新時代“治疆方略”的基本內涵及路徑選擇

[摘要]邊疆地區社會發展進程中主要矛盾的變化，為邊疆治理提出了更新更高的目標要求。新時代“治疆方略”是在第三次中央新疆工作座談會上確立的，新時代“治疆方略”是對傳統治疆理論的繼承和發展。必須把國家疆域的統一性和穩定性、各民族團結奮斗和國家意志的凝聚力結合起來，把邊疆治理同正在推進的興邊富民行動結合起來，把邊疆治理成效同邊疆人民對美好生活的向往和追求結合起來。應當準確把握新時代“治疆方略”的基本含義，正視邊民和家庭是守疆護邊“永不消失的哨兵”，城鎮戍邊是邊疆治理的引領者和主力軍，文化戍邊是新時代“治疆方略”的新樣態。實施新時代“治疆方略”的主要路徑是：扎實推進新一輪西部大開發戰略和興邊富民行動，持續夯實邊疆地區安全穩定社會基礎，繼續實施對口支援邊疆民族地區工作，著力抓好邊疆地區風險治理制度建設，精心打造邊疆地區周邊的命運共同體。

[關鍵詞]新時代;邊疆治理;治疆方略;基本內涵;路徑選擇

中圖分類號：C956文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2021）10-0001-09

基金項目：2019年國家社會科學基金重大項目“中華民族偉大復興視域下民族事務治理法治化研究”（批準號為：19ZDA170）的成果之一。

作者簡介：宋才發（1953-），漢族，湖北省武穴市人，法學博士，貴州民族大學法學院特聘教授、民族法學學科團隊領銜人，博士生導師，中央民族大學法學院首任院長、二級教授，廣西民族大學特聘“相思湖講席教授”，研究方向：民族法學。貴州貴陽 550025中國特色社會主義進入新時代，邊疆地區社會發展進程中主要矛盾的變化，為邊疆治理提出了更新更高的目標要求。當下邊疆治理存在的現實問題，是國家治理體系和治理能力現代化建設的弱項和短板，直接影響和制約著國家“治疆方略”的順利實施。為此，黨的十九屆四中全會強調要“完善國家安全體系。堅持總體國家安全觀，統籌發展和安全，堅持人民安全、政治安全、國家利益至上有機統一”[1]。筆者先后四次赴新疆考察調研，有時候一去就是一個多月，得出的一個最基本的體驗就是：不到新疆不知道中國到底有多大，不到新疆邊境最前沿，不知道邊疆治理對國家安全和國家利益到底有多重要。[2]本文擬以新疆邊境為例，對新時代“治疆方略”的基本內涵及路徑選擇展開深層次探討，以請教于大家。

一、新時代“治疆方略”的提出

新時代“治疆方略”是對傳統治疆理論的繼承和發展。邊疆既是邊民生活載體，又是國家主權和領土的重要組成部分。我國邊疆治理始于秦朝，2000多年前就形成了“以民為本”“本固邦寧”的理念，《尚書》載有諸多民本、裕民、富民的思想觀點。譬如，秦王朝為大力發展交通，在全國推行修建“五尺道”;為加強對疆域的有效管理，在西域設立都護府實行羈縻州府制;為鞏固邊防推行移民實邊，僅向嶺南地區就移民55萬人。[3]早期“民本”“裕民”“富民”的觀念，不僅凸顯了民生是社會治理之基的政治性，而且體現了“凡治國之道，必先富民”“以善為國者，必先富民”的人民性。繼承、借鑒和發展傳統治疆理論的根本之策，就是必須把“邊疆治理”與“民生建設”緊密地扭在一起，把邊疆人民從千百年貧瘠困苦的生存環境中解放出來。新中國成立后國家在穩疆固邊實踐中，采取充實邊防力量、制止暴力恐怖事件、穩定邊疆發展局勢等措施，依據民族、文化等要素對邊疆開展綜合治理。為從根本上解決邊疆歷史遺留問題和現實生活中產生的民族問題，國家實施民族區域自治制度，尤其是針對邊疆地區長期滯后于內地的區域發展不平衡問題，相繼實施了“興邊富民”“西部大開發”“對口援藏”“對口援疆”等一系列幫扶邊疆的重大舉措，在促進邊疆地區經濟社會發展的同時，極大地提升了邊疆地區民眾對國家的認同程度。“改革開放以來，按照現行貧困標準計算，我國7.7億農村貧困人口擺脫貧困;按照世界銀行國際貧困標準，我國減貧人口占同期全球減貧人口70%以上。”[4]在慶祝中國共產黨成立100周年大會上，習近平代表黨和政府莊嚴宣告：“經過全黨全國各族人民持續奮斗，我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題”[5]。從“生存權發展權是首要的基本人權”到“人民幸福生活是最大的人權”思想觀念的根本轉變，這是執政黨在邊疆治理認識上不斷深化的結晶。黨的十八大以來，習近平對云南、內蒙古等邊疆省區進行考察調研，分別主持召開了新疆工作座談會、西藏工作座談會，對邊疆安全治理做出重大部署。中共中央國務院相繼提出“治國必治邊”“一帶一路”和“中華民族共同體”戰略思維，邊疆正式成為國家重要戰略區域并被納入國家整體治理體系之中。進入中國特色社會主義新時代，邊疆不僅擔負著維系國家總體性安全的重大歷史責任，而且事實上承載著增強民族團結、增強國家認同的歷史使命。新時代邊疆安全治理體系“是在社會主義核心價值觀、‘五位一體總體布局和‘四個全面戰略布局的基礎上進行帕累托優化后建構起來的”[6]，現已成為“平安中國”建設的重要組成部分;平安邊疆、和諧邊疆建設，成為國家新時代和平發展的價值追求。包括新疆在內的新時代邊疆，已經不再是歷朝歷代“守護四夷”含義上的邊疆，也不再是疆域的“邊緣地帶”“治理末梢”，而成為祖國“改革開放的橋頭堡”、聯結邊疆與內地、國內與國外的“便捷通道”“區域輻射中心”。

新時代“治疆方略”是在第三次中央新疆工作座談會上確立的。新疆是我國國土面積最大、最具典型性的邊疆省區，做好新疆邊疆安全穩定工作，對全國邊疆治理具有重要指導意義。習近平在第二次中央新疆工作座談會上指出：“做好新疆工作是全黨全國的大事，必須從戰略全局高度，謀長遠之策，行固本之舉，建久安之勢，成長治之業”[7]。在“一帶一路倡議”和“鄉村振興戰略”的共同促進和推動下，邊疆“成為我國對外開放的最前沿甚至將發展成為囊括國內外地區的區域中心”[8]。在第三次中央新疆工作座談會上，習近平闡釋了新時代“治疆方略”的基本內涵，強調要“完整準確貫徹新時代黨的治疆方略”[9]，“依法治疆、團結穩疆、文化潤疆、富民興疆、長期建疆，以推進治理體系和治理能力現代化為保障”[10]。黨的十九屆四中全會做出“加強邊疆治理，推進興邊富民”“健全黨政軍警民合力強邊固防工作機制”[11]的重大決策，彰顯了黨對邊疆民眾守土護邊的高度重視。邊疆各族人民是邊疆治理的根本依靠、最大參與者和最大受益者，是實現邊疆治理目標的動力之源。必須把國家疆域的統一性和穩定性、各民族團結奮斗和國家意志的凝聚力結合起來，把邊疆治理同正在推進的興邊富民行動結合起來，把邊疆治理成效同邊疆人民對美好生活的向往和追求結合起來。“堅持加快少數民族和民族地區發展，不斷滿足各族群眾對美好生活的向往”[12]，讓邊疆人民共享改革開放和邊疆治理的成果。正確處理好邊疆地區不同性質的矛盾和問題，抓住人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，不斷增強邊疆民眾的獲得感、幸福感和安全感，無異于抓住了“新時代治疆方略”的根本。

二、新時代“治疆方略”的基本內涵

準確把握新時代“治疆方略”的基本含義。黨的十八大以來，黨中央在繼承和發展傳統治疆理念、總結70多年邊疆治理經驗的基礎上，闡釋了一系列涉及邊疆治理的根本性、方向性和戰略性問題。歸納起來主要有如下五個要點：（1）堅持把邊疆安全穩定放在第一位。邊疆地區短期安全穩定是治標的體現，只有長治久安才是治本之策。做好新時代邊疆安全穩定工作需要標本兼治、重在治本，推動邊疆治理朝著有利于長治久安的方向轉變。新時代邊疆安全治理體系“是在社會主義核心價值觀、‘五位一體總體布局和‘四個全面戰略布局的基礎上進行帕累托優化后建構起來的”[6]，已成為“平安中國”建設的重要組成部分;平安邊疆、和諧邊疆建設，已成為新時代和平發展的價值追求。（2）堅持以凝聚人心為根本。邊疆治理是鞏固國家政治利益、人民根本利益的現實需要，邊疆治理藍圖彰顯了邊疆治理的政治性和人民性。習近平指出“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中國共產黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民。”[5]黨的根基和力量來源于廣大的人民群眾，“人民立場”是中國共產黨區別于世界上其他政黨的鮮明標志。（3）堅持“合邊聚民”的邊疆治理方略。邊疆治理是一個具有長期性、動態性的發展過程，需要集合、整合、統合各個方面的力量，形成雄厚的治理邊疆的綜合實力。“合邊聚民”體現為“人口大量聚集的同時也意味著資源、信息、技術等要素的集聚，固人才是守邊固疆、興邊強邊的根本。”[13]各級地方政府要把“合邊聚民”作為富民興邊、穩疆固邊、和諧睦邊的有效治理路徑。（4）堅持鑄牢中華民族共同體意識。中華民族共同體是由共同的國家疆域、共有的歷史記憶、共認的價值體系、共有的精神家園等諸多要素組成的統一體。公民共同體意識是國家能力的組成部分，鑄牢中華民族共同體意識在本質上是強調要加強社會主義理想、信仰、價值觀教育，尤其要重視和加強“五個認同”教育，培育各族人民對中華民族共同體的自覺認同意識。“十四五”期間，要把中華民族共同體意識全面融入民族事務治理的法律法規體系，通過立法修法推進共同體意識的鑄造和固化，運用法治思維、法治方式和法治手段實現國家治理和處置民族問題。通過推進中華民族共同體的憲法化和創新發展，形成科學完備、以法治為基礎的國家治理體系，是保障各民族權利、實現國家穩定統一、邊疆長治久安的真諦。（5）堅持把民生改善作為重要抓手。黨的十八大以來，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”[14]成為黨的莊嚴承諾;黨的十九屆五中全會強調黨和政府的一切工作，都要“以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的”[15]。只有把民生改善作為邊疆安全治理的重要抓手，把“人民對美好生活的需要”落到實處，才算真正抓住了邊疆安全治理的“牛鼻子”。各級地方政府一定要按照黨的十九大報告提出的要求，“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。”[16]

邊民和家庭是守疆護邊“永不消失的哨兵”。邊民是生活在臨近國家邊界的常住居民。邊民個體化守疆固邊現象的背后，是發揮著支撐作用。家庭構成了邊民義務守疆護邊的基本單元，被稱為“守護在邊境線上永不消失的哨兵”。筆者在帕米爾高原邊防線調研時，護邊員語重心長地說：“我們是一人戍邊，全家協助、投入戍邊。”“邊民在劃界定邊、護邊養邊、實邊固邊、巡邊衛邊、建邊穩邊、興邊睦鄰等方面具有特定的地位優勢。從國家建設邊境、鞏固邊防的角度看，生產生活在國家邊境特定地理空間的邊民既是國家守土固疆需要依靠的邊防力量，也是國家興邊安疆需要依托的邊地主體。”[17]家庭在邊境地區就是基礎性的守疆護邊組織單位和單元，離開家庭的邊民個體，很難在邊境長久地立足并安心守護邊疆。有家就能留人，有家就能穩定，家是邊民居邊發展進而守邊固邊的依托和動力。村莊就是由一個個這樣的家庭組成的一支“特殊部隊”，“家”與“國”密不可分地聯系在一起。譬如，“在帕米爾高原漫長的邊境線上，幾乎每座氈房就是一個固定的哨所，每個牧民就是一個流動的哨兵。”[18]黨的十八大以來，各級黨委和政府高度重視邊民護邊的積極性，通過制度設計和政策安排，他們大多依法享有邊民補助等特殊權益，自覺地履行守土護邊的神圣職責和義務，基本形成了“村村是堡壘、家家是哨所、人人是哨兵、處處有防范”[19]的安全防范態勢。我國自古以來就有“靠山吃山、靠水吃水、靠邊吃邊”的特點，邊疆家庭仍然存在“靠邊吃邊”的情況。我國真正把邊民和家庭守土護邊上升到國家決策和戰略高度，嚴格地說是從2017年10月習近平給西藏隆子縣玉麥鄉卓嘎、央宗姐妹的回信之后才開始的[20]。習近平多次接見和表彰義務守邊的邊民，他在給西藏隆子縣玉麥鄉卓嘎、央宗姐妹的回信中，充分肯定了“放牧守邊是職責”的說法，鼓勵和號召更多的邊民“守護神圣國土、建設幸福家園”[23]。邊民能否安心、放心、定心守疆護邊，還需要有一定的、必需的生活物質保障。“邊民家庭發展的關鍵在于家庭能力的發展。但是邊民家庭能力的發展，又具有不同于一般家庭能力發展的意義，其承載著守邊固邊功能，并要突出以家固邊這一目標導向。”[21]黨的十九屆四中全會做出“加強邊疆治理，推進興邊富民”“健全黨政軍警民合力強邊固防工作機制”[11]的重大決斷，彰顯了執政黨對邊疆地區守土護邊治理的高度重視。

城鎮戍邊是邊疆治理的引領者和主力軍。依據行政區域劃分和邊疆治理責任劃分原則規定，“邊境縣的縣、鄉兩級基層政府是邊境治理的直接責任主體，守邊固邊是邊境縣的縣、鄉兩級基層政府的重要職能。”[22]以縣城和鄉鎮為代表的邊境地區“城鎮戍邊”，是當下邊疆治理的引領者和主力軍。邊疆地區顯著的特征仍然是：“小農經濟深重，經濟發展水平低，社會發育程度低;地域差異大，民族眾多，文化異質多元;科教水平低，人才奇缺;周邊地緣政治環境復雜敏感;自然地理差異大，環境生態脆弱易損;長期處于全國市場邊緣、交通運輸體系的末梢、對外開放格局的末端地位。”[23]邊疆治理是一個長期而艱巨的任務和動態的發展過程，需要集合、整合、統合方方面面的力量形成雄厚的綜合實力。邊疆城鎮化水平的提升無論是在人口的數量上，還是在人口質量上，都能順理成章地壯大邊民戍邊規模、增強戍邊實力，有利于促進邊民戍邊功能的整體發揮;有利于完善國家戍邊體系、降低戍邊成本、提升戍邊能力;有利于促進中國與周邊國家經濟文化交流，提升中國對周邊安全秩序和形勢的塑造能力，減少輸入型的安全風險[23]。戍邊的基本功能就是守土護邊、維護國家邊境安全。“邊境安全是國家安全的第一道屏障，涉及國土安全、國防安全、政治安全、文化安全、社會安全、生態安全等內容。中國邊境線漫長而復雜，邊境安全事務的無限性和戍邊軍隊力量的有限性，決定了邊境安全不能只靠戍邊軍隊來承擔，而要靠組織和發動邊境群眾參與和擔責。戍邊軍隊的責任是守點和守線，而群眾的責任是守面。‘人民戰爭理論在邊境安全治理方面也是適用的。”[23]“合力治邊”是邊疆治理現代化的重要方略，是指統領并指導“合力治邊”實際行動及其過程的有效方法和實施策略的總稱。“合力治邊是一種區別于以往基于行政等級秩序垂直管理模式的邊疆治理新模式，它提倡政府、社會和市場多方力量協同共治。”[24]守邊固邊、維護國土完整和邊境安全穩定、實現邊疆社會長治久安，是國家對內實現經濟繁榮、國民生活幸福安康，對外維護尊嚴、保障主權完整的必要條件。進入新時代之后，“合力治邊”方略逐漸演變成為一種常態化的“黨建戍邊、政府固邊、軍隊安邊、警察穩邊、全民守邊‘五位一體的黨政軍警民合力治邊”[24]的運作模式和實施機制。

文化戍邊是新時代“治疆方略”的新樣態。中華民族“來源于中華大地上繁衍生息的眾多古代民族，是經過近現代百余年來各族兒女共同應對民族生死存亡危機的血火錘煉，發展融合形成的現代民族”[25]。弘揚中華民族文化、培育地域優秀傳統文化，是鑄牢中華民族共同體意識和實施文化戍邊戰略的重要舉措，具有保留和傳承“集體記憶”的特殊功效。在邊疆政治安全、文化安全、意識形態安全受到境外文化沖擊的情勢下，文化戍邊就成為保衛邊疆安全的一種獨特的方式。大到國家、小到家庭，有意識地進行中華民族文化的傳承，經過持續不斷地文化建設過程，文化戍邊的功能和實效就會充分釋放出來。“滅人之國，必先去其史。”[26]歷史維系著一個國家抑或民族的凝聚力和向心力，不懂得抑或不了解中華民族的歷史，就難于了解和解讀完整的中國歷史和中華民族文明史。“文化認同是指個體或者群體對自己所遵循的文化符號、文化理念和價值觀念進行系統的確認。中華文化是國家和民族血脈與靈魂的凝結，中華文化認同是民族凝聚力和國家向心力的動力之源，是中華民族共同體形成和鞏固的粘合劑，也是整合民族認同與國家認同二者關系的中介形態”[27]。共有精神家園主要由共同的歷史記憶和共享的中華文化共同構成，是中華文化認同所產生的精神歸屬，是“中華民族在長期的歷史積淀中所形成的特有的傳統、習慣、風俗、精神、心理、情感等非物質內容”[28]。其中的“歷史記憶”與國家認同有著千絲萬縷的聯系，對共同記憶的挖掘有益于強化公民的國家認同感、維護國家的統一和民族的團結。在新時代邊疆治理的實踐中，“我們把文化作為一種柔性治理工具，在發展邊疆、鞏固邊疆和穩定邊疆中開發其獨特功能、發揮其獨特優勢，從而形成文化戍邊現象。如果我們把文化戍邊上升到邊疆治理長期應該堅持的方法和策略，則形成文化戍邊方略。”“文化戍邊方略就是通過主動構建和積極傳播有利于維護國家整體利益、維持邊疆社會秩序、提高邊疆治理效能的先進文化樣態。包括充分地開發該文化樣態的引導力、規范力、控制力、約束力、凝聚力、激勵力、感召力、協調力等，對邊疆各種社會主體復雜而多元的思想意識和行為方式進行正確引導、合理疏導和有效規約過程中，所采取的較穩定的方法及策略的總和。”[29]文化戍邊方略對邊疆治理的獨特功效作用，“意味著邊疆治理實踐逐漸走向體系化、法治化、民主化、科學化、協同化、精細化、高效化、信息化等。文化戍邊方略就是開發利用戍邊文化的固邊、衛邊、安邊功能，來提升邊疆治理的‘八化水平。”[29]

三、實施新時代“治疆方略”的主要路徑

扎實推進新一輪西部大開發戰略和興邊富民行動。發展不平衡、不充分問題，仍然是新時代邊疆地區社會主要矛盾的重要方面。黨中央以前所未有的力度推進精準扶貧、精準脫貧，2020年底已經實現國務院確認的14個集中連片貧困區域的脫貧摘帽。為保證鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興對接，黨中央、國務院于2020年5月發布《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，對新一輪推進西部大開發形成新格局，再次做出重大決策和專項規劃。邊疆地區必須“著力書寫好大開發與新發展理念相結合、大開放與共建‘一帶一路相結合、大保護與加大美麗西部建設相結合、大舉措與深化重點領域改革相結合、以各族人民為中心的根本立場為新內涵的大文章，采取有力舉措推動西部地區高質量發展，進而形成新格局，為中華民族共有家園建設提供了根本動力和依據。”[30]需要把握好新時代西部大開發新格局面臨的新任務和新要求：（1）堅持大開發與新發展理念相結合，引領中華民族共同體經濟高質量發展;（2）堅持大開放與共建“一帶一路”相結合，為中華民族共同體持續發展拓展新空間、新領域;（3）堅持大保護與加大美麗西部建設相結合，推動美麗西部建設發展再上新臺階;（4）采取大舉措與深化重點領域改革相結合，為中華民族共同體新的高質量發展提供根本動力;（5）堅持以各族人民為中心的根本立場，持續增強各民族獲得感、幸福感和安全感[30]。新一輪西部大開發維護邊疆地區民族團結、社會穩定、國家安全的任務依然繁重，需要把維護國家安全、邊疆穩定納入高質量發展的框架體系之中，從“總體國家安全”思考邊疆地區的安全治理工作。人民安全是國家安全基石的地位必須得到充分彰顯，西部地區國家安全屏障的獨特作用必須得到更好地發揮。“既要在推進西部經濟發展、民生建設上形成新格局，也要統攝民族、邊疆、宗教、文化、安全等議題，處理好統一性與多樣性之間的關系，加強各民族之間‘心通、情通、語通、文通、政通”[31]。作為新一輪西部大開發戰略的專項規劃與配套工程，“興邊富民行動既是實現邊疆民族地區共同繁榮發展的國家戰略，也是促進各民族共同團結進步的政策平臺。”[32]要進一步明確以加快邊疆民族地區縣域經濟建設為著眼點，通過“十四五”規劃措施的落地實施，促使邊疆地區盡快實現又好又快發展，最終達到“富民、興邊、強國、睦鄰”[33]的目的。

持續夯實邊疆地區安全穩定社會基礎。近代以來，邊疆地區外患異常突出，帝國主義列強通過與清政府簽訂一系列不平等條約，肆無忌憚地侵占和瓜分我國領土，蓄意挑撥民族關系，加強對邊疆民族地區各種滲透，為邊界爭端和民族分裂主義種下了禍根。改革開放以來，“在冷戰后民族分離主義為主要特征的新民族主義浪潮沖擊下，邊疆民族地區的民族分裂主義思潮抬頭，西藏、新疆等地社會穩定大局受到沖擊，暴恐活動打而不絕”[31]，嚴重地影響了邊疆地區的安全穩定和人們正常的生產生活秩序。為此，黨的十八大以來，黨中央明確提出要加強基層社會治理，提高邊疆治理能力和治理科學化水平，持續夯實邊疆地區安全穩定的社會基礎。地方政府要把邊疆安全治理和基層社會治理貫穿于民族地區物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明和黨的建設全過程。“邊疆民族地區基層社會治理理念轉變的根本一條，就是要讓基層群眾滿意，這是基層社會治理創新的唯一價值指向，是提高基層社會治理體系現代化水平的本質。”[35]各級地方政府要扎實提高為邊疆地區安全穩定和基層社會服務的水平，增強邊疆民族地區基層社會治理的系統性，體現邊疆地區基層社會治理體制機制創新。各級地方政府是邊疆安全治理和邊疆社會治理的組織者、領導者和責任主體，社會治理的落腳點是做好民生保障和社會服務。基層政府要想邊疆安全之所想、急邊疆安全之所急，按照邊疆治理“十四五”規劃要求，全局規劃基層社會治理和社會服務目標和任務，進一步細化組織者、領導者和職能部門的職責，充分調動基層群眾的自信心、增強社會凝聚力，依法保障基層群眾在社會事務治理中的知情權、參與權、決策權和監督權，共同推進邊疆地區安全治理和基層社會治理工作，確保邊疆民族地區安全治理和基層社會治理沿著預期的正確方向順利推進。

繼續實施對口支援邊疆民族地區工作。烏蘭夫早在改革開放初期的1979年指出：邊疆民族地區“底子太薄，人力、物力、財力都十分缺乏，沒有國家的大力幫助，單靠邊疆、少數民族地區的力量，要有一個大發展，是辦不到的。”“國家需要采取有遠見的政策和特殊照顧辦法，給予大力支持。”[36]烏蘭夫的這個講話標志著“對口支援邊疆”政策的正式提出。40多年來，對口支援邊疆工作取得了扎實、顯著的成效。譬如，對口支援邊疆已經由一般援助民生工程，擴展到邊疆重大建設工程、重大自然災害恢復重建工程，以及近十多年來的東西部扶貧協作、區域協調治理、城鄉基本公共服務均等化等領域[37]。對口支援邊疆民族地區經濟社會發展，已經成為一項具有中國特色的邊疆民族政策和國家制度安排。邊疆民族地區治理的實際效果，直接關系到國家主權安全和領土完整，直接關系到邊疆民眾的現實生活質量狀況。譬如，“黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從戰略全局高度對新疆工作進行全面部署，全面援疆、精準援疆、長期援疆，投入資金之巨、參與人員之多、覆蓋領域之廣前所未有，極大改變了天山南北的發展面貌，極大促進了各民族交往交流交融，極大彰顯了中國特色社會主義制度巨大優越性。”[38]在2020年底邊疆民族地區全面實現脫貧摘帽后，為了鞏固脫貧攻堅成果并實現與鄉村振興無縫對接，國家在“十四五”規劃實施期間，需要繼續抓緊抓實對口支援邊疆民族地區工作。學界有人認為，對口支援邊疆看起來是在幫扶其經濟快速發展，實際上仍然是“輸血型經濟”和“嵌入式現代化”[39]，有可能會導致新的“援助依賴”[40]等等。從總結經驗教訓的視角看，對口支援邊疆確實推動了受援方經濟社會又好又快發展，對于國家實施對口支援邊疆民族地區的歷史價值和現實意義，怎么評價也不為過。但是從實踐層面看，“對口支援系列政策在運行過程中的確存在一些需要加以克服的問題，不同研究者和政策參與者因此而產生不同的政策認知與評價實屬正常。”[40]應當把對口支援邊疆政策視為對邊疆守護者、建設者的一種反哺，把邊疆民族地區對內地的無私奉獻視為一種政治性“饋贈”[40]。在“十四五”乃至更長的時期內，不僅要繼續實施對口支援邊疆民族地區的政策措施，而且要通過對實踐的總結和提煉，逐步將這些對口支援行之有效的政策制度化、法治化。

著力抓好邊疆地區風險治理制度建設。由于制度的、歷史的、自然的諸多因素的綜合影響，邊疆民族地區潛在的一些社會風險，事實上突破了地域與族群、地理與文化的邊界，“具有人為性、現代性、內生性、不確定性和系統性等特點。”[41]“邊疆地區政治制度的運行往往會涉及邊疆地區利益格局和利益關系的調整、政治制度體系內部的體制改革和完善，涉及國家政策在邊疆地區的貫徹和政策支持，甚至會涉及邊疆地區族際關系的協調與治理等問題。”[42]良善的社會治理體系要靠制度和人心做支撐，需要通過個人自主、社會自治和公共規制等要素的共同作用來實現。在邊疆地區法治社會建設進程中，人們在很大程度上習慣于通過優良的法律規范和具有強制力的國家規制，對基層社會進行科學指引和合力控制。完備的法治應當是而且必須是“法律的統治”，即通常所說的“良法善治”，而不能沿襲“拍腦袋說了算”的人治。在“良法善治”的社會環境里，不只是國家和社會生活必須依法治理，即使法律制度自身以及運行過程也需要體現包含權力制約與權利保護精神的德性。“德性”這個詞在這里強調的是法律制度自身所具有的良好品質和善良運行原則。社會主義法治“在本質上是以制約政府權力和保障公民權利為核心、以法律的一般性和至上權威性等為準則的一套制度設計及其秩序狀態”[43]。“作為最低標準，法治要求建立一個使政府和人民都平等地受到法律的有效約束的體制”[43]。完善的法治體系和社會治理機制，需要把“個人自主、社會自治和公共規制”等要素，都納入基層治理法治化的框架體系之中。因此，邊疆地區地方政府必須集中精力抓好風險治理制度建設，邊疆地區法治化的社會治理制度，實質上就是風險社會場域中的一種必然設置。就本人近年來在新疆、內蒙古、云南、廣西等邊境村寨調研的實際情況看，隨著法治社會建設尤其是建設社會主義法治國家的穩健推進，邊疆民族地區基層法治化建設和鄉村社會治理，已經步入了法治化運作的軌道，邊疆安全治理和基層社會秩序治理法治化，正在成為邊疆治理的基本路徑和主要渠道。在社會風險治理問題上，“法律體系的價值和意義就在于規范和追求技術上可以管理的哪怕是可能性很小或影響范圍很小的風險和災難的每一個細節”[44]。“在法治成為主要運行機制與秩序形態的現代社會，法治既是協調利益關系和維持社會穩定的有效途徑，也是實現或創新社會治理的基本方式，法治對于防范和化解社會風險、恢復并重整社會秩序發揮著無可替代的作用。”[45]

精心打造邊疆地區周邊的命運共同體。邊疆民族地區所處的特殊地緣區位，使得在與周邊國家地區的交錯互動中，呈現出治理能力薄弱、處置矛盾糾紛缺乏“共生”性等問題。邊疆區域治理需要從價值層面關注“共生”性問題，把邊境地區治理同國家治理結合起來，以求同存異、共同繁榮發展的價值理念處置矛盾糾紛。邊疆地區周邊命運共同體是人類命運共同體的縮影，是“嵌合”周邊特殊區域，打造周邊命運共同體是邊疆治理的題中應有之義。習近平強調指出：邊疆周邊地區是“我們安身立命之所，發展繁榮之基”[46]。21世紀周邊命運共同體構建，需要秉持“親誠惠容”的治理理念，主動塑造邊境地區與周邊國家同心同向、守望相助的睦鄰關系，這是檢驗邊疆地區政府與周邊關系“和合共生”的重要舉措。中國與周邊國家努力尋求各種方式的合作共贏且中國在區域治理中的身份角色，已經由國際公共產品供給的一般參與者向更高層次的制造者轉變。這里以本人實地調研的“湄公河聯合執法、維護西南邊疆安全”為例展開論述。湄公河是一條著名的國際河流，在中國境內稱“瀾滄江”，流入中南半島后稱“湄公河”。湄公河干流全長4909公里，既是東南亞第一長河，也是中國西南最長的河流之一。它發源于中國青海省玉樹藏族自治州雜多縣，從西藏、云南出國境，流經老撾、緬甸、泰國、柬埔寨和越南，于越南胡志明市流入南海。中國基于西南邊疆安全治理需要，向老撾、緬甸、泰國提出“湄公河聯合執法”構想，四國通過發表聯合聲明形成共同治邊的一致意見。中國這一舉措通過多邊治理機制的相互對接，把中國話語、中國模式和中國方案，成功地轉化成為周邊國家共同的常規跨境治理行動，從而有效地維護了西南邊疆安全和邊境地區的繁榮穩定。在湄公河次區域經濟合作中，云南、廣西兩個省區代表中國政府參與合作，并且提供了大部分區域公共產品。中國與周邊國家外交是一個軟實力與硬實力、利益與價值協調推進、均衡增長的過程，主動進行區域公共產品供給，有利于實現中國與周邊國家命運共同體的構建。中國與周邊國家的合作或共同治理，旨在通過提供優質區域公共產品來實現共贏，促使自身的發展在諸多領域產生積極的外部效應[47]。在未來相當長的一段時期內，邊疆地區治理結構需要在正確義利觀的基礎上，克服特殊化、簡單化的傾向，形成多維交織的治理新結構和新格局，精心打造邊疆地區周邊的命運共同體。2013年北京舉行的周邊外交工作座談會，是提出周邊命運共同體理念的一個標志性節點。精心打造周邊命運共同體的一個基本目標，就是要把邊疆民族地區從傳統的地緣空間上進行重構，致力于把邊緣區域打造成為對內對外雙向開放的新中心區。周邊命運共同體“以‘平等的義利觀為導向，充分尊重周邊各國邊境事務治理，同時積極發動邊境各族人民共同參與邊境事務治理，通過經濟發展實現物質平等，發揮法律效能實現人格平等，構建社會保障體系實現發展平等，鑄牢中華民族共同體意識實現心理平等，構建一個‘平等‘和諧‘安全的邊境民族地區。”[48]

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