“以房養老”政策實施難點及對策

摘要：我國進入老齡化社會速度加快，養老問題凸顯，資金缺口巨大，面對未富先老的現狀，繼續探索多元化、多層次化養老模式，緩解養老壓力。“以房養老”作為現有養老模式的有益補充，發展前景廣闊，但在實踐過程中存在著觀念落后、政策法律法規及配套制度不完善、房地產市場發展不充分及“以房養老”業務實際操作中存在風險、專業人才缺乏、房地產評估體系不健全及社會信用體系缺失、管理混亂、老人權益難保障等問題。通過分析政策實施中的難點及原因，提出相應對策，為我國“以房養老”模式良性發展提供思路和借鑒。

關鍵詞：以房養老;難點;對策

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）04-0026-29 收稿日期：2021-02-20

作者簡介：賈志，華中科技大學公共管理學院，博士研究生，高級經濟師。

1 引言

據全國老齡辦召開的人口老齡化國情教育新聞發布會上公布的數據，截至2019年底，我國60歲以上老年人口25388萬人，占總人口的18.1%，2020年達到2.43億，預計2025年突破3億，2034年突破4億。隨著中國逐漸步入老齡化社會，“如何養老”的問題將變得日益突出。目前，中國面臨的養老金不足問題已經顯現。

“以房養老”在美國取得成功，并在歐洲以及日本等發達國家推廣。2013年，國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》（以下簡稱《意見》）正式發布。《意見》明確提出，“鼓勵探索開展老年人住房反向抵押養老保險試點”。《意見》的發布，意味著一些金融機構此前在北京、上海、南京等地嘗試的“以房養老”新模式，從民間探索正式上升到國家推動。在中國，“住房反向抵押壽險”有較長的歷史，但“住房反向抵押養老保險”（簡稱“以房養老”，下同）僅有幾年歷史：2014年7月到2016年7月，在北京、上海、廣州、武漢等城市經過兩年試驗后，以房養老試點擴大至其他直轄市、省會城市及部分地級市，2018年8月，銀保監會發布通知，將老年人住房反向抵押養老保險由試點推廣到全國。

“以房養老”，是一款將住房抵押給保險公司以換取養老金的保險產品。擁有房屋完全產權的老年人將獨立居住的房產抵押給保險公司，老人可以繼續居住在自己的房子里，房子可以出租，只是不能買賣，保險公司則向老人支付養老金，老人身故后，保險公司獲得抵押房產處置權，處置所得優先用于償還養老保險相關費用。“以房養老”能有效盤活存量房產，打通養老市場和房地產市場之間的通道，從而使房產實現真正的價值，也為養老拓寬了途徑。“以房養老”遵循市場原則，一方面可以讓擁有住房的老人提高生活質量，減輕國家的養老壓力;另一方面可以把這部分房產通過“養老”模式進入市場體系，推動房產的流動性，使存量房產發揮最好的效益，從而拉動內需、增加消費，也在一定程度上起到調節房價的作用。

2 政策實施中的難點及原因分析

作為中國機構養老、社區養老、居家養老等模式有益補充的“以房養老”，在現實中卻面臨很多困難。

2.1 “以房養老”市場受冷落

2.1.1 傳統觀念根深蒂固，老年人存在顧慮

在歐美、加拿大、新加坡，“以房養老”已實行多年，有很多好經驗可以借鑒。不少專家和業內人士都對“以房養老”持歡迎的態度，認為面臨老齡化問題的日益突出，“以房養老”的適時推出，不失為一種解決養老難題的探索。但不少市民卻表示，相關細則尚未出臺，暫時不會考慮參加“以房養老”。“養兒防老”的觀念讓老人難以切割房產，留給子女才是最大保障;按照中國人的傳統觀念，老人們更多的想把房產留給子孫，一些子女反對父母抵房養老。“居者有其屋”的觀念也使老人不愿意將奮斗半生的房子抵押給銀行;銀行對此業務設置門檻較高，存在弊端;中國樓市風險高，老人不敢玩、不會玩、玩不起。

2.1.2 現金流壓力大、產品復雜、風險較大，保險公司積極性不高

保險公司開展此項業務將面臨較為突出的利率風險、房價波動風險、長壽風險、現金流風險等業務風險，同時也將受到房地產政策、稅收政策以及法律環境的影響。另外，“以房養老”比較復雜、涉及行業和部門較多，保險機構態度保守。從國內的試點來看，僅有幸福人壽一家保險公司開展了以房養老業務。數據顯示，截至2018年7月底，幸福人壽累計承保139單（99戶），簽約意向客戶201單（141戶），其中北京、上海、廣州三地的保單數占總數的80%。中信銀行曾在深圳試點推出“以房養老”模式的貸款業務，針對55歲以上老人推出的房屋反向按揭貸款業務在深圳基本沒有市場。

2.2 政策法律法規及配套制度不完善、評估機制和監管機制不健全

法律法規沒有明確規定，政府層面就很難推行。“以房養老”需要民政局、房管局、人社局、金融和保險機構等多個部門一起制定具體的政策和細則才可能得到推展，既需要各地的先行先試積累經驗，也需要從國家層面進行系統、細致的制度設計。出臺具體的操作辦法和實施細則，才能使“以房養老”真正落地。目前的房產評估價格，往往低于市場現行房價，導致無人愿意將房產抵押給金融機構。目前國內房產的性質多種多樣，有商品房、保障性住房、小產權房等。不同性質的房產要具體問題具體分析，政府應對市場情況進行細化調研之后再出臺具體細則。

2.3 管理混亂，老年人維權難

“以房養老”需要透明、公正的法治環境，牽涉到房地產業、金融業、社會保障、保險以及相關政府部門，對這些領域的運作質量要求相當高。如何保證這些行業及部門公平、公正地經營、管理和執法，在當前法治不健全的條件下是個極大的挑戰。例如由于我國房地產評估起步較晚，評估機構不規范，整體素質偏低，且市場存在惡性競爭、評估結果不公正等問題，出現糾紛對于弱勢群體來說，更難得到及時、公正、合理的處理。“以房養老”在我國尚屬新生事物，保險機構從事此項業務經驗少、風險較多，保險公司設計的正規保險產品太復雜，民間騙局套路太深，市場混亂，監管缺失，危害巨大，老年人權益受損害，且維權困難重重。

2.4 專業人才缺乏

在實際操作過程中還需要有各方面的專業人才，例如保險、精算、法律、管理人才等，需要一大批精通“以房養老”的專門人才來辦理具體業務。這是行業目前欠缺的，因此，人才的培養是首先要解決的問題。

3 對策研究

3.1 完善法律法規及配套政策制度

政府機構做好頂層設計和制度安排，做到有法可依，同時做好政策激勵。一些地方政府出臺《關于加快發展老齡服務事業和產業的意見》明確提出，要創新金融服務政策，“鼓勵金融機構創新產品和服務，通過創新信貸品種、增加信貸投入、放寬貸款條件、擴大抵押擔保范圍等方式，加大對社會資本參與老齡服務事業和產業發展的金融支持力度。探索住房反向抵押貸款的信貸融資方式，拓寬老年人養老資金籌措渠道”。推行“以房養老”必須要以政府為主導，政府先制定各種詳盡的法規細則，保護好老人的利益。一是省政府要出臺稅收優惠等政策支持。二是住房反向抵押的貸款推出機構應從國情出發，由商業銀行提供。三是修訂老年人權益保障法，設立對老年人居住權的優先保護原則。“反向抵押養老保險”首先可以從無子女老人和失獨老人尋找突破，讓全社會逐漸認識到它的好處。

3.2 完善評估和誠信體系，加強監管，防范化解風險

落實“以房養老”，政府應該建立起完善的房地產評估機制，并對此進行監管。“以房養老”以完善的金融貸款、擔保機構、資產評估等機構，以及完善的個人信用為基礎。因此，政府應在全社會大力培育誠信體系，加強市場監管，嚴格審查金融、保險、中介機構“以房養老”的方案，加強對這些機構的監管。樹立先進典型，給予合法誠信經營的機構和企業進行稅收減免、財政補貼等獎勵;嚴管失信違規行為，對失信企業加大處罰力度和禁業限制，全面推行黑名單制度;堅決打擊套路欺詐行為，切實維護老年人權益。同時做好保險、銀行、房產評估第三方機構業務的“無縫對接”，增強可操作性。

3.3 加大宣傳力度，改變傳統觀念，維護合法權益，打消顧慮

地方政府應加大宣傳，利用報紙、電視、網絡等手段普及相關知識，金融機構和保險公司應積極深入社區，細致做好政策宣傳，讓老人們意識到資產是可以自主支配的。讓子女們明白父母財產獨立自主，老人的房產理所應當是老人所有，并且擁有完全處置權，親屬和子女不應干涉和指責老人“以房養老”的作法。隨著中央政府對于房地產市場調控的逐漸加碼，房地產市場的“居住”正在回歸理性。穩定的房地產市場和理性社會成熟度不斷增強，房產抵押換取養老保險應該變得逐漸可行。保險公司受到政策推動的同時，也應受到保險合同利潤的限制。中國老年人口不斷增加，青年人養老壓力巨大，通過宣傳讓大家了解“以房養老”的重要作用，轉變觀念、打消顧慮，接受新模式。

3.4 大力培養和引進專業人才

一方面從海外引進專業成熟人才，另一方面招聘專業的法律、精算、保險及管理人才，培養一大批熟悉政策、精通業務的復合型人才，為“以房養老”政策落地提供人才保障。

4 結語

養老是關系國計民生的大事，探索多元化、多層次的養老服務模式，既要利于我國經濟持續穩步高質量發展，又要保障老年人老有所養、老有所依。這既考驗政府的政治智慧和治理能力，又事關每個人的切身利益，既需要借鑒發達國家成功經驗，又要探索適合我國實際的模式和方法。

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