沿黃地區中心城市及城市群高質量發展路徑研究

戴國寶

關鍵詞：中心城市及城市群 高質量發展 瓶頸問題 紓解路徑

一、引言

2020年1月，習近平總書記在中央財經委員會第六次會議上強調，推動沿黃地區中心城市及城市群高質量發展。黨中央的高度重視，給沿黃地區中心城市及城市群區域經濟社會發展帶來了重大歷史發展機遇。沿黃地區中心城市及城市群包括了以蘭州、西寧為中心城市的蘭西城市群，以銀川為中心城市的寧夏沿黃城市群，以呼和浩特為中心城市的呼包鄂榆城市群;以西安為中心城市的關中城市群，以太原為中心城市的晉中城市群，以鄭州為中心城市的中原城市群，以濟南、青島為中心城市的山東半島城市群等七大城市群。它們是我國重要的能源基地、農產品主產區及文化旅游帶，在我國社會經濟發展中占有十分重要的地位。但沿黃地區東中西部中心城市及城市群資源稟賦差異較大，導致地區經濟發展不平衡，直接影響到沿黃地區東中西部中心城市及城市群均衡協調發展，影響到黃河流域生態保護與高質量發展。因此，采取有效路徑，突破沿黃地區中心城市及城市群高質量發展瓶頸，對搶抓重大歷史發展機遇，加強黃河流域生態保護，促進黃河流域經濟社會高質量發展，具有非常重要的意義。

二、沿黃地區中心城市及城市群高質量發展的瓶頸問題

（一）科技創新能力有待強化

沿黃地區中心城市與城市群基本處于我國的中西部地區，創新驅動能力與東部地區相比，依然較弱。主因一是缺乏具有影響力的技術創新中心。創新人才資源豐富、創新企業相對集中、創新成果轉化率高，創新文化底蘊濃厚，在全國乃至全球具有影響力的區域技術中心幾乎沒有，亟待培育和打造。二是國家自主創新示范區和高新區協同創新能力不足。由于科技創新資金與專業技術人員缺乏、協同創新合作方之間信息溝通不暢、政府引導作用有限，產學研結合不緊密，科技創新成果及轉化率不高，嚴重制約了國家自主創新示范區和高新區的發展。三是農業科技創新亟待加強。沿黃地區中心城市及城市群，特別是中西部城市群，農業人口多，農村不發達，農業高新技術企業較少，基層農業科技推廣人員嚴重不足、活力不夠、從事農技推廣工作的時間少、推廣經費不足等問題長期存在，導致農業科技創新能力與動力不足、農業科技成果轉化率低，農業科技不能很好地服務于“三農”。

（二）協調發展水平亟待提升

沿黃地區中心城市及城市群涉及我國東中西部山東、河南、山西、內蒙古、陜西、甘肅、寧夏、四川、青海9個省區;西安、鄭州2個國家中心城市;濟南、鄭州、太原、呼和浩特、西安、蘭州、銀川、西寧8個省會城市;濟南、青島、西安3個副省級城市以及7個城市群，人口眾多，規模龐大。由于沿黃地區中心城市及城市群隸屬關系與行政區劃分明，各城市之間往往基于自身利益謀求本區域發展，缺乏整體統籌協調發展理念，橫向聯合發展嚴重受阻，導致地區與地區、城市與城市之間形成區域壁壘、行政壁壘、技術壁壘、市場壁壘、交通壁壘、資源利用壁壘、生態治理壁壘及人口流動壁壘等，造成了巨大的資源浪費、無序的惡性競爭，嚴重阻礙了沿黃地區中心城市及城市群的高質量發展。因此，在沿黃地區中心城市及城市群發展過程中，如何打破“一畝三分地”的慣性思維，真正實現沿黃地區中心城市及城市群協調發展，從頂層設計到具體實施，還面臨諸多困難，亟待解決。

（三）生態治理機制亟需健全

黃河流域生態保護和高質量發展的關鍵在于沿黃地區中心城市及城市群相互配合、共同治理、攜手發展。沿黃地區中心城市及城市群大部分處于黃河兩岸，但分屬不同的行政區域。在生態治理過程中，各中心城市及城市群之間往往先從自身區域利益考慮。因此，在缺乏強有力的領導與協調的情況下，要想統籌推進沿黃地區中心城市及城市群加強生態環境建設、加快生態環境治理、保護黃河流域生態，難度很大。一方面，沿黃地區東中西部中心城市及城市群發展目標、發展階段、污染程度不一;另一方面，沿黃地區中心城市及城市群在黃河流域的綜合整治和環境保護方面，缺乏相應的生態治理機制。例如，生態治理補償機制尚未建立健全，使得沿黃地區中心城市及城市群對黃河流域生態環境進行聯防聯控的積極性不高，難以推動黃河流域生態保護和高質量發展。

（四）開放運營水平有待提高

沿黃地區中心城市及城市群發展不平衡，東中西部城市群之間差距還很大。覆蓋山東全省所有下轄市的山東半島城市群除了日照市沒有進入中國城市GDP排名2020年排行榜前100名外，其余城市全部進入，且大部分排名靠中上位置，說明山東半島城市群發展勢頭向好。其他城市群進入前100名的相對較少，甚至沒有，說明這些城市群開放運營水平比較低。主因一是區域改革力度不大。除山東半島城市群外，其余城市群地處我國中西部地區，經濟不發達，加上思想保守，缺乏區域統籌發展理念，導致改革速度緩慢，不能很好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發區域社會創造力與發展活力。二是對外開放格局未能全面形成。中西部城市群大部分屬于“一帶一路”沿線地區，本可以通過統籌協調東部地區，加大區域協同協作，讓東部產業逐漸轉移至中西部發展。但由于行政分割和利益藩籬，導致很難形成對外開放新格局。三是城市運營水平有待提升。中西部城市群在運用云計算、移動互聯網等新技術，提升城市管理水平，打造智慧城市，讓城市生活變得更便捷、舒適、安全上還比較落后。

（五）資源共享精神有待增強

資源共享精神是衡量沿黃地區中心城市及城市群高質量發展的重要指標。沿黃地區中心城市及城市群資源共享精神主要注重兩個方面，一是基本公共服務、基礎設施的共建共享;二是城鄉收入差距的縮小。從前者看，沿黃地區東部中心城市及城市群由于經濟比較發達，思維比較開闊，區域內基本公共服務與基礎設施建設速度較快，居民的滿意度與幸福指數比較高;而沿黃地區中西部城市及城市群由于經濟不發達，導致區域內基本公共服務與基礎設施建設滯后，影響到居民的安居樂業，影響到沿黃區域高質量發展。由于隸屬與行政區劃不同，資源條件較好的區域很難向資源條件差的區域傾斜，導致資源共建共享精神不足，使交通、能源、信息、生態治理未能形成一個互聯互通互治的共享平臺。從后者看，雖然近年來國家加大了精準扶貧力度，沿黃地區中心城市及城市群大量的農村貧困人口在政府、企業等的精準幫扶下，已經脫貧致富，城鄉收入差距在逐漸縮小。但是，據國家統計局數據顯示，2019年沿黃地區居民人均可支配收入最高的山東為31597元，最低的甘肅省僅為19139元，僅占山東省的百分之六十，地區收入差距可見一斑。

三、沿黃地區中心城市及城市群高質量發展的紓解路徑

（一）加快區域科技創新

1.建設區域技術創新中心

盡快完成西安、鄭州、青島、濟南、太原、呼和浩特、蘭州、銀川、西寧等中心城市科技創新中心建設方案編制，加快西安、鄭州、青島、濟南全國示范性技術創新中心建設步伐，以中心城市技術創新中心帶動城市群科技創新發展。技術創新中心可以實行集團化運營，采取“集團總部+若干專業化創新研發分子公司”的組織架構。集團成立股東大會選舉董事會成員，董事會選出董事長，董事會聘任總裁，同時設立監事會。集團總部由總裁辦公室、人力資源中心、財務信息中心、聯合發展中心、運營管理中心、證券法務中心、技術研發中心等部門組成。集團將打造科技創新、股權投資、聯合企業三個平臺。集團股權結構以高管、骨干員工、客戶為主體，其中骨干員工包括兼職的高校、科研院所、企業等高科技人才。子公司由集團控股，員工、客戶參股。通過員工與客戶持股，打造事業財富共同體，全面調動員工與客戶的積極性，激發員工與客戶的創業激情，推動區域技術創新中心高速發展，為企業與社會提供高質量的服務。

2.推動園區聯合創新發展

積極推進沿黃地區中心城市及城市群國家自主創新示范區和高新區聯合創新發展。沿黃地區中心城市及城市群基本都有高新區，其中還擁有三個國家自主創新示范區：西安高新區、河南鄭洛新、山東半島。但是科技創新實力與東部地區國家自主創新示范區和高新區相比，還有很大差距。為了縮短差距，沿黃地區中心城市及城市群國家自主創新示范區和高新區一方面應加強與區域科技創新中心的緊密合作，借助區域技術創新中心的技術研發優勢，加快企業產品升級換代，迅速搶占和穩定市場，提高企業效益，使企業保持可持續發展;另一方面應加強對園區內企業進行分類，大力支持園區同類企業之間進行資源整合，通過兼并、重組、聯合模式快速形成集團化公司，做大做強。

3.推進農業科技創新

沿黃地區中心城市及城市群要想實現高質量發展，農業高質量發展是關鍵。必須通過培育農業高新技術企業，加快農業科技創新與科技成果轉化。只有科技成果轉化為生產力，科技成果才有價值。因此，政府應推動科技特派員與農業高新技術企業聯合，提高科技特派員工作積極性、主動性，從而促進科技特派員加快對農業高新技術企業的高科技產品推廣力度，以提高農業科技成果轉化率。這樣不僅能帶動中西部地區大量農民增產增收、發家致富，而且能縮小城鄉收入差距，推動沿黃地區中心城市及城市群高質量發展。

（二）提高協同發展能力

1.建立國家層面的領導組織協調機構

沿黃地區中心城市及城市群涉及多個省區、多個城市。因此，建立一個國家層面的領導組織協調機構勢在必行。為了便于統一領導與協調，沿黃地區中心城市及城市群應積極建言黨中央成立沿黃地區中心城市及城市群高質量發展領導小組，中央主要領導擔任領導小組組長，下設領導小組辦公室。領導小組辦公室作為一個常設機構設在國家發展和改革委員會，辦公室主任由國家發展和改革委員會主要領導兼任。領導小組辦公室下設戰略規劃、產業對接、基礎設施、生態保護、基本公共服務、城鄉統籌等六個協調工作組。領導小組辦公室負責牽頭建立健全沿黃地區中心城市及城市群高質量發展工作機制。首先，做好頂層設計。通過詳細周密的調研論證，制定出臺《沿黃地區中心城市及城市群協同發展規劃綱要》，在規劃綱要中明確區域功能定位、產業布局、資源共享、人口流動、交通對接、生態保護等重大問題。其次，加強政策支持。建議中央下發《支持沿黃地區中心城市及城市群高質量發展的意見》，從政策上給予支持。再次，具體落實到位。沿黃地區相關省區根據意見從財政扶持政策、具體措施、政績考評等方面制訂沿黃地區中心城市及城市群高質量發展行動方案，相關地市也要制定相應的行動方案，并具體實施。

2.建立地方政府層面的緊密協商溝通平臺

為了便于沿黃地區中心城市及城市群地方政府溝通協商、加強緊密合作，國家相關部委及沿黃地區中心城市城市群及應通力協調設立“沿黃地區中心城市及城市群市長聯席會”。主要目的：一是通過會議，加強溝通交流，達成抱團取暖、共同發展的共識;二是協商解決區域重點領域、重大項目建設中遇到的難點痛點問題;三是促進各類要素在區域合理流動和高效集中，形成合力，增強創新驅動發展新動力;四是加快構建沿黃地區中心城市及城市群高質量發展的耦合動力系統，增強沿黃地區中心城市和城市群在城鄉統籌發展、生態治理以及糧食安全保障等方面的緊密協作，形成優勢互補、高質量發展的區域協同發展新格局。

3.建立區域發展戰略研究咨詢平臺

為了確保沿黃地區中心城市及城市群區域內各相關利益方都能夠合理表達自己的利益訴求，建議各省區依托高校、科研院所等成立沿黃地區中心城市及城市群高質量發展研究中心，利用研究中心平臺開展涉及沿黃地區中心城市及城市群高質量發展的生態治理、交通互聯互通、智慧城市、城鄉統籌發展、人口流動及區域科技創新等方向的研究，積極申報課題、發表論文、出版專著、提供研究報告，打造省級人文社科重點研究基地，為當地政府提供政策咨詢服務，為中央及相關部委提供決策參考，促進沿黃地區中心城市及城市群高質量發展。

（三）健全生態治理機制

1.建立黃河流域污染聯防聯治機制

加強黃河流域污染聯防聯治需從國家層面進行統籌協調。國家應針對黃河上、中、下游生態情況不同，采取不同的生態修復治理措施。首先，在黃河上游，以蘭州、西寧為中心城市的蘭西城市群、以銀川為中心城市的寧夏沿黃城市群、以呼和浩特為中心城市的呼包鄂榆城市群等黃河上游中心城市及城市群推進實施重大生態保護修復工程，濕地生態修復工程，沙化退化區域草原鞏固治理工程，水源涵養林、水土保持林及生態防護林等生態林工程，從而提升黃河上游水源涵養能力。其次，在黃河中游，以西安為中心城市的關中城市群、以太原為中心城市的晉中城市群等中心城市及城市群以水土流失綜合治理和與大氣污染治理為主，實施連片植樹造林植草工程與煤炭清潔高效利用工程，著力解決水土流失與大氣污染問題。再次，在黃河下游，以鄭州為中心城市的中原城市群，以濟南、青島為中心城市的山東半島城市群等下游中心城市及城市群，主要實施濕地保護修復工程，提升濕地生態功能及灘區行洪滯洪能力，提高黃河流域生物多樣性及保持黃河流域生態系統健康。

2.建立黃河流域生態補償機制

黃河地區中心城市及城市群實現跨區域污染聯防聯治的前提是形成區域生態保護補償機制。首先，建議在中央的統一領導協調下，成立黃河流域生態補償專項基金。基金來源主要由三部分組成。國家財政撥付一部分;沿黃地區的省區根據經濟實力，按比例財政轉移支付一部分;沿黃地區中心城市及城市群分別財政支出一部分。其次，建立一套生態補償標準評價指標體系，包括能源消耗率、“三廢”排放量、土壤污染率、植樹造林造草比例等指標。根據評價指標，加強對黃河流域區域城市的生態環境保護、生態修復與治理的監管與考核。根據考核結果發放相應的生態補償資金，這樣可以使生態補償機制更科學、更具有經濟性。再次，加強對參與生態環境保護的主體，包括個人、民營企業等給予相應的獎勵和補償。鼓勵個人與民營企業參與到黃河流域的生態保護中來，逐步提高個人與民營企業參與黃河流域生態保護的吸引力。通過生態補償機制，實現黃河流域綠色發展。

（四）提升開放運營水平

1.加快區域改革力度

沿黃地區中心城市及城市群，特別是地處中西部地區的中心城市及城市群，要想摘下貧窮落后的標簽，實現高質量發展，領導干部必須帶頭解放思想、改革創新、奮發有為。首先，要充分調研論證，做好城市發展規劃，做到“一張藍圖繪到底”。要以人為本發展城市，按照規劃，加快城市建設力度，特別是公共基礎設施的建設力度，為市民創造一個良好的生活環境。其次，要主動融入區域發展，與周邊城市建立良好關系，實現優勢互補，資源共享。再次，要積極推進城鄉統籌發展，大力解決農民進城難問題。讓農民進得來、留得下、過得好。再次，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，大力支持民營經濟發展，全面激發區域社會創業激情與熱情，推動城市發展邁上新臺階。

2.打造對外開放新格局

沿黃地區中心城市及城市群融入“一帶一路”的區域優勢明顯。應積極同沿線國家和地區共同構建自由貿易一體化體系，通過參與新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國—中亞—西亞、中巴等國際經濟合作走廊建設，進而促進沿黃地區中心城市及城市群之間的通力合作。沿黃地區中心城市及城市群加大區域協同發展，共同優化產業鏈、價值鏈、供應鏈和服務鏈，讓東部制造產業逐漸轉移至中西部發展，積極拓寬國際貿易領域，共同探索新的開放開發之路，形成沿黃地區東中西部中心城市及城市群共融共榮、多元均衡發展和安全緊密高效的開放型沿黃地區經濟體系，打造全方位對外開放新格局。

3.積極打造智慧城市

智慧城市是城市高質量發展的重要體現。核心特征是將信息資源作為重要的生產要素，建立在運用云計算、移動互聯網等新技術上，推動經濟轉型升級，社會管理安全便捷。為了打造智慧城市，首先，建成一個智慧城市運營中心，實時接入城市各單位業務系統和運行數據，包括市政、交通等，通過各部門數據聯動，建立區域事件監測監管體系，實時監控城市動態，實現城市管理的實時調度管理，實現城市范圍內事件綜合態勢一張圖。其次，構建物聯平臺、數據平臺和用戶平臺，打造智慧生活、工業、醫療、教育等，讓城市居民生活變得更便捷、安全、高效。通過打造智慧城市，提高城市形象與影響力，使城市向高質量發展邁進。

（五）增強資源共享精神

1.加快區域基本公共服務、基礎設施的共建共享

協同發展是沿黃地區中心城市及城市群高質量發展的重要表現。沿黃地區中心城市及城市群協同發展是一項復雜的系統工程，只有以人民為中心、提升群眾生活質量，讓更多的人民群眾從沿黃地區中心城市及城市群協同發展中受益才有意義。因此，沿黃地區中心城市及城市群應主動相互融入，經濟發展條件較好的區域向差的區域傾斜，積極推進產業調整和對接協作，補齊基本公共服務、基礎設施落差過大的短板，加快基本公共服務、基礎設施共建共享，使教育、就業、住房、醫療、交通、能源、信息、生態治理等形成一個互聯互通互治的共享平臺，提高居民的滿意度與幸福指數。

2.增加農民收入，縮小城鄉收入差距

沿黃地區中心城市及城市群除部分城市外，基本還是以農業為主體。特別是西部地區，農業基礎差，加上城鄉二元化結構、人多地少的農村資源稟賦以及農業科技創新能力不足等問題，導致農民收入普遍較低，農村貧困人口基數大。為了讓農民增加收入，擺脫貧困。首先應讓小農戶參股農民合作社，通過農民合作社再參股農業企業，讓小農戶真正深度融入農業產業鏈，分享產業鏈帶來的增值收益。其次，一方面，加強對農民的農業科技培訓，讓農民掌握最新的農業科技知識與技能，就地發家致富;另一方面，加強對農民的職業技能培訓，讓農民掌握一技之長，使農民進城務工能獲得更多的收益。再次，政府應加大財政支農力度。進一步完善農村地區供電、供水、交通以及水利設施等農業基礎建設，使農業生產條件得到明顯改善。最后，沿黃地區中心城市及城市群應聯合出臺相關政策，解決農民進城就業問題、小孩上學問題、醫療住房保障問題，使農民享受與城市居民一樣的待遇。讓農民能在城鄉之間、地區之間自由合理流動，獲得更多的收益，促進社會經濟保持穩定持續發展。

四、結語

在黨中央的高度重視下，沿黃地區中心城市及城市群未來成為繼長江三角洲、粵港澳、京津冀、長江經濟帶之后的第五大經濟圈的藍圖已初顯。沿黃地區中心城市及城市群一定要緊緊抓住這一重大歷史發展機遇，做好頂層設計，深入理解沿黃地區中心城市及城市群高質量發展內涵，采取有效紓解路徑，突破發展瓶頸，縮小沿黃中西部地區與東部地區的差距，改變貧窮落后面貌，保護黃河流域生態，促進沿黃地區中心城市及城市群社會經濟的協調發展，推動沿黃地區中心城市及城市群實現高質量發展。