央行數字貨幣國際比較及數字人民幣發展展望

李詩林 李雪君

摘 要：央行數字貨幣是數字時代一種嶄新的貨幣形態。從全球來看，雖然主要發達經濟體還沒有實質推進，但歐美日在某種程度上已經形成了數字貨幣研究甚至發行的跨國聯盟。中國央行數字貨幣采用中心化管理的雙層運營體系，主要定位于流通中的現金（M0），支持有限度的可控匿名交易和雙離線直接支付交易及不計付利息等特征。考慮到中國央行數字貨幣的定位，建議政府相關部門重點關注如下問題：公眾將銀行存款兌換為數字人民幣引起的商業銀行貨幣派生能力下降和資金成本上升;數字人民幣系統運行費用分擔機制;數字人民幣推出后的生態環境建設;數字人民幣系統運作過程中的計算機系統網絡安全防范等潛在挑戰。面對百年未有之大變局，需要未雨綢繆，做好預案。

關鍵詞：央行數字貨幣;數字人民幣;國際比較;風險防范

一、引言

隨著技術進步和經濟社會發展，貨幣形式不斷演進。在現代社會，以國家信用為支撐，中央銀行代表國家發行的法定貨幣逐漸成為全球主權國家貨幣的主要形式。2009年比特幣產生以后，全球范圍內掀起一輪數字貨幣的熱潮，許多國家的中央銀行開始研究發行法定數字貨幣的可行性。

法定數字貨幣是主權國家的中央銀行代表國家發行的數字貨幣，亦稱“中央銀行數字貨幣”，或簡稱“央行數字貨幣”（Central Bank Digital Currency，簡稱 CBDC）。國際清算銀行（BIS）將央行數字貨幣定義為：“是中央銀行貨幣的一種新的數字化形式，是中央銀行的負債，與已有法定貨幣單位相同，作為交易的媒介與價值儲存工具。”由于在現代經濟社會中，中央銀行發行的貨幣已有以數字化形式存在的貨幣，例如商業銀行與其他金融機構持有的存款準備金以及清算賬戶中的備付金，所以，BIS特別指出，央行數字貨幣是一種“與傳統的存款準備金及清算備付金賬戶余額不同的、數字化形式的中央銀行貨幣”（CPMI，2018）。

為了順應全球數字經濟發展浪潮，中國人民銀行從 2014年開始就對數字貨幣開展研究，并于 2019年明確提出中國央行數字貨幣的名稱為DCEP（Digital Currency Electronic Payment） ?，亦稱為“數字人民幣”。進入 2020年，中國人民銀行先后在深圳、蘇州等地測試數字人民幣 ，種種跡象表明，中國的央行數字貨幣呼之欲出。央行數字貨幣是當今時代一種嶄新的貨幣形態，其推出可能對金融市場運作機制產生重大影響，其普遍使用亦可能引領人們生產和生活方式的巨大變革。

二、全球央行數字貨幣發展歷程及國際比較分析

國際清算銀行 2019年初發布了一項關于數字貨幣研究現狀的調查報告。該報告認為，大多數央行都在研究數字貨幣，支付安全以及國內支付效率是發行 CBDC的主要動機 ，但是對 CBDC的實質性發行則基本上保持謹慎觀望態度（Barontini and Holden，2019）。

2019年 6月，Facebook發布 Libra項目白皮書，在全球范圍內引發了廣泛關注與討論 ，全球央行對發行 CBDC的重視程度進一步加強。2020 年 10 月，國際清算銀行發布了其與美國等國以及歐洲央行共同完成的報告。該報告指出，各央行將在 CBDC方面繼續開展合作，但不會對是否在其轄區推出CBDC作任何過早的判斷（BIS，2020）。2020年10月 13日，七國集團財政部長和央行行長發表聯合聲明指出，在相關法律、監管和監督要求得到充分滿足之前，任何全球性“穩定幣”項目都不應開始運營;數字支付服務應得到適當監督和監管，以解決與金融穩定、消費者保護、隱私、稅收、網絡安全、洗錢等相關的挑戰與風險 。

（一）美國

雖然以比特幣為代表的私人數字貨幣在美國盛行，但美聯儲對于是否發行 CBDC則較為謹慎。2019年 9月，美聯儲主席鮑威爾表示，美聯儲雖然會關注數字貨幣的發展，但不會“積極考慮”數字貨幣 。進入 2020年，美聯儲對 CBDC態度趨于積極，2020年 9月，美聯儲官員表示，美聯儲一直在研究 CBDC問題，但他同時表示，CBDC引發的金融穩定性、市場結構、安全性、隱私和貨幣政策有關問題都需要更好的研究 。2020年10月，美聯儲主席鮑威爾再度表示，美國政府迄今尚未就是否發行 CBDC得出定論，做得對遠比做第一來得更重要，美聯儲仍要以做好相關風險評估為優先任務。鮑威爾提出了 CBDC的三大風險或挑戰，包括網絡攻擊、詐騙，CBDC對貨幣政策效果、金融穩定度的影響，以及用戶隱私和安全之間的平衡 。

（二）歐盟

歐盟國家總體對 CBDC態度偏于謹慎，2019年 Libra白皮書發布以后，歐洲央行態度有所轉變。2020年 10月歐洲央行（ECB）發布報告 ，闡述了根據現行歐元體系政策設計數字歐元的核心指導原則，指出現在致力于數字歐元的具體設計還為時過早，但任何類型的設計都必須滿足該報告中確定的一些原則和要求，并特別強調，數字歐元只是提供歐元的另一種方式，它將是歐元體系的負債，而不是加密資產或“穩定貨幣”（ECB，2020）。

（三）英國

2020年 3月，英國的英格蘭銀行發布報告，稱英格蘭銀行正在認真權衡發行 CBDC的利弊 ，并且意識到數字英鎊可能會破壞當前的銀行體系，但是，數字貨幣可以利用最新的金融科技，并使消費者更輕松、更快捷地進行交易，不過，英國央行尚未就是否啟動 CBDC做出決定（Bank of England，2020）。

（四）日本

2020年 10月，日本央行在東京發布 CBDC報告，表示已為數字貨幣形勢的變化做好準備，如果現金流通量下降，可能會發行 CBDC進行支付，并將對 CBDC進行實踐，同時稱日本央行希望確保 CBDC能夠用于跨境支付，而不僅僅是國內支付，同時需要考慮數字貨幣對貨幣政策和財政政策的影響（Bank of Japan， 2020）。

（五）其他國家

目前，海外除前述主要經濟體以外，仍有新加坡、泰國等少部分國家明確表態即將推出CBDC，但仍沒有給出具體的推出時間。有部分小型經濟體，如巴哈馬、瑞典等曾計劃于 2020-2021年完成深度技術測試和試點計劃的施行，正式推出 CBDC，而多數小型發展中國家則保持關注及謹慎觀望態度。另有 6個國家已發行 CBDC，包括厄瓜多爾、突尼斯、塞內加爾、馬紹爾群島、烏拉圭以及委內瑞拉，這些國家經濟體量均較小，其主要目的是希望通過發行數字貨幣解決其國內復雜的經濟政治問題。但是，在這些國家中，厄瓜多爾 2015年開始運行的電子貨幣項目已經失敗，烏拉圭 2017年推出的法定數字貨幣項目e-Peso也不再繼續運行，其他國家 CBDC的進展及運行情況仍需進一步觀察 。

總體來看，就全球 CBDC進展而言，歐、美、日等主要經濟體還沒有實質推進 CBDC，相對而言，我國 CBDC研發進展在全球大國經濟體中居于前列。但是，歐、美、日等央行在某種程度上已經形成了 CBDC研究甚至發行的跨國聯盟，其未來很可能將在 CBDC戰略、發行時間節點、數字貨幣形式、技術實現及數字貨幣立法方面具有很大的一致性和協調性。

三、中國央行數字貨幣的主要特點

（一）采用中心化管理的雙層運營體系

數字人民幣由中國人民銀行發行，指定運營機構參與運營并向公眾兌換，以廣義賬戶體系為基礎，堅持雙層投放，支持銀行賬戶松耦合功能，與紙鈔和硬幣等價，具有價值特征和法償性，支持可控匿名（范一飛，2020）。在這一框架下，數字人民幣采用中心化的管理模式，上層是央行對商業銀行，下層是商業銀行對公眾。數字人民幣發行時，央行按照 100%準備金制將數字人民幣兌換給商業銀行，再由商業銀行將數字人民幣兌換給公眾。公眾獲取數字人民幣，需要注冊“數字人民幣 APP”賬號，同時選擇商業銀行開立個人數字錢包，央行數字貨幣系統對數字貨幣進行權屬登記。顯然，數字人民幣不同于比特幣等采用去中心化區塊鏈技術的加密數字貨幣，它由中國人民銀行進行中心化管理。但是，中國人民銀行又不直接面對公眾，而是依靠商業銀行或其他商業機構為公眾提供直接服務。采用這種架構，一方面中央銀行為公眾提供了 CBDC的技術標準與基礎設施，對數字人民幣發行進行集中管理，但又不必陷入紛繁復雜的支付交易服務事務中，有利于中央銀行維持相對超脫的地位，更好地履行中央銀行貨幣發行及執行貨幣政策等核心職能。

（二）主要定位于流通中的現金（M0）

中國人民銀行有關負責人在《金融時報》發表的文章表明，中國央行數字貨幣主要定位于流通中現金（M0）（范一飛，2020）。在現代金融體系中，貨幣供應量包括三個層次，即流通中現金（M0），狹義貨幣供應量（M1）以及廣義貨幣供應量（M2）。其中，僅 M0是實物貨幣，具體形式則包括紙幣現鈔與硬幣。而其他兩個層次的貨幣，主要是單位活期存款、單位定期存款以及居民儲蓄存款，并以電子數字形式體現在商業銀行等金融機構的計算機系統中，而這已經是數字貨幣。總體來看，實物貨幣在國家整個經濟體系貨幣供應量中的比例并不高，特別是近年來，隨著電子支付特別是移動支付的迅猛發展，實物貨幣所占比例不斷下降。例如，2020年 11月底，我國 M0為 8.16萬億元，在廣義貨幣供應量中所占比例已下降至 3.75% 。現階段，我國機構之間的批發資金交易依托各類電子網絡支付系統已經實現了電子化，能夠較好地滿足經濟發展需要，如果用數字人民幣替代 M1和M2，既無助于提高支付效率，也會造成現有系統和資源的混亂與巨大浪費。

（三）支持有限度的可控匿名交易

現鈔交易由于其匿名特性，存在被用于洗錢、恐怖融資等非法交易風險，隨著公眾安全意識和數據保護意識的提升，普通用戶存在一定的匿名支付和交易的合理需求。現有的電子支付工具，無論是移動支付還是銀行卡支付都無法擺脫銀行賬戶體系，滿足不了交易者匿名的需求。因此，中國央行數字貨幣在設計時保留了可控匿名的特征（范一飛，2016），具體表現為：參與數字人民幣交易的支付和清算等中間機構，對交易雙方的個人完整信息是不可見的，中國人民銀行掌握全量信息，可以分析交易數據和資金流向。這種有限度的可控匿名的設計是央行強化貨幣監管與保護個人隱私的平衡舉措。此外，由于數字人民幣賴以運行的安全基礎是加密算法，用戶使用私鑰簽名才能對賬戶進行操作，如果由于各種原因導致私鑰泄露或者丟失，可能導致用戶賬戶中數字人民幣資金被非法盜用或者丟失。因此，建立可控匿名機制，可以實現在一定條件下的可追溯，以增強數字人民幣資金的安全性。

（四）不計付利息

由于數字人民幣是央行向公眾提供的公共產品，定位于流通中的現金。正因為央行數字貨幣是對 M0的替代，不應對其計付利息（范一飛，2016）。數字人民幣不計付利息，這一特征決定了其主要功能是定位于小額、高頻的交易支付工具，不適于公眾以數字人民幣的形式保留大規模賬戶余額以進行價值儲藏。這一功能設計主要是考慮到：如果數字人民幣支付利息，因央行信譽高于商業銀行信譽，有可能引起公眾大規模將銀行存款轉換為數字人民幣 ，或者在賬戶中保留過多數字人民幣余額，這將引起金融脫媒;另一方面，數字人民幣屬于高能貨幣，公眾上述行為還有可能產生對央行貨幣政策不可預見的沖擊。

（五）支持雙離線直接支付交易

雙離線直接支付是指收支雙方都在離線的情況下仍能進行支付，只要交易雙方都安裝了央行數字貨幣的數字錢包，在不存在網絡信號的情況下，兩個手機相互碰一碰就能實現實時轉賬支付。雙離線支付功能為在網絡信號臨時斷開的場景或者偏遠地區暫時沒有網絡信號的場景下交易提供了便利，數字人民幣這一特點使其與實物貨幣的特性更加靠近 。

四、數字人民幣面臨的機遇、挑戰及對策

我國數字經濟正在進入快速發展新階段，數字支付技術作為數字經濟時代的基礎設施，發展前景廣闊。2020年上半年我國移動支付金額達到1996.98萬億元，同比增長18.61%，已連續三年居全球首位 。長期以來，我國移動支付市場主要以支付寶、微信等私營機構支付工具為主，盡管這些私營機構支付工具較好地滿足了社會公眾支付需求，但也存在條塊分割、碎片化的問題，甚至時有個別機構不恰當地濫用市場優勢地位進行壟斷，損害公眾利益。數字人民幣以國家信用為支持，如果能為社會公眾提供可信、便捷及低成本的公共支付工具，必將成為我國數字經濟時代的公共基礎設施。此外，央行發行的數字貨幣不僅是一般意義貨幣，而且是金融體系基礎貨幣（Monetary Base）的組成部分，屬于高能貨幣（High-Powered Money）。基礎貨幣進入商業銀行體系以后，能夠創造數倍于自身的銀行存款貨幣，是整個商業銀行體系的存款得以倍數擴張的源泉。因此，央行進入市場向公眾提供數字貨幣，可能出現一些新的問題，有效應對化解這些挑戰，對數字人民幣的穩步推進和健康發展具有重要意義。

（一）公眾兌換數字人民幣對金融體系貨幣派生能力造成沖擊

由于支持支付寶、微信支付等私營支付工具的基礎是銀行活期存款，社會公眾交易支付引起的資金流動絕大多數仍存在于整個商業銀行體系，因而并不會引起商業銀行體系貨幣供應量的變化。但是，數字人民幣是中國人民銀行直接發行的貨幣，等同于人民幣現鈔或者硬幣，屬于金融體系基礎貨幣的組成部分，社會公眾將銀行存款兌換為數字人民幣，或者將數字人民幣兌換成銀行存款，均可能引起金融體系貨幣供應量的變動，如果這一變動規模過大，則可能對金融體系貨幣供應量形成沖擊，從而影響國家宏觀經濟政策及金融穩定。以數字人民幣充值為例，當人們將其在商業銀行賬戶中活期存款轉換為數字人民幣時，這些數字人民幣將離開商業銀行體系，從而導致商業銀行體系存款減少，并通過乘數效應導致貨幣供應量成倍減少，形成某種程度脫媒。可見，數字人民幣與支付寶、微信等支付工具具有不同特性，央行在設計數字人民幣支付規則時應充分考慮，避免公眾在央行數字人民幣與銀行存款兌換之間出現一致性行動方向，從而對國家貨幣政策及金融穩定形成沖擊。可行措施是鼓勵社會公眾將手中持有的實物現金轉換為數字人民幣，但是限制一次性用銀行存款兌換數字貨幣的上限，或者限制人民幣數字賬戶余額上限等。

（二）數字人民幣對商業銀行吸收存款能力存在負向效應

傳統上，為了應付交易與支付需要，個人消費者與企業均會在商業銀行賬戶中保留一部分活期存款，這成為商業銀行最重要的低成本存款資金來源之一。中國人民銀行統計數據顯示，截至 2019年12月，我國住戶人民幣活期存款 29.8萬億元，非金融企業人民幣活期存款 24.3萬億元，兩者合計約占金融機構境內人民幣存款的 27.2%。隨著數字人民幣普及，儲戶將銀行活期存款轉換為數字人民幣，這將引起商業銀行活期存款規模趨于下降，而商業行業為了維持存款規模，需要采取各種措施增加吸收存款力度，從而可能推升商業銀行負債端的整體付息成本，給商業銀行經營帶來重大挑戰，并可能由此推升金融市場整體利率水平。因此，在這一過程中，中央銀行需要對金融市場整體資金利率變化情況加以監控，并通過公開市場操作等貨幣政策工具對其負面影響加以對沖。

（三）數字人民幣運行過程中的成本負擔機制

由于數字人民幣定位于流通中的現金（M0），因此，數字人民幣轉賬、支付交易、與商業銀行存款轉換，以及數字人民幣提取現金等均不收取手續費。但是，畢竟維持數字人民幣系統運行存在成本，包括中央銀行、商業銀行以及其他中間服務商等不同層級機構，在數字人民幣發行、兌換、充值、交易、登記及清算等方面的日常運行、用戶服務、系統維護升級等過程中發生的費用，這些費用如何分攤需要進一步研究。雖然數字人民幣采用雙層運營體系，央行不直接面對社會公眾，但是，數字人民幣 APP是一個跨機構的應用系統，任何單個商業機構顯然無法協調與管理眾多機構一致行動，仍然需要央行來統一協調與管理，而且數字人民幣的權屬登記仍然由央行相關機構負責。此外，由于數字人民幣采用有限度的匿名交易機制，這意味著商業銀行及其他中間服務機構可能無法掌握交易具體細節。在這種情況下，用戶對交易過程中涉及的差錯及投訴等客戶服務工作，最終可能仍需央行機構介入來處理。雖然目前不清楚上述工作的繁重程度，但考慮到涉及數以億計甚至十億計廣大用戶，隨著數字人民幣交易規模的擴大，上述工作量可能會超過預先估計，甚至最終可能發現，運行、維護以及管理這樣一個全國性數字貨幣系統涉及巨大人力、物力、財力，遠遠超出中國人民銀行作為一個國務院職能部門正常財政預算所能承受的范圍。此時，將不得不設立類似于中國印鈔造幣總公司這樣一個央行直屬機構負責數字人民幣系統的運行及管理，將央行從繁重的事務性任務解脫出來以集中精力履行貨幣政策執行、金融監管及維護金融穩定等核心職能。因此，研究與設計數字人民幣系統合理的成本與費用分擔機制十分必要。參與數字人民幣運行的商業銀行，也涉及持續的系統改造、升級、維護，以及支持數以億計的客戶實時交易與客戶服務的成本，通過何種機制彌補這些成本以提高其積極性亦需要進一步研究與設計。

（四）數字人民幣應用場景與生態系統建設

數字人民幣作為我國法定貨幣的數字表現形式，就其貨幣三大功能而言，主要是發揮支付功能。作為數字支付工具，數字人民幣擁有其優勢。例如，其以國家信用為后盾，可以跨平臺使用，任何機構不得拒絕接受，在數字人民幣與銀行存款及現金之間轉換不收取費用等。但是，目前微信、支付寶等移動支付手段已經建立起了具有一定黏性的生態系統，用戶在這些支付平臺留存的資金可以通過購買貨幣市場基金等理財產品得到收益補償;另外，還通過綁定各類生活繳費及其他服務為用戶提供不出“APP”就可以得到“一站式”全方位服務。而且，就客戶資金安全性而言，中國人民銀行于 2018年發布《關于支付機構客戶備付金全部集中交存有關事宜的通知》以后，微信、支付寶等機構已于 2019年1月完成了客戶備付金全部集中存管工作，并接受中國人民銀行的監管，應該說公眾用戶在微信、支付寶等支付機構留存的資金具有較大的安全性保障。因此，數字人民幣投入運行以后在實際支付使用過程中，是否能得到社會公眾的普遍使用，在很大程度上取決于數字人民幣能否建立相配套的生態系統，為公眾提供可靠、安全、便利的支付。從國際經驗看，也出現一些國家推出央行數字貨幣以后，由于得不到公眾支持，最后淪為“雞肋”而被迫中止的案例。因此，數字人民幣生態建設過程中應該充分利用市場機制，與其他支付平臺合作，充分調動市場各方的積極性和創造性，豐富數字人民幣發行和流通的良好應用環境。

（五）數字人民幣技術系統網絡安全防范

傳統上，中央銀行網絡系統主要向商業銀行等數量相對有限的金融機構提供資金清算等服務，并不直接面對億萬公眾，直接受到網絡攻擊的可能性相對較小，即使出現短時故障，風險亦相對可控。但是，數字人民幣投入運行以后，數億及數十億公眾將通過數字人民幣 APP直接或間接與央行數字人民幣系統發生實時關聯，這一龐大的數字貨幣核心及外圍系統受到網絡攻擊可能會迅速威脅到相當數量的用戶，并且危及公眾對數字人民幣系統的信心。此時，防范數字人民幣系統免受各種網絡攻擊，識別、杜絕各種虛假數字人民幣 APP，以確保數字人民幣系統每周 24小時不間斷平穩、安全運行就顯得尤為重要。對此，貨幣當局應該未雨綢繆，提前做好預案，積極穩妥推進，以保證數字人民幣推出對我國金融體系的正面影響最大化，將其負面沖擊減少到最低程度。

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（作者單位分別為清華大學全球私募股權研究院、華中科技大學電子信息與通信學院）