扶貧車間高質量發展面臨的問題及對策建議

張友鵬

摘要：作為脫貧攻堅與鄉村產業振興的重要載體，扶貧車間已經歷從局部試點到大規模推廣的“數量布局”階段。當前，部分扶貧車間呈現出租賃低租金、運轉低組織以及主業低涉農的“三低”問題，與鄉村產業振興總體要求存在差距。為推動扶貧車間在未來實現向產業振興車間的轉化提升，既需要政府與市場準確定位自身職能，又要積極發揮協同優勢，從而使扶貧車間成為村集體經濟貢獻主渠道、青壯勞力回流場、主導產業增值地，實現高水平“質量提升”的目標。

關鍵詞：扶貧車間 高質量發展 鄉村產業振興

作為脫貧攻堅與鄉村產業振興的重要載體，扶貧車間已經歷從局部試點到大規模推廣的“數量布局”階段，為我國打贏脫貧攻堅戰、如期實現小康社會發揮了重要作用。

一、扶貧車間發展概述

扶貧車間是“在脫貧攻堅期內，以壯大貧困村集體經濟、實現貧困人口就地就近就業增收和資產收益為目的，以農產品初加工、手工業、來料加工經營等勞動密集型產業項目為主要內容，建設在鄉村的生產經營活動場所。”最早發端于山東省-城縣。-城縣通過立足縣域經濟的家具、服裝、紡織、發制品等產業優勢，鼓勵相關行業企業將生產加工車間建在村內，使村民特別是貧困戶與留守群體不出遠門就業，降低務工成本，增加經濟收入。2017年2月，中央政治局就我國脫貧攻堅形勢和更好實施精準扶貧進行第39次集體學習時，將山東“扶貧車間”納入集體學習的12個典型案例之一。2018年1月，山東省發布全國首個《精準扶貧扶貧車間》地方標準（DB37/T 3082-2018），對扶貧車間的基本原則、項目引進、規劃建設、運營管理、職責分工等加以系統規范，為各地扶貧車間建設運營提供了科學參考依據。

二、當前部分扶貧車間發展的“三低”問題及不利影響

“三低”問題是指當前部分扶貧車間所面臨的租賃低租金、運轉低組織及主業低涉農問題。其不同程度的存在，制約了扶貧車間實現高質量發展，難以在更高層次為鄉村產業振興提供系統化配套服務。

（一）“低租金”租賃限制了村級集體經濟作用發揮

受制于地理位置偏遠、交通設施落后、建筑規模有限等因素影響，部分扶貧車間在經歷早期政策支持及輿論宣傳熱度下的“曇花一現”后，后期經營存在諸多困難，“叫好不叫座”問題較為突出。

一是難以簽訂較長期限的穩定租約。部分扶貧車間近年來頻繁為尋找穩定租方所困擾，合同以一年一簽甚至半年一簽的短期合同居多，導致扶貧車間在“走馬燈”式涉足眾多產業的同時，難以形成某一穩定產業的經濟優勢，在培育持久競爭力方面面臨較大壓力。

二是租約規定的租金遠低于市場正常水平。部分扶貧車間為避免閑置，對租金一再壓低，多將租金確定在產業扶貧資金年收益率的下限。刨除對貧困戶的定向補貼后，租金余額在村級集體增收項中占比偏低，對提升村級集體經濟服務鄉村發展職能貢獻有限。

三是部分扶貧車間租金不能按期支付到位。受制于不續約扶貧車間將面臨閑置、扶貧車間產權方可能承擔問責風險等因素，實踐中對承租方延期支付租金的行為往往缺乏相應規制，進而制約了村級集體對有限增收渠道的主動把握，并拉大與其他鄉村的發展差距。

（二）“低組織化”生產模式延緩了生產效率提升

貧困村發展面臨的突出問題，除村級集體經濟增收力度較弱外，留守適齡勞動力缺乏亦成為愈發凸顯的重要制約因素。近年來，伴隨人口流動程度不斷加深，農村傳統意義上的“三八六一九九”①留守群體出現新的結構變化。突出表現在：留守婦女攜留守兒童去配偶打工地工作、生活、學習成為常態，而其他留守村民年齡結構偏大，“三八六一走”“九九被留守”現象使得“招工難”正成為扶貧車間經營主體組織開展生產活動時面臨的重要限制因素。與此同時，村內“被留守”群體無論是在接受先進生產理念還是在實際動手能力方面，其較松散的組織執行力也難以匹配現代化生產所要求的高質量與強效率。加之目前部分扶貧車間采取“送料加工，回收成品”的經營方式，對生產過程管理跟進力度不夠，缺乏對務工群體的激勵約束及績效考核，務工人員存在“在崗不做工”“來去任意”的問題。部分扶貧車間在生產中存在較長的生產資料閑置期，產能利用率不高，“半開半閉”的運轉狀態難以符合產業興旺的發展要求，應當引起足夠的重視。

（三）“低涉農化”傾向降低了扶貧車間與農業高質量發展耦合度

無論是從產業發展的一般規律還是從扶貧車間設立的初衷看，服務農業主業、打造農業衍生價值的“第一陣地”，應成為扶貧車間產業發展的重點方向。特別是伴隨農業供給側結構性改革的深入推進，扶貧車間在打造“工業化農業”“服務業化農業”方面具有原料豐富與位置毗鄰優勢，更應主動與工業、服務業對接，靠前介入農業衍生價值增值關口并充分吸收。但從實際運轉效果看，當前部分扶貧車間運營產業與鄉村主導產業發展“各自為政”“兩張皮”問題較為突出。一方面，部分鄉村農產品仍主要以初級產品形態直接售賣，整體處于產業價值鏈末端，農產品本身能夠挖掘釋放的經濟價值未能留在鄉村內部；另一方面，部分扶貧車間產業仍以簡單手工業或半機器半手工業為主要形態，且多處于該類產業價值鏈的初加工環節。扶貧車間務工人員存在不熟悉工作流程、對產業本身缺乏心理歸屬感等問題。這種“主導產業不賺錢，扶貧產業不愿做”的“雙困境”，使得兩類產業均難以實現質的提升，農村產業融合的經濟價值釋放出現了斷層與脫節，并使農業高質量發展喪失了最易把握的載體，不利于鄉村產業振興特別是主導產業振興。

三、在鄉村振興進程中促進扶貧車間高質量發展的對策建議

在如期完成脫貧攻堅任務后，加快實施鄉村振興戰略將成為未來較長一段時期“三農”工作的重點。相應地，扶貧車間應聚焦鄉村經濟振興目標，實現向“產業振興車間”的提升轉變。針對當前部分扶貧車間運營所面臨的問題，為夯實扶貧車間轉型升級基礎，盡快適應高質量發展要求，應著重在以下層面統籌布局。

（一）注重政府作用發揮，使扶貧車間成為村集體經濟貢獻的“主渠道”

與一般企業的生產車間不同，扶貧車間的運營不能簡單定位于產權方與承租方的市場交易行為，其在設立之初承載著黨和政府對鄉村經濟振興的殷切期盼，具有重要的社會公益屬性。其作用有效發揮與否，直接關系到群眾對黨和政府惠農富農政策落地實效的評價。因此，在扶貧車間建成后，政府不能做“甩手掌柜”，應從制度層面加強配套服務與扶持。

1.根據租賃方簽訂租約期限不同制定差異化支持政策。建議精準細化分解當前有關扶貧車間的支持政策，避免“一刀切”，突出鼓勵長久穩定簽約的政策導向。對于簽訂較長時間租約的承租方，政府可在企業信用評價、踐行社會責任表彰、加大公共購買力度等方面加以扶持，并納入企業享受其他經濟優惠政策的重要加分項。通過政策制定的導向差異，遴選出有志于為鄉村經濟振興做出持續貢獻的優質租賃方，穩定扶貧車間發展預期。

2.調整資金支出結構，提升扶貧車間租金水平。對于租金支付較上一年度有明顯提升的企業（最低提升幅度可根據各地經濟發展實際設定），建議政府通過稅費抵扣、定向轉移支付等方式，使企業在不增加運營負擔的情況下提升向扶貧車間注資意愿。對于有意簽訂長期租約但在支付租金方面暫時存在困難的企業，政府可在履行必要監管與風險防控責任基礎上，積極協調駐地城鎮商業銀行、農村信用合作社等小微金融機構為其提供小額低息或免息貸款，為承租方提供“雪中送炭”式的精準服務。這既是確保扶貧車間實現經濟價值的重要途徑，也是緩解小微企業用資燃眉之急和金融服務實體經濟的實際舉措。

3.順應鄉村產業振興要求，提升扶貧車間租金在村集體經濟的留存比例。伴隨貧困戶的脫貧，各鄉村享受各類產業項目分紅的人數將出現顯著下降，這使得將節余出的扶貧車間租金納入村集體收入成為可能。在鄉村振興戰略深入實施的較長時期內，建議政府出臺“穩中有升”且具有剛性約束力的政策舉措，分時段逐步提升扶貧車間租金在村集體經濟中的留存比例。除確保村內部分特殊群體（如重度殘疾等失能群體）按規定繼續享受扶貧車間租金分紅外，村集體對節余租金應做到應收盡收，夯實村集體經濟收入基礎。同時，通過村民自治、鄉鎮協同、涉農部門監管等方式，確保村集體合法合規管理與使用所收納租金，為開展村級公益事業發揮更加積極效用。

（二）吸納龍頭企業扶持，使扶貧車間成為吸引青壯勞力的“回流場”

重新聚集鄉村人氣，特別是吸引青壯年勞動力服務鄉村發展，既可為鄉村振興奠定人才基礎，也是緩解城市公共服務供給壓力、促進城鄉協同發展的有益途徑。目前鄉村青壯年勞動力大量向城市流動，除城市工作收入較高這一影響因素外，城鄉工作崗位所配套的社會保障差異等非收入因素同樣不能忽視。因此，實現青壯年勞動力向鄉村扶貧車間回流，既與收入水平相關，又并非是單純收入問題；既要確保其在鄉村扶貧車間工作收入水平不降低，又要努力使其享受到在城市工作的同等社會保障，以實現“距離不遠”“收入不低”“福利不減”等多重積極效果。因此，通過吸納有條件的城市龍頭企業與扶貧車間對接，使其成為龍頭企業本身重要組成部分，不失為實現上述多重目標的積極嘗試。

1.以鄉鎮下設的管理區（社區）為單位，推動所轄扶貧車間與龍頭企業“報團對接”。鄉鎮下設的管理區（社區）一般管理若干個行政村，且各行政村地理位置毗鄰、資源稟賦與經濟發展水平相似、勞動力資源易于統籌調配管理，扶貧車間組團式發展具備便利條件，協同發展阻力較低。通過采取“龍頭企業——鄉鎮下設管理區（社區）”直接對接方式，可使龍頭企業在充分了解鄉鎮下設管理區（社區）發展稟賦前提下，將其產業鏈中某一環節實施具有一定規模的定向轉移。有條件的龍頭企業可將整個管理區（社區）所有行政村的扶貧車間打造為其某一副產品或生產環節的加工基地，務工人員在扶貧車間以龍頭企業分部正式工人的身份務工，享受與在龍頭企業總部駐地務工同等的工資水平與福利保障，既有利于扶貧車間產業持續發展，也有助于農村青壯年勞動力實現穩定回流。

2.精細分解產業鏈條，推動勞動密集型生產環節與對初級材料依賴性較強生產環節向扶貧車間下沉。對于龍頭企業而言，除生產設備成本投入外，日益上漲的用工綜合成本、生產用地租賃成本、物流成本等對企業利潤提升也造成一定沖擊。而扶貧車間駐地用工綜合成本（如工人食宿與交通成本）較低，生產用地租賃成本也具有明顯優勢。對初級材料依賴性較強的生產環節而言，將初級材料在扶貧車間做簡單加工后再轉送至龍頭企業總部進行深加工，其物流綜合成本將會有較大程度節約。因此，龍頭企業可將現產業鏈全鏈各環節做系統梳理，選取具有勞動密集型特征與對初級材料依賴性較強的生產環節向扶貧車間轉移。這既可促使龍頭企業心無旁騖聚焦產業鏈中主業環節經營、實現“輕裝上陣”，也是龍頭企業踐行社會責任、推動扶貧車間成為龍頭企業產業鏈環節的重要形式，有利于扶貧車間實現長期穩定的訂單生產，有效解決“半開半閉”問題，提升扶貧車間產能利用率。

（三）促進政府市場協同，使扶貧車間成為鄉村主導產業的“增值地”

在不同鄉村資源稟賦、技術水平存在顯著差異的現實面前，未來扶貧車間主導產業的確立應遵循市場與產業發展規律，做到“一村一策”。同時，政府應從鄉村產業振興全局視角對扶貧車間產業發展適當引導規范。針對當前部分扶貧車間涉農程度不同、機械化差異明顯、盈利參差不齊的現實，建議從以下兩方面入手，對扶貧車間產業作出分類發展的戰略布局。

1.對于已具有一定工業化、機械化基礎，且所在鄉村農業初級產品產量較低，不宜發展農產品深加工行業的扶貧車間，可在政府引導、企業對接基礎上，在生產國家重要公共應急物資領域發力。無論是從國家治理體系與治理能力現代化的制度建設導向，還是從應對諸如新冠肺炎疫情、洪澇災害等突發應急與公共安全事件看，在日常加強重要公共應急物資生產及儲備，對于在第一時間妥善處置突發問題、維護社會秩序穩定、降低事件負面影響尤為重要。目前眾多已具有一定工業化、機械化基礎的扶貧車間，為此類產業大規模布局提供了可能。同時，重要公共應急物資購銷渠道具有長期穩定性，受市場波動因素干擾較小，產業具有勞動密集型特征，有利于扶貧車間引入并使勞動力獲得長久穩定收入。因此，對于既有一定工業化與機械化基礎，又對目前所經營產業認同度較低的扶貧車間，政府主管部門可在摸清其技術基礎的前提下，積極引導相關行業企業與扶貧車間深度對接，向其布局產業鏈中部分簡易操作環節，將扶貧車間改造升級為各區域重要公共應急物資生產子基地，從而實現務工收入穩定、物資產儲提升、協同應對危機的多重目標。

2.對于工業化、機械化基礎薄弱，且所在鄉村農業初級產品產量較高，有條件發展農產品深加工行業的扶貧車間，可著重發展農業“新六產”。推動扶貧車間與鄉村主營業態對接，是向鄉村內部更多聚集農業“新六產”經濟價值的重要途徑，也符合鄉村經濟振興與農民持續增收的目標導向。對于缺乏工業化、機械化基礎的扶貧車間，繼續經營對工業化、機械化水平要求較高的非農產業往往力不從心。在此情況下，建議其結合所在鄉村農業初級產品產量較高的資源稟賦，逐步發展農產品深加工行業。考慮到部分扶貧車間技術基礎較為薄弱，可由農產品龍頭企業做技術指導，從勞動密集型生產環節入手，既易于上手、減小阻力，也能夠吸納就業、增加收入；對于由扶貧車間參與生產的深加工農產品，政府可通過相應政策支持，鼓勵對深加工農產品具有持續穩定需求的部門與企業（例如航空公司航班供應零點餐食、大型會議茶歇供應等）與其建立長期合作關系。有條件的扶貧車間可進一步提升生產標準、發展“訂單生產”，增強對市場個性化需求的匹配性，從而將農業“新六產”中的二產價值更多在鄉村內部釋放，為增強農業收入吸引力探索有益路徑。

參考文獻：

[1] DB37/T 3082-2018，精準扶貧扶貧車間[S].

Problems and Countermeasures for High Quality Development of Poverty Alleviation Workshops

Zhang Youpeng

Abstract：As an important carrier of poverty alleviation and rural industry revitalization， the poverty alleviation workshop has gone through the stage from local pilot to large-scale popularization of“quantity distribution”. At present， some poverty-alleviation workshops present the "three low" problems of low rent， low operation organization and low involvement in agriculture， which is far from the general requirements of rural industry revitalization. In order to promote the transformation and ascension from poverty alleviation workshops to industrial revitalization workshops in the future， both the government and the market need to position their own functions accurately， and also need to exert their synergy advantages actively， so that the poverty workshop to become the main channel of village collective economic contribution， the return of young and strong labor， leading industrial value-added， to achieve a high level of"quality improvement" goal.

Key words： Poverty Alleviation Workshop；High-quality Development；Rural Industry Revitalization

作者單位：山東省委黨校（山東行政學院）經濟學教研部

責任編輯：欣文

①指留守婦女兒童和老人三類群體。