不完全契約條件下村干部激勵機制研究

王 萍

（河海大學公共管理學院，南京211100）

村干部是中國根據自身農業大國的現實條件以及城鄉發展不平衡的實際情況，結合中國鄉紳階層在基層治理中發揮作用的傳統，通過上級政府政策的執行與落實，從而推動城鄉發展一體化、完善基層治理而在廣大農村地區所設置的職務。政府希望村干部通過管理農村公共事務，解決農村社會問題，維護農民利益，實現農村社會的公共福利。自村民自治制度建立以來，村干部在農村經濟社會發展方面發揮了巨大的作用，村民的參政意識與民主意識也得到了不斷提高，農村社會發展迅速。村干部是政府與廣大村民銜接的紐帶，是公共政策在農村地區的執行者。然而，在政策的實際執行過程中，卻出現政策執行結果與上級政府政策目標存在偏差、扭曲甚至大相徑庭的情況。目前中國對村干部實行非職業化管理，也就是說村干部這一角色只是村干部個人的副業，其主業還是從事農業生產，這也就意味著村干部待遇低，工作積極性不夠。因此對村干部激勵機制進行研究，是破解“歪嘴和尚”難題的重要路徑。

目前，中國公共管理學界對村干部激勵機制的研究較多。學者們從村干部職能、角色等各個角度切入，對村干部激勵系統進行分析，并根據當前基層治理的需要，給出相應的建議。例如基于主體因素在領導特質理論和菲德勒權變模型基礎上的激勵機制研究，基于制度因素的激勵機制研究，基于委托-代理理論基礎上的激勵機制研究。然而通過對現有研究成果進行梳理發現，目前研究實則差強人意，存在著大量的重復性研究。因此構建解決村干部消極桎梏的統一的研究框架就顯得尤為重要。本研究就是通過厘清既往研究成果，嘗試建立一個系統的研究框架，從而為激勵系統的構建提供可行的思路。

1 不完全契約理論引入村干部激勵機制研究的可行性分析

1.1 不完全契約與委托代理理論

委托代理關系就其表現形式和內在實質而言，實際上是一種契約關系。契約關系又可分為完全契約與不完全契約。上級政府通過確認政策問題、設定政策議程從而制定公共政策，并推動公共政策的執行、評估，因此被視為委托人。基層組織的任務是根據上級政府的政策目標執行公共政策，因此被視為代理人。如果委托人與代理人在契約期內均可完整預見政策執行過程中可能發生的重要事件，那么這種契約關系稱為完全契約。

不完全契約是與完全契約相反的情況，由于政策執行的社會經濟環境往往是不確定的，這就意味著委托人與代理人之間的信息是不對稱的，因此不完全契約是委托代理關系的常態。不完全契約主要有3種表現形式：逆向選擇、道德風險以及代理人更能預見政策執行效果。逆向選擇是指代理人具有委托人無法掌握的信息。比如村干部具有鄉鎮政府無法比擬的信息優勢和社會資本：精準扶貧前期，村干部能夠對貧困戶進行靶向識別；新冠肺炎疫情防控過程中，村干部能夠及時鎖定村民出行動向。道德風險是信息經濟學術語，它是指代理人基于自身利益的訴求，在政策執行過程中隱藏相關信息和行為，導致二者之間的交易過程與結果背離委托人設想。道德風險產生的根本原因在于委托人與代理人在契約兌現過程中，選擇了有利于自身利益方向發展的博弈策略。代理人更能預見政策執行效果是指由于代理人更貼近政策執行對象、與政策環境聯系更為緊密，從而在契約兌現后能夠了解政策的最終結果。如村干部要比上級政府更能了解某項政策是否惠及農民以及在多大程度上惠及農民。

余秀江［1］認為契約的不完全性是由契約本身的內容以及契約執行的過程決定的。由于社會問題的不確定性、執行環境的復雜性、執行主體的變通性等諸多因素，使得契約不完全性呈現不同的程度（圖1）。在理想情況下存在2種極端情況，即絕對不完全契約與絕對完全契約，實際生活中的契約通常處于二者之中。

圖1 契約不完全性程度示意

如圖1所示，如果契約的不完全程度是自左到右逐步遞增的，A、B則分別代表2種極端情況，這2種極端情況往往是不存在的。C、D、E、F依次在A與B之間。影響這4個契約不完全性程度的，除了所處位置，還包括各自的寬度。換言之，衡量契約完全性程度包括2個指標，即位置和寬度。C可以視為相對不完全契約，F則被視為相對完全契約。影響位置的因素主要是契約雙方層級組織所處的位置，影響寬度的因素主要是契約主體的認知差異以及外部環境，包括契約主體的道德和法律意識、個人能力、風俗習慣、法律制度、監督力度等。不同層級政府之間構成了委托代理關系，較高級別的政府往往靠近C、D的位置，基層政府往往靠近E、F的位置。這是因為較高級別的政府權責高于基層政府，基層政府的工作更為具體，工作結果更易監測。

1.2 利益博弈與村干部行為

1）鄉鎮政府與村委會之間的委托代理關系。由于不對稱信息的存在，鄉鎮政府與村委會必然面臨相互的抵抗與博弈。這種抵抗和博弈包含2種約束條件：個人理性約束與激勵相容約束。個人理性約束是指代理人接受契約所獲得的效用要高于不接受契約所獲得的效用。激勵相容約束是指由于委托人對代理人自然狀態和行為選擇的監控盲區的存在，在委托人所接受的所有行為中，代理人必然采納符合自身收益最大化的最佳選擇。當以上2種約束條件不成立時，作為經濟人的代理人更傾向于自身利益，勢必損害委托人利益，同樣具有經濟人屬性的委托人也會采取相應策略。委托人與代理人通過選擇最有助于獲得自身最大利益的策略而進行利益博弈，二者之間的博弈策略組合被稱為納什均衡［2］。

由于公共權威是以包括國家政權在內的暴力工具做支撐的，上級政府的職責和權力高于下級政府。對公共政策目標的闡述、政策過程的解釋以及政策結果的評價都是由上級政府所做出的，換言之，上級政府掌握著公共權威的控制權。一方面，這有利于及時糾正不合時宜的政策，但在某種程度上又會給代理人執行政策帶來阻礙。同時，如果代理人預感委托人會干預政策結果，他們就不會按照最優路徑執行政策，從而造成激勵無效［3］。

公共權威的設置使得公共政策具有強制性，在這種情況下個人理性約束的條件無法得到滿足，因為村干部必須要執行上級政府所做出的決定，即代理人必須接受與委托人之間的合約；另外上級政府制定政策時是站在全局的角度綜合考察做出決定，考慮的是整個社會的利益，從而會出現與某些利益相沖突的結果，造成激勵不相容。例如新冠肺炎給國家帶來重大損失，湖北省已出臺全面禁止食用野生動物的決定，包括人工繁育飼養的陸生野生動物，而一些地區的支柱性產業就是鱉類養殖。煙草的限制也使煙草種植戶利益受損。在這些情況下，村干部的行為就值得仔細研究。

雙重代理人的身份使村干部常常陷入“夾心層”的尷尬狀態，然而又為他們提供轉圜與逃避的余地。作為國家權力的代理人，他們可以提前獲取政策信息，并且更為準確地預知政策執行結果，存在村干部按照自己的管理需求和利益傾向對政策進行變通或歪曲的風險；作為村民的代理人，由于不處于國家行政系統范圍內，他們與鄉鎮政府并不構成層級上的隸屬關系，從而易于躲避上級政府的監督與問責。因此，他們能夠在這種第三領域游離，從一定程度上脫離國家權力與鄉村力量的控制，角逐自身利益［4］。

2）鄉鎮政府與村委會之間的智豬博弈模型。鄉村政治中村干部的行為是與鄉鎮政府以及村民利益博弈的結果。由于村干部產生于熟人社會，自身極具鄉土特質，在博弈過程中他們會天然地向村民代理人的角色傾斜，因此下面主要對鄉鎮政府與村干部之間的利益博弈過程進行分析。

稅費改革后，國家與村民的關系由汲取型轉向懸浮型。村“兩委”執行上級政府決定，在相當程度上成為鄉鎮政府在農村地區的派出機構。村干部職業化也更為凸顯，這種附屬行政化模式造成村委會官僚化的傾向得到呈現，因此鄉鎮政府與村“兩委”在執行政策時的博弈行為基本上符合智豬博弈模型的特征。所謂智豬博弈是指一只大豬和一只小豬同時存在于一個豬圈中。大豬和小豬要獲得食物，必須按動按鈕，每按1下可以獲得10個單位的收益，但同時也要付出2個單位的成本。按鈕與食槽之間存在一段距離。如果由小豬按動按鈕，大豬就會率先抵達，而在小豬按動按鈕與到達食槽的時間差內，大豬就會吃完全部的食物，即使二者同一時間抵達食槽，小豬也沒有大豬吃得多。對大豬和小豬而言，為避免挨餓，最優的博弈策略就是由大豬按動按鈕。在智豬博弈過程中，鄉鎮政府相當于大豬，村委會相當于小豬。二者都有2種選擇，每種選擇所組合的博弈策略如表1所示。

表1 鄉鎮政府與村委會之間的智豬博弈模型

當上級政府所制定的公共政策與本鄉鎮的利益存在沖突時，鄉鎮政府有2種選擇：倡導與等待。倡導是指采取變通策略，對政策進行虛假執行；等待是指等待村委會提出變通策略。同樣的，村委會也有2種選擇。對村委會而言，倡導就是自行提出變通策略，等待意即觀望鄉鎮政府或其他村委會的行為。當鄉鎮政府和村委會都采取消極的行為策略即等待時，二者的收益均為0；由于主動采取變通策略需要付出2個單位的成本，當二者都采取倡導策略時，鄉鎮政府獲得5個單位的收益，村委會獲得1個單位的收益；當村委會率先采取倡導，而鄉鎮政府采取等待態度時，村委會的收益為負1個單位，鄉鎮政府將獲得9個單位的收益；當鄉鎮政府倡導而村委會等待時，二者都將獲得4個單位的收益，這不僅符合鄉鎮政府的要求，也符合村委會對自身利益的一般期望。風險分擔機制也在這種策略組合中發揮了巨大作用。一方面，鄉鎮政府分擔了村委會的責任，因為村委會是在觀望鄉鎮政府的變通方案后，在政策執行中發揮自由裁量權，相機行事；另一方面，村委會也分擔了鄉鎮政府的責任，因為鄉鎮政府可以憑借村委會不屬于其下轄組織因而監管困難為由，逃避上級問責。此時鄉鎮政府與村委會的博弈達到納什均衡。村委會的特殊地位致使其職能內涵更為寬泛，契約的不完全性程度相當突出，為了實現納什均衡，保證契約順利進行，委托人必須設置讓代理人感到滿足的激勵相容條件［5］。

1.3 村干部激勵

目前學術界在村干部激勵方面的研究主要運用的是西方建立在雇傭狀態基礎上的激勵理論，主要包括保健-激勵理論、需要層次理論、期望理論、X-Y理論等。這些理論為村干部激勵機制的發展做出了有益貢獻，但村干部不處于國家行政系統范圍之內，相較于公務員行列，他們更為獨立，與公務員有以下幾個顯著的區別。①來源不同。公務員是通過面向全社會考試選拔出來的，離職后生存空間比較大；村干部來源于熟人社會，活動范圍相對狹小。②管理對象不同。公務員所管理的基本上都是與自身沒有關系的人，管理手段和方式多樣；村干部所管理的都是熟人甚至是親戚、朋友，因而很難采取制度化的管理手段和方法。③發展渠道不同。公務員可以憑借工作成績和資歷得以晉升，然而制度天花板的存在基本上阻塞了村干部的晉升發展路徑。④性質不同。公務員都是全職，而村干部是兼職的，他們還要扮演農民的角色，除了處理村莊公共事務外，他們還需要從事農業生產。

村干部的這些特點既是他們在執行鄉鎮政府決策過程中進行利益博弈從而存在道德風險的原因，也造成村干部激勵約束不足的結果。目前已有的關于村干部激勵的研究集中在報酬和聲譽激勵方面。王征兵［6］通過運用主成分分析法和因子分析法指出，工資是影響村干部工作積極性的主要因素之一，確保村干部工資兌現率的同時適度提高其工資水平是村干部激勵的有效手段；王習明［7］認為當前村干部獲得榮譽和提升的難度大，因而通過調整村干部的薪酬結構能夠顯著提高積極性；賀雪峰［8］指出村干部一職能夠為擔任者帶來社會性收益，包括面子、名望等心理上的滿足，并構成了村干部動力機制的重要部分。對村干部而言，他們與鄉鎮政府的委托代理關系更傾向于比較不完全契約，即圖1左側靠近A點的位置。

2 村干部激勵機制分析

村干部激勵機制是村干部激勵主體通過利用各種激勵誘導因素，形成村干部動力機制，從而對村干部行為施加積極影響，實現激勵目標。良好的激勵機制可以使委托人與代理人的利益一致，從而實現激勵相容。對村干部的激勵可以分為物質激勵與非物質激勵，這2個部分又可以進行細分，具體如表2所示。

表2 村干部激勵機制構成

傳統激勵屬于物質激勵系統范圍，是村干部履行職責后的合法所得。由于村干部不是傳統意義上的行政管理者，他們的報酬嚴格來說只能稱作誤工補貼而不是工資；福利保障主要是指村干部獲得的醫療和養老保險，其中福利也包括灰色激勵系統，即在職消費與灰色收入。精神激勵是由鄉土社會的特質所賦予的，來源于鄉土社會的價值系統。在傳統激勵相對匱乏的情況下，精神激勵對保證村干部工作動力發揮了極為重要的作用；個人發展主要包括學習培訓、晉升。目前來看，村干部的晉升并不是可持續的。工作本身是在當前村委會附屬行政化、村干部職業化背景下，村干部作為一項工作所帶來的滿意度以及由于工作本身所拓展的社會關系網。

3 實證研究與結論

本研究選取安徽省六安市蘇埠鎮下轄的28個村，并隨機抽取20名村干部進行調查，其中男性占65%，女性占35%，平均年齡為40歲。此項調查按照李克特五點量表法設計調查問卷，并對收集的問卷進行數據分析。根據調查結果和SPSS 25.0軟件進行分析，可以得出以下幾點主要結論。①隨著市場經濟的發展和國家政策對農村地區的扶持，村干部在其中發揮了重要作用，村干部工作量的增加也伴隨著社會聲譽和地位的有所提升；②在經濟欠發達的中部農村地區，經濟因素是驅動村干部行為的最主要因素，因此村干部激勵機制應當把重點放在提高經濟待遇、改善工資結構上來；③目前中國村干部與上級政府之間的委托代理關系是高度不完全的，這主要是由于村干部工作范圍廣泛、工作內容繁雜且工作結果難以度量。

4 建議

4.1 理念層面：以人為本，利益整合

奧斯特羅姆［9］指出牧羊人之間能夠達成一個有約束力的合約，能夠按照他們所承諾的條件履行各項約定，是因為他們之間存在著共同的利益。村干部在執行公共政策和上級要求的過程中，與鄉鎮政府和村民之間存在利益沖突，但這不代表三者之間的利益是完全矛盾、不可調和的。利益間的博弈是一個長期的連續的過程，鄉鎮政府、村委會以及村民作為理性的個體，必然能夠清楚地認識到非合作的博弈只會造成利益的損失，只有拋棄短視的機會主義行為，胸懷包容和同理之心，實現利益整合，才能實現共贏。鄉鎮政府要考慮各地實際情況，不搞“一刀切”，把自身的利益訴求與各項政策、決定的目標有機結合起來，政府的利益應當符合公共行政精神的要求，同時構建積極的村干部激勵系統；村委會要端正自身認知，樹立服務意識，穩住農村“鐘擺”角色；村民要培養大局意識和長遠目光，能區分私利與公利。三方合作才能實現共同利益最大化，進而推動社會可持續發展。

4.2 機制層面：制度創新

鄉鎮政府和村干部委托代理的不完全性程度給予了村干部尋利的空間，只有忠實執行政策的收益超過虛假執行政策的收益，才能降低契約不完全性的程度，實現激勵相容與合作博弈［10］。

1）給予村委會一定的空間和自主性。對基層權力自上而下的不斷限制，造成對村鎮控制力度的不斷加大，同時財權從基層的收回，造成村委會日益成為行政體系的一部分。鄉鎮政府要明確自身與村委會之間的智豬博弈是增量合作的過程，在制度上厘清與村委會的利益邊界，允許村委會按照自己的實際情況，因地制宜執行政策與決定；在政策目標能夠實現的情況下，照顧村委會的利益，給予村委會一定的利益空間，降低和減少村干部的道德風險行為。

2）建立完善績效考評和監督機制。為了實現激勵相容，減少鄉鎮政府與村委會之間的博弈成本，當村委會忠實執行政策和決定時，鄉鎮政府應當給予其適當的獎勵，并對村委會造成的損失進行一定的補償。要建立行之有效的績效考評機制。首先，要考慮到政策目標群體即村民的滿意度，同時將社會公平、環境保護指數等因素納入考評體系，做到考評標準多樣化、科學化和合理化；其次，要遵循科學的考評程序，采取適當的考評方法和工具，對政策和決定結果進行全面系統的評定；最后，要將績效考評的結果落到實處，實現績效考評成績與獎懲相結合，優化村干部工資結構。權力失衡以及社會民眾監督的匱乏，容易造成村委會權力的失序乃至脫軌，因此在績效考評機制之外還應建立完善的監督機制。譚秋成［5］認為政策執行結果難以度量是針對鄉鎮及以上政府而言的，作為最終的目標群體，村民是能從實際中感受到自己是否受益的，因此村民應當參與到對村委會的監督過程中來。為此，在目前公共事務不斷增多的背景下，應當進一步完善村民代表大會制度。

3）堅持物質激勵與非物質激勵相結合。當前農村發展速度日益加快，農村公共事務和公益事業日益增多，然而就現實邏輯來看，村干部職業化缺乏成熟的條件，短時間內難以實現。鄉村社會的散沙化和村民的原子化，導致村莊共同體精神逐步淡化，村干部的公共身份和權威地位逐漸動搖，因此要堅持物質激勵，如適當增加村干部工資，優化工資結構，試行購買商業、醫療、養老保險，完善退休村干部福利制度等；同時增強非物質激勵，如對工作成績卓越的村干部授予榮譽稱號，并進行通報表揚，增強其工作積極性，從而避免行政資源的浪費。