PPP項目經營管理中法律風險探討

吳貞輝

摘 要：PPP模式是政府部門和社會實現資本合作的一種全新模式，在目前社會發展水平全面提升的現代化背景下，國家對于融資體制創新工作的關注度不斷提升，這也使得PPP模式的應用范圍不斷擴大。此種背景下，工程領域施工企業也面臨著更多的發展機遇和風險挑戰。為此，本文就將從PPP項目經營管理著手，進一步探究工作中存在的法律風險，希望在有效分析工作風險的基礎上提出科學的問題應對策略。

關鍵詞：PPP項目;經營管理;法律風險

近年來，我國政府部門對于社會資本方合作下的PPP項目關注度明顯提升，在大力推行過程中，出臺了相關的PPP項目規范性問題，但是基于政府部門對于PPP項目模式的發展速度要求較高，因此大大增加了PPP項目經營管理中的法律風險。比如政府部門反向尋租風險和地方債務風險，這些問題的出現都在一定程度上影響了PPP項目的價值。在法律制度健全發展的現代化背景下，更需要加強對這項工作的多層次系統分析。先進的制度建設需要國家更科學的開展治理，但是工作實際往往和制度規劃上存在較大差異，對于當前PPP項目經營管理中的法律風險更需要加以關注，只有這樣才能在法律制度要求和標準下開展科學的應對方案。

1 PPP項目經營管理中法律風險研究意義

在PPP模式影響下，企業不僅面臨著全新的發展機遇，同時也需要應對更為嚴峻的挑戰。首先，企業在模式作用下可以獲取更多投資、建設和運營一體化的機會，通過對經營結構的轉變，施工單位從傳統的單一施工業務中，可以逐漸進行結構過渡，在多種內容的發展基礎上，實現收益結構的轉變[1]。其次，目前我國PPP項目經營正處于發展的初期，各方面法律制度和風險意識并不完善，在此種背景下，項目經營管理就很容易受到影響，出現失敗的案例也比較常見。PPP項目關系到很多環節，比如項目融資、建設經營和管理等等，PPP項目區別于常規施工項目為投資額大、合作周期長、不確定性顯著的特點。基于當前PPP項目經營模式的法律制度并不完善（雖出具很多規范性文件，但效力層次低、政策性文件偏多）。再次，PPP項目涉及的法律關系復雜，其涉及的合同關系就包含投資合作協議、PPP合同、股東協議、公司章程、融資合同、總承包合同、材料采購合同、各種服務采購合同及運營服務合同等。最后，PPP項目參與的各方在項目中都涉及多重身份，導致各參與方在處理相關問題時難辨各類權利和義務的關系，所以在實際工作中往往會出現多種風險。在此種背景下，企業怎樣把握發展機遇，預防工作風險，在PPP項目經營管理發展作為基礎的同時進行企業升級轉型，也是當前企業發展需要關注的重點問題[2]。

2 PPP模式中存在的法律風險

本文主要對企業工作中出現的風險問題進行分析。

2.1 政策法規引發的法律風險

法律是對群眾行為規范進行調整和優化的重要標準，存在規范性、程序性特點，但是基于法律本身存在較強的局限性特征，因此很可能發生立法高度和社會發展情況不一致問題。比如在PPP項目立法中，由于缺乏健全的法律體系作為保障基礎，所以政策法律變更很可能造成項目發展受阻，嚴重的還會引發項目失敗，從而導致社會資本方前期投入資金打水漂，甚至影響社會資本方的正常運營。

2.2 司法因素引發的法律風險

PPP項目合同體系存在較強復雜性，工作環節中通常關系著多種法律關系。一旦PPP協議的各方工作出現糾紛或是問題，就需要搜尋合理的解決辦法，但是當前我國立法機構的工作并沒有得到明確發展，這也意味著在出現糾紛問題后很難獲取合理的辦法解決問題[3]。

2.3 外部風險和內部風險

相關研究者發現，當前企業在PPP項目下面對的主要風險分為外部風險和內部風險兩方面。所謂外部風險指的就是法律法規制度不完善引發的風險問題，由于法律法規的核心標準沒有得到明確，所以在實際工作中也難以實現對責任主體的明確。內部風險主要指的就是PPP項目主體和企業發展行為中出現的風險。

3 對PPP項目運營管理中法律風險進行應對的相關策略

3.1 加快PPP項目立法速度

研究發現，目前世界上已經有越來越多的國家制定了PPP相關法律和制度政策。但是在工作實踐中發現，當前仍然存在不同立法制度相互矛盾，甚至難以對工作問題進行有效解決[4]。我國財政部門和發改委部門雖然已經制定了《PPP項目合同指南》等規章制度，并且為相關工作的開展提供了重要幫助和指導，但是在工作過程中并不能發揮顯著的優勢作用，甚至在糾紛調解中也只能起到極小的指導作用。在此種背景下，就更需要制定一項專門的PPP法律制度進行沖突的調解，只有這樣才能為PPP相關領域的合法權益提供保障和維護性優勢。

3.2 強化對行政監管機制的構建

PPP項目運行管理過程中包含了立項審批、資源審批等眾多環節，工作中涉及的行政部門較多，需要較長的審批時間，由于工作流程較長，效率很難得到提升，加之很多部門都具備一定的監管權限，所以很容易在工作中出現職權劃分不明確或是腐敗情況。在此種背景下，就需要將PPP項目進行集中審批，針對各部門職責進行綜合管理的過程中，明確一個審批部門，通過審批部門數量的控制，有效規劃審批時間，從而實現對工作質量和效率的提升。在這一過程中還應該加強對PPP項目合同訂立執行情況的分析，在有效進行進度管理的基礎上實現成本管控。

3.3 加強對糾紛解決機制的優化

PPP項目合同本身就存在較強的特殊性特點，其不僅是政府和社會資本平等關系的連接方式，同時還是政府部門監管審批職能的行政主體，和社會資本同屬行政合同關系。PPP項目協議具備公法和私法的雙重特點。因此除了特許經營權合同之外，還應該允許當事人選擇自由訴訟或是仲裁等問題解決方式，在對工作訴訟程序進行明確之外，要對案件的受理范圍進行科學制定和明確。

3.4 加強對政府主體的慎重選擇

研究發現，目前大部分PPP項目不是缺乏收益來源就是項目收益難以在短時間內覆蓋項目投資本金。所以，在社會資本工作中，對政府主體進行選擇，評估政府財政能力也是十分必要的環節。企業在實際工作中應該充分考察多方面內容，在掌握當地政府發展情況的過程中對其財政負債率情況進行研究，通過各項工作的開展對其綜合財政承受能力進行科學論證，在完成工作項目客觀評估的過程中，選擇更為合理的政府主體開展工作。

3.5 針對特點對項目進行明確

PPP項目根據收益差異可以劃分為經營性項目、非經營性項目等不同項目類型，如果按照運營占據比例，則可以劃分為強運營性項目和弱經營項目。針對經營性和強運營性項目而言，運營情況將直接影響項目的成敗，但是對于非經營性和弱運營性項目而言，工程建設將直接影響項目的成敗。企業在參與到PPP項目過程中的同時，應該加強對企業優勢的分析，只有這樣才能實現對項目內容的合理選擇。

4 結束語

綜上所述，PPP項目作為政府部門和社會資本合作的重要形式，在當前社會發展中產生的作用也越發顯著，由于這項工作的法律依據和性質特點比較明顯，所以在實際立法、執法的過程中仍然存在很多風險，在此種背景下就更需要認識到風險防范的重要性，從而在完善PPP項目經營管理水平的基礎上實現對工作質量和效率的穩定提升。

參考文獻：

[1]吳艷.項目管理專業機構與下屬企業關聯交易的法律風險[J].科技創新發展戰略研究，2021，35（1）：9-12.

[2]付錦宇.PPP項目融資模式風險分擔研究[J].商業文化，2021，11（1）：90-91.

[3]肖海明.論運營期風險下PPP項目的可持續經營[J]. 法制與社會，2017，27（24）：87-88.

[4]周立群，袁政.PPP項目風險分析及分配方案探討[J]. 天津經濟，2017，35（4）：27-30.