民營資本參與PPP項目關鍵影響因素研究

劉華 馮雪

【摘 要】 民營資本參與度不足已經成為我國PPP模式持續發展的一大桎梏。文章首先識別出影響民營資本參與PPP項目四個層面的19個因素類型，在問卷調查和一致性分析的基礎上得到因素間的關聯關系，構建影響因素間關系鄰接矩陣，并基于社會網絡分析（SNA）的視角構建影響民營資本參與PPP項目的網絡模型。其次結合使用Ucinet6.0中整體網的“塊模型”分析與個體網的“中心性”分析，確定了影響民營資本參與PPP項目的7個關鍵因素，并使用線的中心性確定關鍵影響路徑。最后根據社會網絡分析結果從政府、民營資本方和機制設計三個方面提出建議，對促進民營資本參與PPP項目提供了一定理論支持。

【關鍵詞】 民營資本; PPP項目; 影響因素; 社會網絡分析

【中圖分類號】 F294? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）10-0081-05

一、引言

公私合作伙伴關系（Public Private Partnerships，PPP）的概念起源于英美法系中公共部門的實踐。1992年，在英國一次公私合作環境治理項目中，引入了私有資本主動融資的合作模式。我國在推行PPP模式過程中幾經起伏，至2014年國內重新掀起PPP的熱潮。據不完全統計，2014年以來由國務院及其直屬部委發布的與PPP直接相關的指導性政策高達兩百多項。其中《政府和民營資本合作項目通用合同指南》中將民營資本的范疇確定為國有企業、民營企業、外商投資企業等，不但包括民間資本等非公經濟，還包括了國有企業。國企參與雖然是我國情境下的現實要求，具有其合理性，但不可否認，由國企主導將對我國持續推行PPP模式帶來一定難度，如影響PPP模式有效性的實現、削弱民營資本參與提供公共服務的熱情、引發公眾質疑公私合營本質等。2018年《財政部關于公布第四批政府和民營資本合作示范項目名單的通知》公布了總投資額7 588億元的PPP項目，可以看出政府在PPP項目合作上有著積極的意愿。但在實踐中，從國際來看，世界銀行PPI數據庫的數據顯示，2018年私人部門參與基礎設施投資項目數量同比2017年下降48%，合同投資承諾額同比2017年下降54%，且從近三年的數據來看，PPI數據庫中基礎設施項目數量呈下降趨勢。從國內來看，葉曉甦等[ 1 ]就重慶市企業參與PPP項目意愿的調研結果顯示，僅有不到三成的民營企業愿意參與PPP項目?？梢钥闯?，民營資本現處于參與PPP項目的艱難抉擇中。針對民營資本參與率低的現狀，可以明確：如何提升民營資本參與率使私營資本更多地參與PPP模式、改善央企國企等主導傳統模式進而達到二者平衡發展是亟需探討的問題。

相關學者對影響企業參與PPP項目因素及如何提高其參與活力進行了一定的研究。馬德龍[ 2 ]定性探討了民營資本投資城軌交通PPP項目的艱難處境，指出政府應加大優惠補貼政策，加快職能轉變來吸引民營資本。盧明湘等[ 3 ]研究民營企業投資PPP項目的路徑，從民營企業自身角度指引民營企業投資PPP項目。葉曉甦等[ 1 ]調查了重慶市582家企業的意愿，其中愿意參與PPP項目的民營資本僅占32.16%，政府信用水平是影響民營資本參與的重要因素。向鵬成[ 4 ]基于演化博弈構建民營資本與政府的動態模型，指出融資難、缺乏有效監管、PPP項目投資回報低等因素都會阻礙民營資本參與PPP項目。譚小芳等[ 5 ]探討了如何加強PPP模式中民營企業對地方政府信任的問題，試圖提高民營企業參與PPP項目的積極性?？梢钥闯?，現有研究已經關注到民營資本參與PPP項目的困境，也為本文研究提供了很好的研究思路，但仍有需要深入探討的空間：已有研究側重于對民營資本參與PPP項目影響因素的分析，更多地將這些影響因素看作彼此孤立的點，欠缺對影響因素的深入探討以及對因素間耦合關系的深層次研究?；诖耍疚耐ㄟ^識別民營資本參與PPP項目動力影響因素，從因素間關聯關系視角展開研究，分析內在作用機理，以期提升民營資本參與率，為PPP事業可持續發展提供理論支持。

二、民營資本參與PPP項目影響因素體系

（一）研究思路

本研究以民營資本參與PPP項目影響因素為研究對象，通過調研數據對影響因素進行關聯分析，構建以各影響因素為網絡節點、各因素之間的關聯關系為網絡節點連線的民營資本參與PPP項目影響因素關聯網絡，進而利用SNA挖掘關聯網絡中心性特征，分析各影響因素之間的內在聯系并識別其中的關鍵影響因素和關鍵影響路徑，為促進民營資本參與PPP項目提供理論依據。基于社會網絡分析法（SNA）進行民營資本參與PPP項目影響因素分析，主要包括以下步驟：確定網絡邊界、節點因素關系評估、網絡可視化分析、網絡指標分析及結果呈現。基于此，確定如圖1所示的分析框架。

（二）民營資本參與PPP項目影響因素識別

Ye等[ 6 ]將影響民營資本參與PPP項目的因素分為政府特征環境、企業內部特征環境、項目特征和外部環境，這一分類較為全面和合理。在政策環境的因素識別中借鑒陳海濤等[ 7 ]的分類方法，在民營企業內部因素、項目特征及外部環境因素的識別中參考Ye等[ 6 ]的研究，并根據PPP項目風險共擔的特性增加R13這一因素。此外，本文通過文獻及案例分析和專家訪談的方法進一步修正、補充及完善，形成更加系統的民營資本參與PPP項目影響因素體系，如表1所示。表1中的四個因素互相影響，共同作用于民營資本參與PPP項目的意愿。

三、社會網絡模型構建與分析

社會網絡分析（Social Network Analysis，SNA）是以一定的數據關系為基礎，整合數學方法和圖論的一種定量研究方法，用來分析項目行動者的相互依賴關系[ 8 ]。李柏桐等[ 9 ]基于社會網絡視角構建了既有建筑節能改造市場發展影響因素的模型，并分析了各因素之間的彼此關聯關系，表明SNA方法在研究網絡中復雜因素間關系具有可行性。本文在識別民營資本參與PPP項目影響因素的基礎上，以各因素作為網絡節點，識別影響因素相互關系，將相互關系定義為網絡連線，探析各影響因素間耦合關系及內在聯系。

（一）影響因素間關系識別

通過上述對民營資本參與PPP項目影響因素的確定，發現各因素之間存在一定的關聯關系，例如企業融資能力會受金融市場完善性的影響，民營資本PPP管理人才儲備會直接影響項目的運營和維護，而PPP法律法規的完備度則直接或間接作用到諸多因素中。因此，選擇該領域的專家對因素間關聯程度進行打分，采用0—1的鄰接矩陣。若鄰接矩陣中行位置所在因素對列位置所在因素存在影響關系，打分為1，若無影響關系，則打分為0，發放問卷并整理。接著運行Ucinet 6.0軟件，在Tool→Consen- sus Analysis下進行一致性分析，得到民營資本參與PPP項目的19種影響因素間的115個相互關系，因19*19的矩陣涉及數據較多，僅給出前10個影響因素間鄰接矩陣作為示例，如表2所示。

（二）關鍵影響因素分析

1.整體網分析

“塊模型”是指將整體網絡中的影響因素分割成離散的子集，也就是“塊”，用來研究網絡的總體結構。所分割的塊均為鄰接矩陣的一部分，塊模型可以分析整體網絡的特征。在Ucinet 6.0中，Network→Roles Positions→CONCOR下將影響因素鄰接矩陣進行“分塊”，得到8個離散的塊和8*8的塊模型密度矩陣，如表3所示。接著，基于塊模型理論進行塊1或塊0的確定。塊模型理論認為，若塊模型密度大于整體網絡密度，則確定該塊為塊1，反之為塊0，整體網密度表達式為Density=■。其中K為網絡中的關系數總和，N為網絡中的節點數總和。

2.個體網分析

個體網分析主要是用來確定某一節點指標在關系網絡中處于怎樣的中心地位，本文通過對點的“度數中心度”和“中間中心度”的研究來進行個體網分析，確定占據核心地位的影響因素。

（1）點的度數中心度。網絡中節點“出度”表明該節點對其他網絡節點的影響，“入度”則表示該節點受其他因素節點的影響，而點出度越大，表明該點與其他節點的聯系越緊密，影響越深遠。Ucinet 6.0計算所得出度位于前8的影響因素如表4所示。從表中數據可以得到PPP法律法規完備程度R14、PPP項目復雜程度R11、經濟環境穩定性R16和政府信用水平R2具有較大的點出度，其中PPP法律法規的點出度最大。有研究指出PPP法律法規的不完備是影響我國推行PPP模式的根源因素，可見其對民營資本參與PPP項目的影響深遠。相比其他影響因素與自身的關聯關系，PPP法律法規、項目復雜程度、PPP項目經驗和政策支持4個影響因素本身對民營資本的參與活力具有更強烈的影響力，需重點把控。

（2）點的中間中心度。在網絡圖中，點的中間中心度用以測量網絡中某節點在多大程度上位于其他點的“中間”，中間中心度越大，表明該節點控制其他節點的權力越大，越接近于網絡的核心。計算得到中間中心度位于前8的因素如表5所示。由表中數據可以得到政府信用水平R2這一影響因素的中間中心度最高，也就是說政府信用是各因素間相互關聯的“中介”，在整個社會網絡中占據中心位置，具有較強的控制傳導作用。在整個社會網絡中，經濟環境穩定性R16、市場需求穩定性R17與民營資本運營維護能力R8具有較強的控制其他因素交互的作用，扮演連接多個因素的中間角色。除此之外，在點的度數中心度中有較大出度的PPP法律法規完備度R14、政府信息公開水平R3同時具有較高的中間中心度，可見其在網絡中的重要程度。同時，民營資本利潤預期R6、風險分擔與利益分配機制R13對PPP項目的決策實施影響也是不容忽視的。

3.關鍵影響因素識別

在整體網的“塊模型”分析和個體網的“中心度”分析基礎上，可確定網絡中核心影響因素：若某因素在個體網分析中是關鍵影響因素，又位于整體網分析中的核心塊中，則視為核心影響因素[ 8 ]。在點的度數中心度分析中，政府信用水平R2、信息公開水平R3處于核心塊5中，PPP法律法規完備度R14位于核心塊2中，市場需求穩定性R17在核心塊8中，這些為關鍵影響因素。在點的中間中心度中，除R2、R3和R17這3個核心影響因素外，民營資本利潤預期R6、民營資本運營維護能力R8和風險分擔與利益分配機制R13也位于核心塊中。綜上所述，確定R2、R3、R6、R8、R13、R14、R17為影響民營資本參與PPP項目的7個核心影響因素。

（1）與政府部門有關的關鍵影響因素。政府信用水平和信息公開水平對民營資本參與PPP項目有重要的影響，政府較高的信用水平可有效減少與民營資本間因溝通、承諾、資源約束等帶來的交易成本，降低民營資本的收益不確定性，可減少政府的機會主義行為，為PPP項目主體建立良好的合作環境。葉曉甦等[ 10 ]、Mota[ 11 ]等都在研究中指出，采購過程的透明化、明晰的審批流程等信息機制的透明會使企業能公平地參與到市場競爭中，為企業提供正向激勵，越是公平、公正、公開的合作環境，越能促進民營資本最大化創造價值，從而提高公共產品的供給效率。

（2）與民營資本有關的關鍵影響因素。民營資本自身利潤預期和運營維護能力是影響其參與PPP項目的關鍵因素。這符合民營資本的經濟人假設。民營資本更傾向于參加具有明顯現金流的PPP項目，通過履行PPP合同、提供公共服務，獲取相應利潤，同時可通過管理技術等創新獲得資本增值，利益追求是其參與PPP項目的內在源動力。運用PPP模式的一大功效是提質增效，這關鍵在于私營方的管理能力，私人部門應重視創新，把握市場需求變動，緊跟時代步伐。

（3）與外部環境有關的關鍵影響因素。在外部環境層面，法律法規完備度和市場需求穩定性是民營資本參與PPP項目的關鍵影響因素。國際經驗表明，良好的制度環境有利于規范和保障PPP模式的推行。美國采取分散立法，對涉及PPP模式的相關法律進行修改調整，構建了較為穩定的PPP模式制度環境[ 12 ]。英國創新并實施了多種民營資本開發公共項目的建設模式，運營模式從PFI過渡到PF2，形成了一系列政策操作的規范性文件，建立了獨特的項目審批、決策、論證和評估體系。英國從1992年至今不斷改善中央PPP中心的結構和功能，建立了完善的PPP監管體制[ 13-14 ]。而在我國，政府部門對PPP項目的管理缺乏針對性的立法，目前我國PPP項目管理仍參照《政府采購法》《招標投標法》，不能很好地與PPP這一創新管理模式相匹配。PPP項目與公眾聯系密切，市場需求穩定是保障民營資本收益的關鍵，民營資本往往對城市軌道交通類PPP項目的投資意愿較低，此類項目定價受公眾影響密切，這就需要政府采取諸如擔保政策、項目唯一性承諾等來吸引民營資本方。

4.關鍵影響路徑識別

社會網絡分析中“線的中心度”用于測度某線在影響路徑中的控制力，線的中間中心度越大，表示該條線位于其他線中間的可能性越大。在Ucinet 6.0計算線的中間中心度，得到19*19的矩陣，選取排名前8的關系作為關鍵影響路徑，如表6所示。根據表6可以得到R16經濟環境穩定性與R14PPP法律法規是關聯度最大的影響路徑，R2政府信用水平與R17市場需求穩定性間關聯度次之，這再次說明了PPP法律法規完備性與政府信用水平在民營資本參與PPP項目時的重要性。此外，可以看出，多數影響路徑均與前文中所識別出的關鍵影響因素有關，因此可通過對關鍵影響因素的把控來切實提高民營資本PPP項目的參與程度。

四、對策建議

本文對民營資本參與PPP項目影響因素進行了研究，構建了影響因素的網絡模型，全面分析了民營資本參與PPP項目的影響因素，同時考慮了因素間的關聯關系，通過實證結果得到以下結論：首先，利用整體網的“塊模型”分析，將網絡劃分成8個離散的子集，根據塊模型理論確定了6個核心塊，即塊2、塊3、塊5、塊6、塊7和塊8。其次，在個體網分析中，利用度數中心度指標確定了節點中發揮較強影響排名前8的因素，中間中心度確定了有較強控制傳導作用的前8位影響因素。最后，結合使用Ucinet 6.0中整體網中塊模型與個體網中中心性的分析，確定了政府信用水平、信息公開水平、民營資本企業利潤預期、民營資本運營維護能力、風險分擔與利益分配機制、PPP法律法規完備度和市場需求穩定性7個因素是民營資本參與PPP項目的關鍵影響因素。并使用線的中心性確定了民營資本參與PPP項目的關鍵影響路徑，結果表明多數影響路徑與關鍵影響因素有關。

本文提出以下建議：首先，對民營資本而言，其參與PPP項目是為社會公眾提供公共服務，公益性和公共產權屬性決定了PPP項目與社會公眾的利益緊密相關，因此企業應創新PPP項目“利潤觀”，如何在保證合理收益的水平下提升公共服務的供給質量和供給效率，是需要深入考慮的問題。另外，利潤與風險是共生的，如何在設置利潤預期的同時應對好PPP這一復雜模式下項目全生命周期內的風險，提高管理人才、管理水平和項目競爭力，也是今后民營資本參與PPP項目時急需提升的方向。其次，對政府而言，其長期以來在PPP模式中的主導及權威地位使得契約意識不足，政府應積極轉換角色，建立完善的契約制度，明確政府部門的職責，且落實責任追究，提高信息公開水平，為企業提供正向激勵，促進民營資本最大化創造價值，長此以往，將與民營資本之間建立長期可靠的合作機制。我國推廣PPP模式還需要加快國家層面的PPP立法并輔以相關的政策支持，在法律法規的框架下明確PPP的適用范圍、審批程序、風險分擔、權責說明、進入退出機制、政府監管和爭議解決途徑等，并加以有效的政策支持，提升民營資本參與PPP項目的信心與活力，推動我國PPP模式健康長遠發展。最后，從機制設計層面，影響民營資本參與PPP項目因素具有傳導性，為加強對這種傳導網絡過程的把控，就需要在項目前期，政府與社會資本制定再談判機制。由于PPP項目自身的周期長和復雜性，涉及多個利益主體和多個領域，難有完備的管控措施能覆蓋項目的全生命周期，當前PPP模式在我國的推行中立法不足是事實且難以避免法律法規的變更，當外部經濟或制度環境發生重大改變時，制定再談判機制并開啟就顯得尤為重要，可為PPP項目保駕護航。

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