財政支持學前教育發展：價值取向、存在問題與優化路徑

【摘要】財政支持學前教育是保障學前教育發展、實現幼有所育的基礎，其價值取向包括：保障兒童受教育權，實現兒童利益最大化；關注教育公平，促進兒童受教育機會平等；為學前教育公共服務提供財政保障，促進教育資源配置均等化。我國財政支持學前教育發展當前存在的主要問題有：公共財政支持學前教育的總體規模偏小、投入水平不高；政府財政責任重心過低，經濟欠發達地區基層政府投入能力較弱；財政投入偏向學前教育機構，投向個人不足等。為進一步推動我國學前教育發展，實現教育現代化，應優化財政支持學前教育路徑，包括：學前教育財政投入擴量提質，構建學前教育財政支持保障機制；合理劃分各級政府財政責任，制定學前教育財政責任分類管理制度；完善財政投入方式，創新財政“投機構”與“投個人”方式的融合。

【關鍵詞】學前教育；財政支持；投入機制；價值取向

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）11-0012-04

【作者簡介】唐海歌（1976-），女，江蘇宿遷人，宿遷學院法政學院講師，泰國博仁大學博士研究生。

一、財政支持學前教育發展的價值取向

財政支持學前教育發展的價值取向，主要是指公共財政支持學前教育所追求的價值目標。價值取向為政府財政支持學前教育發展指明方向，是構建公共財政對學前教育的投入機制和經費分擔機制的基礎。

（一）保障兒童受教育權，實現兒童利益最大化

所有兒童能夠平等地獲得有質量的學前教育機會，可以減少貧困，避免疾病，降低其他服務的不公平，因而公平的學前教育是兒童權利能夠得到有效保障的工具[1]。實現兒童權利，不僅要保證兒童擁有平等進入學前教育機構的機會，還要保證兒童能夠公平地接受有質量的學前教育服務，這關系到兒童權利的最大化。“權利需要錢，沒有公共資助和公共支持，權利就不可能獲得保護和實施。”[2] 因此，必須構建財政支持學前教育發展的有效機制，保障學前教育推動兒童利益最大化實現的財政價值取向。

（二）關注教育公平，促進兒童受教育機會平等

教育公平是社會公平的重要基礎，如果沒有教育公平，就會危及社會公平和社會效率，甚至影響整個社會的穩定性。英國著名哲學家培根曾說過：“只要維持公平的教育機會，貧窮就不會變成世襲，就不會一代一代世世代代的窮。”[3]學前教育是整個教育體系的起始階段，是終身教育的前提和關鍵，為兒童提供有質量的學前教育服務能夠有效提升兒童未來的人力資本，促進社會公平[4]。而財政支持能為兒童平等享有學前教育服務提供有力保障，促進學前教育向全體適齡兒童平等開放，實現學前教育“普遍惠及、人人享有”。因此，構建合理的學前教育財政投入和成本分擔機制，保障幼兒接受教育機會的平等，這是財政支持學前教育最基本的價值取向。

（三）為學前教育公共服務提供財政保障，促進教育資源配置的均等化

學前教育是整個教育系統的基礎和開端，針對發展學前教育的諸多益處，在國際上已經形成共識，認為兒童接受學前教育不僅可以促進個人能力發展、提高個人素質，還會促進經濟、文化的發展，并最終推動整個社會的發展，即學前教育存在很強的正外部效益[5]。這種正外部性特點，如果只由家長或私人部門投入，有質量的學前教育服務就會不足。加大公共財政對學前教育的支持力度，能夠增加有質量的學前教育供給，促進教育資源配置的均等化，為學前教育公共服務提供財政保障。

二、我國財政支持學前教育發展當前存在的主要問題

（一）公共財政支持學前教育的總體規模偏小、投入水平不高

學前教育財政投入占財政性教育經費總投入的比例偏低。學前教育財政投入占財政性教育經費總投入的比例，反映一個國家或地區財政支持學前教育的規模大小，能夠體現學前教育在整個教育體系中的地位。國際上學前三年毛入園率在80%以上的國家，學前教育財政經費占國家整個教育財政經費總投入的平均值為9.67%[6]， 2018年，我國學前教育毛入園率就已達到81.7%，學前教育財政經費為177.39億元，僅占國家財政性教育經費總投入的4.79% [7]，與世界先進國家的通行做法差距很大。

生均公共經費遠低于各級教育生均公共經費。教育生均公共經費反映的是國家對各級教育的關注程度，也就是國家在學前教育、小學、初中、高中和高等教育中，重點關注哪級教育。我國雖然近幾年學前教育生均公共經費持續增長，但仍大大低于其他各級教育公共經費的投入。教育部《2019年全國教育經費執行情況》顯示，我國2019年學前教育、小學、普通初中、普通高中和普通高等學校的生均公共經費分別為8615.38元、11949.08元、17319.04元、17821.21元和23453.39元[8]，其中學前教育生均財政性公共經費遠低于其他各級教育生均經費，僅達到小學生均經費的72.1%，反映出財政在整個教育體系中，對學前教育投入水平過低，公共財政對學前教育的投入保障機制還不夠完善。早在2010年，國務院就明確要求，“新增教育經費要向學前教育傾斜”[9]，但目前學前教育財政投入在整個學段中處于最為弱勢的狀態沒有得到根本性的扭轉[10]。

財政支持舉辦的公辦園數量尚不充足。一定數量和較高比例的公辦園是實現幼有所育的根本保障，也是公益、普惠性學前教育資源的主體。自從2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》頒布以來，各級政府不斷加大財政投入力度，通過新建、改建、擴建等方式增加公辦園數量，擴大公益、普惠性學前教育資源。但從現有學前教育資源分布情況看，公辦學前教育資源依然不足。教育部《全國教育事業發展統計公報》顯示，截至2019年，全國共有幼兒園28.12萬所，其中民辦幼兒園17.32萬所，占比高達61.59%。全國在園幼兒4713.88萬人，其中民辦園在園幼兒2649.44萬人，占全國在園幼兒總數的56.2%[11]。公辦園的數量及在園幼兒數均低于民辦幼兒園。

學前教育公共經費分擔比例偏低。學前教育公共經費分擔比例，也就是公共財政在學前教育經費總投入中的占比，比值大小反映政府在學前教育公共服務中承擔的經費比例大小。比值越高，說明政府負擔比例越大，即政府對學前教育財政投入比重越大。

近年來，我國財政在學前教育總體經費中的分擔比例不斷增長，《2019中國教育經費統計年鑒》顯示，2018年全國學前教育經費總投入為3672.41億元，其中政府財政投入1773.94億元，負擔比例為48.30%；家庭投入1730.36億元，負擔比例為47.11%[12]。如果跟經濟合作與發展組織（OECD）國家相比，我國總體負擔比例依然偏低。經濟合作與發展組織（OECD）主要發達國家財政投入占學前教育總投入的比重，早在2011年就超過80%，成為學前教育經費投入的絕對主體，而民間投入占總投入的比重不足20%[13]。我國財政分擔比例過低，與家庭分擔比例接近，導致家庭負擔過重，不利于兒童接受公平、高質量的學前教育服務。

（二）政府財政責任重心過低，經濟欠發達地區基層政府投入能力較弱

學前教育的財政責任應由哪級政府承擔，指的是學前教育公共財政的分工。當前我國實施的是“以縣為主”的學前教育管理體制，縣級政府是學前教育主要管理單位和投入主體[14]，中央和省（自治區、直轄市）、市級財政投入較少，主要負責進行引導、獎勵和補助。

這種政府間的財政責任劃分，導致學前教育財政投入中政府責任重心太低。縣級政府財政實力差距大，對學前教育財政投入保障力度有顯著影響[15]。尤其是在經濟欠發達地區，學前教育財政投入常常被義務教育擠壓，導致財政對學前教育投入的縮減[16]。

（三）財政投入偏向學前教育機構，投向個人不足

財政支持學前教育的方式主要有兩種，一種是投向學前教育服務的供給方，也稱“投機構”；一種是投向學前教育服務的需求方，也稱“投個人”。我國財政支持學前教育的方式主要是把有限的財政資源投向學前教育機構，且主要是投向公辦幼兒園，對個人投入限于一些弱勢兒童群體，即對家庭困難兒童實行教育救助的方式[17]。這種做法在一段時間內能夠推動學前教育快速發展，學前教育資源供給總量提升，但卻造成了新的不公平。我國學前教育底子薄、公辦幼兒園少，在一段時間內公辦幼兒園還無法獨自提供足量的普惠性學前教育資源，很多兒童需要進入民辦幼兒園。我國“投機構”的財政支持方式，使進入民辦園的兒童無法與公辦園的兒童一樣享受政府的財政福利，同時對民辦園支持力度較小，導致民辦園在整體上發展緩慢、教育質量難以提高，從而造成幼兒受教育機會、過程和結果的不公平。

三、優化財政支持學前教育發展的路徑

（一）學前教育財政投入擴量提質，構建學前教育財政支持保障機制

學前教育是基礎教育的重要組成部分，正外部效益顯著。因此，堅持學前教育的公益性和普惠性，就必須強化政府對學前教育的主體責任，公共財政投入應當擴量提質，借以構建與政府責任相匹配的財政投入保障機制。

采取有力措施，不斷擴大學前教育的財政投入規模。我國目前財政投入學前教育的規模偏小、投入不足，是“入園難、入園貴”的根本原因。為此，公共財政必須加大投入規模，借鑒國際上的成功經驗，設立學前教育專項經費，制定與經濟發展相適應、與其他各級教育財政投入比例相協調的財政投入指標，力爭盡快把學前教育財政投入占財政性教育經費總投入的比例提高到9%左右，以大幅增加學前教育公共資源，從根本上破解“入園難、入園貴”問題。

制定科學的生均公共經費指標。為了保障學前教育具有充足的財政資源支持其發展，應參照小學、普通初中的財政生均經費，依據市場價格和實際需要，計算出在普惠性學前教育機構就讀的幼兒所需的人均教育經費和財政性經費的數額，制定科學的學前教育生均公共經費指標。

進一步落實政府舉辦公立幼兒園職責，提高公辦園比例。公辦園資源的增加，可以擴大公共資源的受益群體，發揮公辦園保基本、兜底線、引領方向、平抑收費的作用，改善學前教育受益公平[18]。隨著新的人口政策的出臺，學齡前兒童數量還會進一步增加，應進一步落實政府公共財政支持興建公辦幼兒園的職責，采取各種方式，增加公辦園的數量，使公辦幼兒園的數量占絕對優勢。一方面，在城市，可以通過新建、改建、鼓勵單位辦園、購買改制等方式，增加公辦園數量；另一方面，中央財政要加大對農村以及貧困和邊遠地區的支持力度，制定增設學前教育公立機構計劃，保障這部分地區兒童的學前教育機會。

構建合理的分擔機制，提高政府分擔比例。在界定學前教育的政府責任與構建各主體成本分擔機制中，應體現政府對學前教育的公共責任。我國政府在學前教育投入主體中分擔比例過低，與家庭分擔比例接近，造成家庭負擔過重，當前應盡快建立能夠體現政府主體責任的分擔機制，大幅提高政府分擔占比，逐步達到80%左右，以此保證學前教育的質量和確保家庭可負擔。

（二）合理劃分各級政府財政責任，制定學前教育財政責任分類管理制度

根據不同地區的經濟、社會發展水平，制定學前教育各級政府財政責任分類管理制度，差異化劃分政府財政責任，改變由財政責任主體重心過低而造成的學前教育資源分布不均衡現象。一方面，可以在經濟欠發達地區探索實行財政責任重心上移到省（自治區、直轄市）、市一級政府的分擔機制；另一方面，明確中央政府在學前教育財政投入中的責任和投入比例，確保學前教育財政投入的充足和穩定。

（三）完善財政投入方式，創新財政“投機構”與“投個人”方式的融合

在當前形勢下，要保障公辦園和民辦園的幼兒都能享受到公平性和公益性的學前教育資源，應創新適合我國國情的財政投入方式。我國當前財政主要是“投機構”，而且是重點投向公辦學前教育機構。可以融入需求方導向的投入方式，也就是財政“投個人”。針對公辦園資源短缺而進入民辦園就讀的兒童，選擇需求方導向的財政投入方式，財政重點投向接受學前教育的個人，以彌補他們因為進入民辦園而錯失的財政對學前教育投入的福利，通過教育財政投入的公平，保障兒童受教育機會、過程和結果的公平。借鑒日本實施的幼兒入園獎勵補助金制度，以減輕入園兒童家庭的經濟負擔[19]，對進入民辦園的幼兒發放“教育券”，為其家庭提供教育津貼。“學前教育券”是指政府通過教育券的形式把用于學前教育的財政經費，分配到受教育的幼兒家庭，家庭用教育券支付幼兒入園的部分費用。教育券的使用，一方面保障了兒童受教育機會的公平性，另一方面可以促進民辦幼兒園的發展和教育質量的提高。家長和兒童通過使用教育券，在民辦園的選擇上“用腳投票”，民辦幼兒園為了獲得更多的財政支持，采取各種措施促進自身發展和提高教育質量來吸引更多的兒童入園，這種投入方式實質上是財政表面“投個人”而間接“投機構”，簡單說，就是財政把對學前教育的投入，通過入園兒童家庭使用教育券的方式，兌現給幼兒園，通過財政投入縮短公辦和民辦幼兒園之間家庭負擔的經費差距，實現學前教育公平與質量的提高。

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本文系江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目“教育現代化視角下學前教育公共服務資源配置研究 ——以宿遷市為例”（項目編號：2019SJA1996）的階段性成果。

通訊作者：唐海歌，282381017@qq.com

（責任編輯 張付慶）