“公共選擇”理論下落實高校辦學自主權的問題與對策研究

張羅琦

摘 要：近年來，高校趨同、個性缺失的現象日益嚴重，而高等教育的進一步發展要求各高校“百花齊放、百家爭鳴”，因此落實高校辦學自主權的問題就引起了眾多學者的關注。由于政府在該方面所起到的作用不容忽視，且對高校的干預有著一定的局限性，處理好政府與高校的關系問題迫在眉睫。運用公共選擇理論，從高校辦學自主權目前存在的問題入手，探索政府應采取何種措施為辦學自主權的落實提供有力保障。

關鍵詞：高校;辦學自主權;政府;公共選擇

中圖分類號：G647? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）10-0156-03

一、問題闡述與分析

在高等教育發展過程中，高校與政府之間的關系始終處于變化之中，變化的主線即在集權管理與自主辦學的兩端搖擺。在以政府為主導的高等教育管理體制下，高校辦學自主權非常有限，缺少靈活機動的空間，高校辦學沒有自身的理性判斷和選擇，完全聽命于政府部門的指令，既難以根據校情辦學，也造成了千校一面的現象，不能滿足國家和社會發展進步的多樣化需要。集權管理與自主辦學的矛盾依然尖銳，政府不愿放權、不敢放權的慣性力仍然強大，嚴重制約著高校辦學自主權的落實。

當前，由政府占據主導地位的高校發展模式已經失去了市場，高等教育領域中各高校競爭越發激烈，社會對高校人才培養提出了更高的要求，這些現象都促使政府必須重構政府和高校的關系，做出“理性選擇”，由大學的舉辦者和管理者轉變為大學的監督者和服務者，發揮高校自身特色與優勢。本文將以公共選擇理論為研究基礎，分析在推動高等教育進一步發展的過程中，高校辦學自主權的落實對政府行為所提出的要求，并探索政府解決現有問題的有效路徑。

二、公共政策分析理論模型——公共選擇理論

（一）公共選擇理論的內容

公共選擇理論，將“經濟人”假說、交換范式和方法論個人主義應用到政治和公共政策領域。認為政府官員也是具有理性的“經濟人”，任何形式的政府都必然具有自利性的要求和沖動，并通過官員和政客維護自身利益表現出來[1]。通過對政府行為的深入研究，認為過多的國家干預將嚴重危害民主制度的生存。該理論認為應該盡可能地減少政府干預，發揮市場調節的功能，賦予各主體更多的自由與權力。

（二）公共選擇理論下的政府行為分析

經濟人假設下，利益決定了行為主體的選擇。政府出于對自身利益的考慮，天然地會想要掌控高校的發展，而不愿意放權。公共選擇理論承認政府在高校管理中所發揮的重要作用，但政府內部的工作人員是由追求不同利益最大化的人組合而成，他們在行事和決策時，也必定會遵循使自身利益最大化的標準。

在公共選擇理論的視角下，高等教育發展所面臨的問題并不是將對高校的管理全部交給政府來進行的充分理由，而是盡可能地縮小政府對高校管理的范圍，擺正與高校之間的關系，以最大限度提高整個社會的教育水平。推動政府向“服務型”政府轉變，改變以往以控制、監管、處罰等為主的高校管理方式轉為以服務為中心;推動政府向“依法管理”轉變，明確政府的管理范圍，做到依法治校;推動政府向“多元治理”轉變，政府、高校以及相關利益主體共同參與對高校事務的管理，充分保障各主體的利益訴求與合法權益。

三、制約落實辦學自主權的原因分析——聚焦政府方面

高校必須處理好與政府之間的關系。究其原因，是因為在對高校的管理中，政府處于主動地位，而高校是相對被動的，政府不僅會對高校的發展予以規范，還會對高校內部的辦學和管理進行一定程度的約束和限制。

高校的辦學自主權與其辦學活力呈正相關關系，這兩者對于國家和社會發展的貢獻度不容小覷。在我國高校辦學自主權的落實過程中不難發現，政府仍然干預著高校的日常管理與發展。政府雖然在很大程度上能夠代表人民的利益，但不可否認的是其也存在著自身的利益追求，制約著高校辦學自主權的落實。

（一）政府與高校之間的權力邊界模糊

《高等教育法》明確規定了在高校管理中政府與高校各自的職責與權限。高校與政府之間存在著隸屬關系，其中政府對高校的運行和發展起到一個宏觀管理的作用，而高校則在具體事務中擁有辦學自主權。然而從實際情況來看，存在著政府將高校作為其附屬機構的現象，政府插手高校的具體事務的管理，使得高校自主權的行使并不徹底。政府與高校對各自應有的管理范疇沒有一個確切的定論。因此在高校教育管理的過程中，政府與高校經常會對某一問題產生管理沖突，引發一系列的矛盾，造成管理上的混亂無序。

（二）政府管理職能轉變緩慢

作為社會組織之一，高校更是一個獨立的學術機構，只有其真正成為一個獨立的實體，才能進一步的落實辦學自主權。長期以來，政府都對學校的事務進行全方位的管控，高校成了政府的“附屬機構”。政府在對高校進行管理時，受“官本位”思想的影響，習慣性會使用行政手段來進行直接管理，甚至政府不愿意放權，阻礙高校辦學自主權的落實。

（三）傳統管理方式落后

由我國政府主導的傳統高等教育管理方式、管理方法的體制，受以往計劃經濟的影響。政府為了推動經濟發展，長期采取較強硬的管控措施，傳統高等教育體制日益僵化，不能有效地進行徹底改革，并且出現了高校趨同現象增多、高校辦學活力以及辦學質量降低的問題。這些問題的發生表明了一個現象，即在目前的辦學體制和管理模式之下，政府對高校的事務進行過度、強硬的干涉，將制約高校辦學自主權的落實。

（四）評價制度片面化

對高等教育的評價主要是由政府的相關人員按照規定的硬性指標來進行的。因此在評價過程中，并沒有根據各個學校的辦學特色來制定具有針對性的評價標準，而是使用統一的評價制度來對不同類型和層次的學校進行評估。這使得各個學校為了得到一個良好的評價結果，只能根據評價制度的相關內容來制定自身的發展戰略，一定程度上阻礙了高校辦學自主權的充分利用。

（五）相關法律法規不完善

1.落實辦學自主權的相關細則不足。在我國目前所頒布的相關法律法規中，沒有針對高校自主權的落實提出相關的細則和規范，政府與高校對各自的管理范圍沒有確切的定論。政府在落實高校辦學自主權的問題上，沒有針對不同層次或不同類型的高校頒布相關細則，而是遵從統一的規定來進行管理與評價，因此高校辦學自主權的落實受到一定程度的制約。

2.監督機制不完善。對政府和高校在各自的管理范圍內可以行使的權力，沒有建立一個完善的監督機制，用以防止出現政府和高校權力被濫用，或是彼此之間權力的行使產生相互沖突的現象。

3.法治意識淡薄，對高等學校的法人性質不明確。根據《高等教育法》和《教育法》，確立了高等學校的法人地位。但是關于高校法人的法律制度目前還存在著一定的不足，高等學校的法律地位以及應該享有的法人權力沒有明確的法律保障，政府會出現過度干涉的行為。

從法律角度來看，政府和高校是地位平等的兩個民事主體，政府對高校起到一定的宏觀管理作用，高校通過辦學自主權來對具體事務的進行管理。從管理學角度來看，政府與高校是領導與被領導的關系。雖然我國已經出臺相關的法律法規來確定高校的辦學自主權，但是由于政府不愿放權等自利因素，依法治教的意識沒有得到充分的體現。

四、落實高校辦學自主權的對策

（一）轉變政府職能，明確教育責任

政府要轉變教育職能，明確自身對于教育管理的責任是辦教育而不是管教育，并將辦學自主權歸還給高校。由于各高校都有其不同的特色、面臨著不同的情況，在高校發展的具體事務中，還是應該由高校自身來發揮主導作用。而政府則可以通過采取能夠賦予高校充分辦學自主權的相關措施，調動高校多樣化發展的積極性;要不斷強化公共服務職能，提高高等教育的整體水平，為高校辦學自主權的落實提供保障和創造條件;明確政府對高校的管理范圍，并在具體情境下采取相適宜的宏觀調控，以保證高校發展的正確方向，保障高校辦學自主權的落實。

1.以“公共效用最大化”為目標。政府應該對高校實行目標導向功能，以維護和推進公共的公共教育利益為宗旨，保障高校穩定、有序發展，凸顯教育行政的“公共性”[2]。政府要從宏觀角度把控高等教育的發展狀況，并確立相應的、發展著的目標與戰略，實現政府對高校的整體規劃。同時，也要注意平衡好政府宏觀調控與高校辦學自主之間的關系，明確各自的管理范圍，避免出現管理沖突的問題。其次，政府通過宏觀把握所制定的具有針對性、可行性的規劃，可以保障高等教育資源的優化配置，符合國家與社會發展對高等教育的需求，繼而推動辦學自主權的落實。

2.弱化對高校的直接管理。弱化政府對各高校的直接管理與過度干涉，進一步強化市場機制對于政府與高校管理之間的調節作用。政府為高校自主辦學創造良好的競爭環境以及制度環境是其應盡的責任。高校的辦學自主權是否能夠貫徹落實，有序競爭的高等教育市場發揮著關鍵作用。隨著社會對人才的渴求日益強烈，對高等學校創新發展的要求呼聲越來越高，各個高校要在有序競爭中利用充分的辦學自主權，激發自身的特性，實現競爭優勢。

3.采用以服務為中心的高校管理方式。政府應該由之前的全面管控高校轉變為高校發展而服務。高校新一輪的競爭與發展對高校自身的能力和水平都提出了更高的要求，因此政府應發揮其服務職能，積極為高校的發展提供信息服務、咨詢服務等支持，使高校更好地面向社會發展進行自主辦學。政府還應充當高校與高校之間、高校與社會之間的橋梁。不僅可以促進高校間的合作與競爭，實現高等教育整體水平的提高，還可以促進高校與社會各方面的溝通，加強高校與企業、民間組織等的聯系，為面向社會需求培養創新人才提供更多渠道。以上內容對于充分發揮政府對高校發展的服務職能起到了很好的作用，同時也為高校的發展提供了良好的社會環境，推動高校辦學自主權的落實。

4.建立教育中介機構，實現“多元治理”。公共選擇理論認為，公共選擇的結果就是各個利益主體博弈的結果，通過第三方教育中介機構的建立，緩解政府與高校之間存在的矛盾，體現“集體主義”治理理念，實現對高校的“多元治理”，以此來弱化政府對高校的直接管理，并減少政府對高校的過度干預，最終實現對高校辦學自主權順利落實的有效保障。通過教育中介機構，不僅可以有效地將政府、社會與高校之間的要求向彼此進行傳達，還可以及時發現高等教育管理中所存在的為題，并為高校的有效解決難題、進一步發展提供專業、科學的意見建議。更為重要的是，由教育中介機構中的知名專家學者來向政府提出科學、合理的監督與評估機制，最大限度地照顧到各方利益，避免以往政府按照統一標準對不同類型大學進行管控而阻礙高校辦學自主權發揮的現象，而是具體問題具體分析，為不同類型的大學量身定制評估標準，提高評估的針對性和有效性。

5.向“依法管理”轉變，依法治教。憑借法律法規來對高校進行管理是權威且可靠的。根據《高等教育法》等相關的法律法規對政府各相關“經濟人”進行相應的約束，可以促使高等學校自主地為滿足社會發展的需求而進行自主辦學、創新發展，將規定的辦學自主權落到實處，進一步深化教育改革。首先，政府要正確認識高校的法人性質，并且保證自己管理高等教育的行為有法可依，有章可循，不斷提高自身依法治教的觀念。還要認識到高校與政府之間并不存在附屬關系，它是一個以公共利益為核心、公共服務為基本任務的獨立組織機構。因此，政府不能對高校的具體事務進行全面管控，而是應該在法律規定的權限范圍內進行宏觀管理，賦予高校進行自主管理的權利。其次，政府要依法治教。政府對高校進行管理的過程中所行使的行政職權，都要嚴格按照法律的要求進行，嚴格遵守法律法規的相關規定，將高校辦學自主權落到實處，不做出任何損害高校合法權益、阻礙高校發展的行為以及行政決定。最后，政府的各級部門要明確責任，為推動辦學自主權的落實發揮其領導作用。政府部門應該關注社會發展的實際，結合高等教育發展過程中出現的問題，有力推動政府的依法治教，并采取有效措施，落實高校的辦學自主權。

（二）建立完善的高等教育法律法規

建立完善的高等教育法律法規，提供法律保障，明確政府在高校辦學自主權的落實過程中應當履行的職責。政府“依法管理”的實現，必須有完善的法律法規的支撐。通過完善相關法制，提高政府依法治教的意識，一方面可以約束政府對高校發展的管理行為，即政府對高校的過度干預，另一方面還可以約束政府“經濟人”假設下的機會主義行為，提高政府行為的合法性。

1.增強相關法律法規的可操作性。首先，明確規定政府和高校在高等教育管理中各自的權力、義務權限與管理范圍，并使政府正確認識到高校的法人性質，令政府和高校能夠嚴格按照法律規定來進行管理工作，嚴格依法治校、依法治教，將高校辦學自主權落到實處，以便更好地為高等教育的發展提供服務。其次，完善相關的法律法規，要考慮到不同高校之間存在的差異，制定具有針對性的細則，增強可操作性。最后，完善有關落實高校辦學自主權的法律救濟制度。當政府的某些行為或是決策侵害到了高校辦學自主的權利時，高校可以通過法定的途徑來獲取法律上的補救，維護自身的合法權益。

2.建立健全教育司法職能機構。建立相對獨立的教育司法職能機構，以及由教育司法人員、教育專家、法律專家組成的教育司法研究機構[3]。教育司法職能機構要對政府與高校之間的關系進行協調。通過以上具體內容，更好地為高等教育的發展提供專業、科學的意見建議，促進政府在規定范圍內行使其權力，實現依法治校、依法治教，并有力保障高校辦學自主權的落實。

總之，此次分析報告認為，政府可以通過調整與高校之間的關系，并為高校發展提供良好的外部制度環境和競爭環境，有效推動高校辦學自主權的落實，激發高校的辦學活力，實現多樣化的發展方向，滿足國家與社會發展的需求，最終實現“雙贏”。

參考文獻：

[1]? 嚴小飛.論公共選擇理論及對我國政府改革的啟示[J].現代商貿工業，2012，（5）：40-41.

[2]? 李春玲.公共選擇理論及對我國教育行政改革的啟示[J].浙江教育學院學報，2005，（4）：81-85.

[3]? 劉寒月.淺析我國高校辦學自主權存在的問題與建議[J].課程教育研究，2018，（6）：1-2.

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