盟作為印太地區(qū)的樞紐地帶，為保證自身的“中心地位”、維護東盟團結(jié)與發(fā)展利益，出臺了《東盟印太展望》，力圖對沖美國“印太戰(zhàn)略”帶來的不利影響，并借此抬升其戰(zhàn)略地位，實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標。

一、美國“印太戰(zhàn)略”中的東盟定位

在第12屆東盟峰會上，東盟便提出“東盟中心地位”，該原則也被納入《東盟憲章》，可見，“中心地位”是其“立盟之本”。因此，承認東盟“中心地位”成為美國伸出的第一根橄欖枝，美國政府很早便打出“東盟牌”。奧巴馬政府時期，美國為平衡中國的影響力，出臺“亞太再平衡”戰(zhàn)略，將東盟作為其戰(zhàn)略架構(gòu)中的重要組成部分。2015年11月，雙方在《戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合聲明》中就表示要致力于支持東盟的中心地位”。[1]

特朗普政府出臺“印太戰(zhàn)略”后，支持東盟“中心地位”示好也在意料之內(nèi)，美國“印太戰(zhàn)略”逐步推行，東盟在其中的地位也逐步明晰，總體來看，美國將東盟作為重要戰(zhàn)略伙伴。2017年，特朗普在東盟成員國—越南提出要以“尊重法治、個人權(quán)利、航行和飛躍自由為原則”實現(xiàn)“一個和平、繁榮和自由的印太”[2]，緊接著提出要打造一個“自由和開放的印太”[3]。2018年4月，美國國務(wù)院助理國務(wù)卿黃之瀚（Alex Wong）向外界闡述了“自由”與“開放”的內(nèi)涵。[4]

隨后，美國政府官員密集發(fā)聲對東盟示好。2018年，時任美國國防部長馬蒂斯在香格里拉對話會上系統(tǒng)闡述了美國“印太戰(zhàn)略”，稱美國將支持并加強東盟在地區(qū)安全結(jié)構(gòu)中的中心性。[5]2018年7月，美國國務(wù)卿蓬佩奧在“印太商業(yè)論壇”發(fā)表關(guān)于“美國印太經(jīng)濟愿景”的演講，宣布立即撥款1.13億美元在數(shù)字連接與網(wǎng)絡(luò)安全、能源項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面和印太國家開展合作，并且重申東盟位于“印太”的中心，在美國的“印太愿景”中發(fā)揮著中心作用。[6]同年8月，蓬佩奧在美國—東盟部長級會議上再次表示，美國作為一個太平洋國家，在“印太戰(zhàn)略”下仍致力于東盟的“中心地位”。[7]

此外，美國也出臺官方文件來進一步表明美國對東盟的支持。2018年11月，美國發(fā)表“推進自由開放的印太地區(qū)”的聲明，提出要聚焦于“經(jīng)濟、治理和安全”三個領(lǐng)域，明確“促進共同繁榮、倡導善治與公民社會和確保和平與安全的地區(qū)秩序”的目標，詳述了對東盟的支持與合作，進一步明確了美國的“印太戰(zhàn)略”。[8]2019年6月，美國正式發(fā)布《印太戰(zhàn)略報告》，“印太戰(zhàn)略”正式落地。除闡述“印太戰(zhàn)略”相關(guān)內(nèi)容外，報告中有對東盟地位的專門論述。報告指出，美國繼續(xù)支持東盟在地區(qū)安全架構(gòu)中的中心地位，印太戰(zhàn)略旨在進一步增強其權(quán)力。美國認為雙方有著共同的價值觀，將東盟視為推動“印太戰(zhàn)略”價值觀和政策的重要伙伴，以實現(xiàn)海洋自由、市場經(jīng)濟、善治和尊重基于清晰透明規(guī)則的秩序。報告提出，東盟越是用一個聲音說話，就越能夠成為一個不受脅迫的地區(qū)，美國希望與東盟各機構(gòu)進行有意義的合作。

在東盟發(fā)布自身的《印太展望》之后，美國隨即表示“繼續(xù)將東盟的中心地位作為美國印太戰(zhàn)略的核心，東盟是美國不可替代的戰(zhàn)略伙伴”[9]，在隨后舉行的第七屆美國—東盟峰會上美國再次表達了對東盟“中心地位”和“主導機制”的支持。此外，美國還拉攏日本、印度和澳大利亞在“四國對話”會議中多次表態(tài)支持東盟“中心地位”，既是示好，也是施壓。

美國意識到東盟是大國競爭的重要區(qū)域，東盟對于美國“印太戰(zhàn)略”有重大的戰(zhàn)略價值，美國在表態(tài)中也給予其足夠的重視，美國之所以如此看重東盟的地位，主要基于以下幾點考量。

（1）從地緣來看，東盟位于亞洲與大洋洲、太平洋與印度洋的交匯點，無論是對于廣義的“印太”還是狹義的“印太”來講都處于中心位置，并且扼守著馬六甲海峽和南海這兩個極富戰(zhàn)略意義的地區(qū)（全球海運總量的三分之一要過道南海）。不僅如此，東盟自然資源豐沛，尤其是盛產(chǎn)石油、天然氣、煤炭和橡膠等戰(zhàn)略資源，只要能控制這一地區(qū)，就能夠在很大程度上影響東亞一些國家和地區(qū)對外部能源的獲取，相當于扼住其他國家的“咽喉”。因此，無論對于美國或亞洲其他國家，東盟都非常重要。

（2）從政治與安全角度講，東盟成員國泰國和菲律賓是美國的重要盟國，新加坡是美國的重要伙伴關(guān)系國，這三個國家是美國在東南亞地區(qū)重要的戰(zhàn)略支點;美國還極力拉攏馬來西亞、越南和印度尼西亞。并且東盟國家的安全與防務(wù)實力較弱，美國通過強化同盟、擴大伙伴關(guān)系，一方面可以增強地區(qū)國家的防務(wù)能力，另一方面可以增強美國在本地區(qū)的前沿存在，以增強共同應(yīng)對威脅的能力。除此以外，美國可以利用東盟國家和中國的糾紛來介入地區(qū)事務(wù)、組建圍堵中國的包圍圈，增加遏制中國的籌碼。

（3）從經(jīng)濟視角看，東盟經(jīng)濟潛力巨大。東盟擁有近6億人口，勞動力充足，市場廣闊，也被認為是繼中國之后的又一個世界代工廠，作為世界第五大經(jīng)濟體，其發(fā)展前景良好。美國對東盟成員國的出口已經(jīng)在美國提供了超過55萬個工作崗位，每年有近4.2萬家美國公司向東盟國家出口超過1000億美元的商品和服務(wù);同時，美國也從東盟成員國中進口了大量的產(chǎn)品;不僅如此，美國公司對東盟及其成員國有著近2740億美元的投資額。[10]并且東盟在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域存在龐大的資金缺口，這給美國提供了參與地區(qū)事務(wù)新契機。

（4）對于美國而言，美國相對實力下降使得其在推行“印太戰(zhàn)略”時顯得力不從心，需要其他國家支持才能夠順利推行“印太戰(zhàn)略”。正如美國在《印太戰(zhàn)略報告》所言，“我們在印太地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)超出了任何一個國家能夠單獨解決的范圍”。拉攏東盟一方面可以增強所謂“共同應(yīng)對威脅”的能力與靈活性，另一方面可以降低美國的應(yīng)對成本，符合“美國優(yōu)先”的原則。東盟作為印太的核心區(qū)域，如果缺少東盟的支持，“印太戰(zhàn)略”在地緣上就會變成空殼，實施效果也會大打折扣。此外，東盟也在和日本、澳大利亞和印度等大國接觸，給美國推進區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化提供了契機。

雖然美國給予東盟一定的重視，但美國也認識到，所有東盟國家并不是平等的，“印太”戰(zhàn)略更多地適用于某些國家。[11]對美國而言，對于陸上國家與海上國家之間美國更傾向于海上國家，對于海上國家美國更傾向于那些與中國有爭議的國家。對于東盟的“中心地位”，有學者分析，大國只有在符合自身利益的情況下才會承認東盟的“中心地位”，這些國家認為東盟是“中心”，不是因為其戰(zhàn)略分量，而是因為其相對弱點，這使得東盟成為一個“偶爾有用的工具”，在推進自身利益時確保東盟不會阻礙大國“最重要的計劃”。[12]反復向東盟表態(tài)示好只是第一步，能否落實對東盟的承諾還有待觀察，“聽其言”，更要“觀其行”。

二、東盟對美國“印太戰(zhàn)略”的認知

目前來看，東盟接受了“印太”這一概念，但這并不意味著東盟完全接受、認可美國的“印太戰(zhàn)略”，更不意味著東盟倒向了美國。東盟整體對美國“印太戰(zhàn)略”持相當謹慎的態(tài)度，既充滿憂慮又滿懷期待。東盟對美國“印太戰(zhàn)略”的認知將直接影響到其政策反應(yīng)，分析東盟對美國“印太戰(zhàn)略”的認知十分必要。

（一）美國“印太戰(zhàn)略”對東盟提出挑戰(zhàn)

總體來看，東盟既擔心自身在地區(qū)事務(wù)中被邊緣化、“中心地位”受到?jīng)_擊，又不完全認可美國“印太戰(zhàn)略”的理念，更不想卷入大國對抗的漩渦中去對抗中國。

第一，東盟“中心地位”受到?jīng)_擊。雖然特朗普政府在提出“印太戰(zhàn)略”以后不斷宣稱支持東盟“中心地位”，但其行為卻將東盟邊緣化，甚至解構(gòu)東盟。2017年特朗普政府發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略》，強調(diào)美國將在“印太”框架內(nèi)增強與日本、澳大利亞與印度的四邊合作。可見，美日印澳“四國對話”才是美國“印太戰(zhàn)略”的支柱。就后續(xù)發(fā)展來看，美國也有意探索將“四國對話”制度化并打造為一個安全框架。[13]不僅如此，美國在其《印太戰(zhàn)略報告》中提出要加強與傳統(tǒng)盟友的合作，將美日韓、美日印和美日澳等三邊機制作為優(yōu)先考慮的事項。

東盟則認為“印太”應(yīng)該在現(xiàn)有的東盟主導的地區(qū)機制內(nèi)展開合作。印度尼西亞明確表示，該地區(qū)應(yīng)以東盟機制為基礎(chǔ)，優(yōu)化現(xiàn)有架構(gòu)，而非引入新的區(qū)域架構(gòu)。[14]有學者指出，不僅以美國為中心的軍事聯(lián)盟與東盟主導的倡議在該地區(qū)相互競爭，四國合作也不易與東盟安全共同體共存，會挑戰(zhàn)東盟在海上安全等地區(qū)問題上的中心地位。[15]美國不斷強調(diào)“東盟中心地位”實際上是借助東盟主導的地區(qū)機制來為美國在印太地區(qū)的利益及目標服務(wù)，東盟也只是眾多“棋子”之一，美國的行為與支持東盟“中心地位”的言論存在邏輯沖突。誠如越南學者所言，如果美國將“再平衡”擴大到“印太”，并將“四國機制”作為該戰(zhàn)略的核心，東盟的作用將會下降，如果東盟被認為支持“自由開放的印太戰(zhàn)略”，東盟的“中心性”和“中立性”原則將無法得到保證。[16]并且特朗普缺席了2018年和2019年東盟與美國的會議，很難讓人相信美國支持東盟“中心地位”的言辭，與其說美國支持東盟“中心地位”，不如說是將東盟作為“中心戰(zhàn)場”。

第二，雙方對“自由”存在認知差異。東盟并不完全認可美國“印太戰(zhàn)略”的“自由”理念，美國所謂的“自由”的“印太”，在某種程度上指的是“自由民主國家的聯(lián)合”，是其推行價值觀外交和美式民主的說辭。

首先，“自由”這一概念已經(jīng)有了針對中國的意涵。2017年美國《國家安全戰(zhàn)略》將美國與中國的競爭定義為“發(fā)生自由和壓迫之間的地緣政治競爭”，2019年美國《印太戰(zhàn)略報告》則將中國視為美國在印太地區(qū)的頭號威脅，美國甚至將太平洋司令部更名為“印太司令部”。盡管美國宣揚“印太戰(zhàn)略”是開放的，但是遲遲沒有將中國納入對話框架，“以實力求和平、強化聯(lián)盟、建立新的伙伴關(guān)系”以應(yīng)對威脅才是美國“印太戰(zhàn)略”的真實意圖。[17]與美國相反，以印尼為代表的東盟認為“印太”這一概念是包容和開放性的，不能把某個國家排除在外。2018年1月，印尼外交部部長蕾特諾公開表示，希望美國的“印太”概念遵循“公開、透明、包容、合作、開放”原則，以使區(qū)域內(nèi)各方都能受益。[18]同年11月，在第13屆東亞峰會上，印尼總統(tǒng)佐科再次表示，“印太”合作不是競爭，我們需要在印太地區(qū)維護和平與安全，這與爭奪自然資源、區(qū)域爭端和海上霸權(quán)無關(guān)，而在于如何使這兩洋成為世界貿(mào)易路線的中心。[19]

其次，東盟一些國家對美國推行美式民主與價值觀十分警惕。在美國看來，東盟一些國家仍然不是民主國家、該地區(qū)的民主程度在“倒退”，美國仍然沒有放棄在該地區(qū)進行“民主化”的努力。面對美國強大的壓力，東盟內(nèi)部不僅會出現(xiàn)分歧，其成員國內(nèi)局勢也會動蕩不安。實際上，東盟能夠成立并發(fā)展至今就是秉持了“包容”、尊重多元化的結(jié)果，東南亞國家政治制度、價值觀、宗教信仰和民族都存在著重大差異，如果放棄“包容”這一原則，東盟也會瓦解。

第三，“助美遏華”不符合東盟利益。盡管東盟一些成員與中國存在分歧，但并不想支持美國“印太戰(zhàn)略”遏制中國，發(fā)展是東盟的首要關(guān)切。換言之，美國的優(yōu)先事項與東盟整體利益背道而馳。據(jù)調(diào)查，美國與東南亞接觸的優(yōu)先事項主要是與中國有關(guān)的傳統(tǒng)安全問題，而東南亞一些精英更加關(guān)心氣候變化等非傳統(tǒng)安全和經(jīng)濟威脅;受訪者將中美戰(zhàn)略競爭列為最大的地緣政治挑戰(zhàn)。[20]況且東盟與中國的經(jīng)濟聯(lián)系十分緊密，中國連續(xù)11年成為東盟第一大貿(mào)易伙伴。[21]鑒于中國的經(jīng)濟分量，東盟對任何帶有“遏制”意味的構(gòu)想都十分警惕。[22]對于東盟而言，“印太”應(yīng)該作為所有國家合作的平臺，中國也不能被排除在外。印尼總統(tǒng)在中國-東盟峰會上表示，“印太”概念并不是要孤立該地區(qū)的一個或幾個特定國家，“印太”旨在促進該區(qū)域國家之間合作的開放性，東盟作為地區(qū)變革的積極動力有能力建立開放、包容、基于合作而非競爭的區(qū)域架構(gòu)，中國將成為東盟在印太地區(qū)海洋部門的合作伙伴。[23]

此外，無論是東盟倒向美國或中國當中任何一方，不僅其“中心地位”受到威脅，而且東盟內(nèi)部可能會追隨美國或中國而分化為不同的陣營。一旦如此，東盟內(nèi)部分歧加大，東盟的團結(jié)和統(tǒng)一性必將遭受重大打擊。因此有學者指出，美國應(yīng)努力消除人們對“印太戰(zhàn)略”是遏制或與中國競爭的工具的看法;東南亞國家不愿意卷入大國競爭，不愿意自己的家園變成戰(zhàn)場。[24]

第四，“印太戰(zhàn)略”擾亂南海穩(wěn)定。美國在提出“印太戰(zhàn)略”后在南海問題上更加激進，東盟與美國南海政策存在分歧。一方面美國加大在南海地區(qū)的軍事存在，將南海“航行自由”行動由“一事一議”改為年度計劃，使得“航行自由行動”不僅頻率大幅增加，而且常態(tài)化。另一方面，美國還拉攏日本、印度、澳大利亞、英國和法國等介入南海事務(wù)，推動南海問題“國際化”。

雖然東盟可以借助美國力量來平衡中國，但美國的過度軍事存在反而會有損東盟利益。首先，東盟并不希望看到美國軍事力量的過度存在。菲律賓認為美國在南海不斷加強的軍事存在可能將菲律賓卷入到中美沖突中。[25]馬來西亞明確拒絕美國第七艦隊駐扎東盟所屬海域，因為大型戰(zhàn)艦只會使局勢更加緊張。[26]其次，東盟也并不希望南海問題進一步國際化。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特明確表示不希望制造摩擦，因為強大的軍事活動將促使中國做出回應(yīng)。[27]最后，東盟對美國的“航行自由”行動并不完全認同。2018年8月3日，馬來西亞總理馬哈蒂爾在會見美國國務(wù)卿蓬佩奧時表示，軍艦會吸引其他軍艦，一些國家在看到有其他國家的軍艦在這里時，也會隨后派出軍艦，而這是不健康的狀態(tài)，馬來西亞寧可周圍沒有軍艦。[28]

同理，大國擔憂陷入小國所帶來“陷阱”的同時，東盟這些地區(qū)國家也擔憂自身被動卷入大國的軍事沖突。美國等不斷在南海滋事，必然會招致中國的反制，使得南海局勢存在升級的風險，這與東盟對地區(qū)局勢穩(wěn)定的愿望正好相反。

（二）美國“印太戰(zhàn)略”蘊含合作新契機

隨著美國加大力度推動“印太戰(zhàn)略”的實施，東盟認為美國推行的“印太戰(zhàn)略”與自身的利益存在交叉點，既可以推動自身發(fā)展，又可以適當平衡中國在本地區(qū)日益強大的影響力，雙方可以就此展開合作。

第一，雙方合作領(lǐng)域廣泛。東盟國家大多為發(fā)展中國家，其經(jīng)濟發(fā)展水平、國內(nèi)硬件配套設(shè)施和科學技術(shù)水平都不足以滿足社會和時代的需求，并且該地區(qū)恐怖主義猖獗，但東盟防務(wù)能力偏弱，東盟希望借力美國來增強自身的實力，而經(jīng)濟與安全手段則是美國“印太戰(zhàn)略”拉攏東盟的重要抓手，東盟可以得到切實利益。

在基礎(chǔ)設(shè)施方面，美國為“數(shù)字連接和網(wǎng)絡(luò)安全合作伙伴”（DCCP）項目提供了2650萬美元的資金來支持通信基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展;[29]在能源方面，美國通過“美國—東盟能源合作工作計劃”和“亞洲清潔能源計劃”來幫助東盟開發(fā)清潔能源、提升能源利用效率;美國還宣布根據(jù)《亞洲促進發(fā)展與增長能源倡議》（Asia EDGE）提供2950萬美元的初始資金來支持湄公河流域國家追求能源安全和可靠的電力供應(yīng);[30]在數(shù)字網(wǎng)絡(luò)方面，雙方通過“美國-東盟互聯(lián)互通項目”和“數(shù)字連接和網(wǎng)絡(luò)安全伙伴關(guān)系”（DCCP）彌合東盟地區(qū)的發(fā)展差距，美國還為東盟十國的官員提供相關(guān)培訓;[31]在安全方面，特朗普政府已撥款11億美元，其中3.56億美元用于“東南亞海上安全倡議”以及“孟加拉灣倡議”等項目。[32]

在東盟看來，美國對促進私人投資東南亞基礎(chǔ)設(shè)施項目的愿望增強，對本地區(qū)將是一個福音。[33]有柬埔寨學者表示，經(jīng)濟利益對實施外交政策至關(guān)重要，只要“印太戰(zhàn)略”符合共同的區(qū)域經(jīng)濟利益，柬埔寨就愿意加入。[34]有鑒于此，在美國發(fā)表《印太戰(zhàn)略報告》以后，東盟表示歡迎與美國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)安全、貿(mào)易與投資、能源、數(shù)字經(jīng)濟和非傳統(tǒng)安全等方面加強合作。[35]

第二，促進與第三方合作的平臺。美國“印太戰(zhàn)略”的重要策略就是拉攏盟友、擴大伙伴關(guān)系，與其他國家共同應(yīng)對挑戰(zhàn)，而美、日、印、澳重啟“四國對話”后也多次表態(tài)支持東盟“中心地位”。因此，東盟認為可以以此為契機加強同其他大國的合作。首先，日本將“戰(zhàn)略”二字從“自由開放的印太戰(zhàn)略”中移除，以減輕東盟對遏制中國意圖的擔憂，還將東盟“統(tǒng)一和中心性”納入其“FOIP”概念。[36]不僅如此，日本還為東盟成員國提供了海岸警衛(wèi)隊的船只，并與美國一起幫助東盟提升海上領(lǐng)域意識和能力。其次，印度在通過“東向行動”政策以后，也加大了同東盟的合作。2018年，雙方在《德里宣言》中表示要進一步加強互利伙伴關(guān)系，促進政治安全、經(jīng)濟、社會文化和發(fā)展合作，推動實現(xiàn)《2025年東盟共同體愿景》。[37]最后，澳大利亞和東盟在推動數(shù)字貿(mào)易、經(jīng)濟一體化、基礎(chǔ)設(shè)施、教育和智慧城市等方面開展了合作。2019年5月，東盟在第九屆東盟-澳大利亞聯(lián)合合作委員會會議上東盟對澳大利亞新公共外交方案、東南亞經(jīng)濟治理和基礎(chǔ)設(shè)施計劃、東盟海事問題方案和湄公河水資源方案等計劃表示歡迎。[38]

可見，在“印太”概念興起的背景下，各國都意識到東盟在“印太”地區(qū)中的重要性，爭相拉攏東盟。而東盟也樂見各國對自身的支持，一方面可以平衡各方的影響力，另一方面可以此抬高自身戰(zhàn)略價值，繼續(xù)在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮引領(lǐng)作用。

第三，美國可作為平衡中國影響力的砝碼。中國在東南亞影響力的增強已經(jīng)成為共識，但是對于中國所扮演的角色對東盟是有利還是有弊，東盟內(nèi)部存在分歧。根據(jù)調(diào)查顯示，在東南亞，中國被認為擁有比美國稍強的政治權(quán)力和影響力;而在經(jīng)濟實力和影響力方面，中國現(xiàn)在的影響力比美國大得多，這種差距預(yù)計在未來10年還會擴大;雖然有53%的受訪者認為中國對該地區(qū)“有利”或者“非常有利”，但只有8%的受訪者認為中國發(fā)揮了“非常有利”的作用;印尼、馬來西亞、新加坡和泰國的大多數(shù)受訪者認為中國的作用對該地區(qū)是有利的，而越南和菲律賓這兩個與中國存在最嚴重的海上領(lǐng)土爭端的國家，認為中國在該地區(qū)的作用最為負面。[39]

可以料想，東盟既希望享受中國發(fā)展的紅利，又想引入美國力量平衡中國崛起帶來的影響。因此，東盟對“印太”愿景的期望值也在不斷升高，大多數(shù)東盟成員國已經(jīng)宣布他們同意美國“印太戰(zhàn)略”的基本原則，但避免明確表示對該戰(zhàn)略的認可或的支持，力求通過適度的外部大國參與來抵消中國的影響力。[40]雖然東盟對中美地緣政治競爭感到恐懼，不想在雙方中間站隊，但其他領(lǐng)域的競爭可以給東盟提供其他選擇，尤其是在中美經(jīng)貿(mào)摩擦的大背景下，東南亞將是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的受益者。有印尼學者指出，盡管印尼排斥大國在印太地區(qū)的戰(zhàn)略競爭，但樂見在該地區(qū)的經(jīng)濟競爭，這有助于從大國經(jīng)濟競爭中獲利。[41]

除此以外，美國“印太戰(zhàn)略”給東盟內(nèi)部與中國存在南海爭端的國家以抗衡中國的契機。有菲律賓學者表示，美國“印太戰(zhàn)略”提供了一個組成松散國家聯(lián)盟的機會，以應(yīng)對中國在南海“單方面行為”。[42]

可以說，東盟對于美國“印太戰(zhàn)略”的態(tài)度相當復雜，一方面東盟希望借助“印太戰(zhàn)略”發(fā)展自身、擴大優(yōu)勢;另一方面東盟又擔心自身淪為美國的工具而被邊緣化。在強大的戰(zhàn)略壓力下，東盟面臨“中心地位”不保和內(nèi)部分裂的危機，東盟不能再做沉默者，既要抓住地區(qū)格局變動帶來的機遇，又要盡可能對沖“印太戰(zhàn)略”帶來的不利影響。

三、東盟對美國“印太戰(zhàn)略”的反應(yīng)

可以確定的是，雖然東盟對美國“印太戰(zhàn)略”態(tài)度復雜、存在分歧，但東盟已經(jīng)接受“印太”這一概念，并積極參與到地區(qū)秩序構(gòu)建之中，以最大程度維護東盟利益，《印太展望》就是東盟在復雜心態(tài)下做出的集體反應(yīng)。2019年6月23日，經(jīng)過長時間的醞釀，《東盟印太展望》正式發(fā)布。通過對《印太展望》的梳理，可以歸納出兩部分核心內(nèi)容與三個特征。

（一）東盟《印太展望》內(nèi)容分析

《東盟印太展望》分為“背景和原因”“東盟印太展望”“目標”“原則”“合作領(lǐng)域”和“機制”六大板塊。[43]縱觀《東盟印太展望》，其內(nèi)容可歸納為兩部分，一是維護東盟“中心地位”，二是聚焦合作與發(fā)展。

第一，東盟以維護“中心地位”為根本立場。東盟已經(jīng)意識到本地區(qū)正面臨地緣政治和戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，雖然東南亞處于本地區(qū)的中心，但在日益強大的戰(zhàn)略下，維護“中心地位”已然是東盟的當務(wù)之急。首先，東盟強調(diào)要引領(lǐng)地區(qū)架構(gòu)。《印太展望》提出，“東盟一直致力于發(fā)展包容性的地區(qū)架構(gòu)，在打造印太地區(qū)合作的愿景方面，需要繼續(xù)發(fā)揮集體領(lǐng)導力，并繼續(xù)在不斷發(fā)展的地區(qū)架構(gòu)中發(fā)揮核心作用”。在其看來，“主導經(jīng)濟和安全架構(gòu)的形成……符合東盟的利益”。其次，東盟強調(diào)其主導機制不可替代。《印太展望》提出，展望的目的不是要建立新的機制或取代現(xiàn)有的機制，相反，《印太展望》旨在加快東盟共同體建設(shè)進程，并加強、優(yōu)化現(xiàn)有的東盟主導機制并為其提供新的動力，以更好地應(yīng)對挑戰(zhàn)和機遇。此外，東盟還希望在東盟主導的機制下與其他區(qū)域機制合作并討論印太區(qū)域事務(wù)。最后，東盟將“中心地位”作為促進印太區(qū)域合作的基本原則。《印太展望》提出“加強東盟中心地位、開放、透明、包容”等原則，希望將《東南亞友好合作條約》蘊含的宗旨和原則推廣到更廣泛的印太地區(qū)國家間的關(guān)系中。總之，東盟希望“充當誠實的中間人”，發(fā)揮核心和引領(lǐng)作用。

第二，東盟以推動合作與發(fā)展為核心訴求。東盟在迎接挑戰(zhàn)的同時也希望抓住機遇，積極促進本地區(qū)的合作與發(fā)展，推動東盟一體化進程。其中，海上合作、互聯(lián)互通、可持續(xù)發(fā)展以及經(jīng)濟等領(lǐng)域是東盟的關(guān)注點。首先，關(guān)于海上合作。東盟在希望合作應(yīng)對海洋資源開發(fā)、海洋污染、海平面上升和跨國犯罪等非傳統(tǒng)安全問題的同時，也表達了對海上傳統(tǒng)安全問題的擔憂。《印太展望》也提及了“促進海上安全和保障、航行和飛越自由和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》”。因此，東盟提出“要以更加集中、和平和全面的方式預(yù)防、管理和最終解決這些問題。”其次，關(guān)于互聯(lián)互通。東盟除列舉互聯(lián)互通的具體領(lǐng)域外，還提出要將《第六屆東亞峰會東盟互聯(lián)互通宣言》作為東盟在印太地區(qū)互聯(lián)互通前景的指南，希望印太地區(qū)的互聯(lián)互通倡議可以補充和支持《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》，從而促進競爭力和包容性，提升共同體意識，以打造一個無縫全面鏈接和一體化的區(qū)域。再次，關(guān)于可持續(xù)發(fā)展。東盟提出要在《印太展望》的框架下實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標，具體包括：利用數(shù)字經(jīng)濟、加強區(qū)域發(fā)展議程與可持續(xù)發(fā)展目標的對接（比如《東盟共同體愿景2025》和《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》）和推動東盟與其他機構(gòu)的合作等。最后，關(guān)于經(jīng)濟領(lǐng)域。東盟提出要深化經(jīng)濟一體化，確保金融穩(wěn)定和抗風險能力，支持落實《東盟經(jīng)濟共同體2025年藍圖》和《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》等自由貿(mào)易協(xié)定，加強和促進貿(mào)易和投資。同時，第四次工業(yè)革命、私營部門發(fā)展、氣候變化與災(zāi)害和南南合作等議題也是東盟的重點關(guān)切。

可見，《印太展望》作為東盟的指導性文件，對美國“印太戰(zhàn)略”既有獨立又有配合，明確表達了利益訴求，充分展示了東盟對地區(qū)未來走向的真實看法。

（二）東盟《印太展望》特點分析

作為東盟首份關(guān)于“印太”的文件，《印太展望》體現(xiàn)出“東盟方式”的特色，可歸結(jié)出以下三個特點。

第一，自主性加強。因為東盟既對美國“印太戰(zhàn)略”的原則、理念和目的存在分歧，又擔心自身的“中心地位”受到?jīng)_擊，因此東盟《印太展望》保持了較大的自主性。

就原則理念來講，《印太展望》提出了“包容、尊重主權(quán)、不干涉、平等、相互尊重、互信、互利”等理念，東盟秉持包容的理念與包括中國在內(nèi)的所有國家開展合作，從而避免選邊站隊和分裂。不僅如此，“自由開放的印太”沒有出現(xiàn)在《東盟印太展望》的文本當中，與美國“印太戰(zhàn)略”圍堵中國的意圖形成了鮮明的對比。有學者指出，盡管在一些原則上存在重合，但東盟的框架與美國的戰(zhàn)略不同，東盟的框架是包容性的，不針對任何特定大國。[44]

就合作領(lǐng)域來講，海事合作、互聯(lián)互通、可持續(xù)的發(fā)展和經(jīng)濟合作是《印太展望》的優(yōu)先目標。盡管東盟與美國都強調(diào)海上合作，但是美國主要關(guān)注海洋傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的議題，而東盟提出的大部分是關(guān)于海洋資源、海洋污染、海洋技術(shù)以及跨國犯罪等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，海洋爭端與航行和飛躍自由在《印太展望》文本中只占很小的比重。

就合作機制來講，美國重啟了“四國安全對話”，但東盟多次表明，希望在其主導的機制框架下展開對接合作，而非建立新的機制。如學者所言，東盟是“試圖將四國以安全為主的關(guān)注點轉(zhuǎn)到東盟以發(fā)展為主的軌道上來。這在一定程度上也是對美國等國 ‘印太戰(zhàn)略的一種消解。”[45]

第二，對沖傾向明顯。雖然東盟與美國關(guān)于“印太戰(zhàn)略”有著分歧，但是雙方仍有利益交匯點，因此，東盟基于自身利益加強與美國合作。在理念原則方面，《東盟印太展望》的出臺本就代表著東盟對“印太”這一概念的接受，而“開放、透明、以規(guī)則為基礎(chǔ)、良治”等原則與美國“印太戰(zhàn)略”所倡導的理念一致。在合作內(nèi)容方面，《印太展望》提出要在“互聯(lián)互通、經(jīng)濟和海洋”等方面加強合作，并利用公共—私營伙伴關(guān)系發(fā)展議程推進互聯(lián)互通項目等，這與美國“印太戰(zhàn)略”存在共通之處，雙方已在上述領(lǐng)域進行了廣泛的合作。

并且平衡中國的影響力也是東盟的意圖之一，雖然東盟不想在中美之間選邊站隊，但東盟仍對南海問題保持高度關(guān)注，《印太展望》提及了海上爭端與1982年《聯(lián)合國海洋法公約》，可以預(yù)見，東盟與美國必然會進行有選擇的合作。在第七屆美國—東盟峰會上，雙方重申促進本地區(qū)基于規(guī)則的秩序的重要性，包括通過維護1982年《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法;重申維護和促進南海和平、安全、穩(wěn)定、航行和飛越自由以及其他合法用途的重要性，強調(diào)了非軍事化和自我克制的重要性，[46]東盟在第36屆東盟峰會主席聲明中再次提及了相關(guān)問題。尤其是，2018年10月東盟與中國在廣東附近水域舉行軍演之后，2019年9月東盟與美國也進行了類似的軍演。

在大國競爭加劇的背景下，東盟既秉持包容理念與中國合作，又不完全拒斥美國的“印太戰(zhàn)略”，東盟希望在中美之間兩面下注，搞平衡外交，使得中美雙方彼此對沖，從而稀釋掉大國競爭帶來的負面影響。正如《印太展望》所言，“東盟需要繼續(xù)在利益競爭的戰(zhàn)略環(huán)境中充當誠實的中間人”。

第三，更加重視自身主導機制的建設(shè)。美國“印太戰(zhàn)略”逐步推行，域內(nèi)國家也紛紛提出自身的“印太構(gòu)想”，東盟主導機制從而面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，東盟重視自身主導機制既是維護“中心地位”的要求，又是開展區(qū)域合作的原則。《印太展望》開篇就提出“不謀求建立新機制或取代現(xiàn)有的機制”，并專門將“機制”列為一節(jié)，希望印太國家在東盟主導機制下開展區(qū)域內(nèi)合作，東盟對自身主導機制重視程度可見一斑。《印太展望》發(fā)布以后，東盟在第16屆東盟—印度峰會、第7屆東盟—美國峰會和第22屆東盟—日本峰會上都尋求對方對東盟主導機制的支持。東盟于2020年6月26日召開了第36屆東盟領(lǐng)導人會議，會議的主題就是“團結(jié)一致和積極應(yīng)對”（Cohesive and Responsive）。峰會強調(diào)必須加強東盟的統(tǒng)一、合作與團結(jié)、經(jīng)濟一體化、東盟意識和認同，增強自身的積極性和能力，以應(yīng)對由區(qū)域和全球格局的迅速變化帶來的機遇和挑戰(zhàn)。[47]加強東盟主導機制的建設(shè)，一方面可以維護自身“中心地位”，一方面可以增強自身的凝聚力，以更好地應(yīng)對地區(qū)挑戰(zhàn)，抓住發(fā)展的機遇，在地區(qū)變局中獨占鰲頭。

可見，東盟面對美國“印太戰(zhàn)略”采取了兩面下注、積極對沖的策略，面對中美兩個擁有強大影響力的大國，采取積極有效的策略來消解雙方競爭對東盟帶來的不利影響并從中獲益，才是東盟最明智的選擇。

結(jié)語

東盟對美國“印太戰(zhàn)略”正在從一個“不可知論者”向“秩序建構(gòu)者”轉(zhuǎn)變。東盟有著自身的利益訴求，基于對美國“印太戰(zhàn)略”的矛盾心態(tài)，其呈現(xiàn)出一種“欲拒還迎”的姿態(tài)，既配合其部分戰(zhàn)略又獨立于其部分戰(zhàn)略，東盟國家更想以問題為導向，而非徹底倒向某個國家或集團，“對沖”仍然是東盟的首選政策。對于長期的戰(zhàn)略目標東盟與美國存在重大分歧，美國“印太戰(zhàn)略”的實施效果必然會打折扣，但美國會繼續(xù)聯(lián)合其他國家對東盟進行拉攏和施壓，東盟面臨的壓力必然會增大，后續(xù)東盟的反應(yīng)仍值得關(guān)注。中國要保持清醒的戰(zhàn)略認知，既要看到東盟與美國的分歧，又要重視二者之間的戰(zhàn)略配合，否則就會掉進自我安慰的陷阱。與此同時，中國要積極與東盟展開合作，堅定支持東盟發(fā)揮其“中心地位”，為地區(qū)營造和平穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。中國要力爭做一個印太地區(qū)的建設(shè)者，對內(nèi)要保持發(fā)展的定力，對外要保持對環(huán)境的高度敏感性，積極參與地區(qū)秩序的構(gòu)建，最大限度創(chuàng)造一個積極有利的環(huán)境，維護國家利益，推動地區(qū)繁榮發(fā)展。

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責任編輯：楊偉民