利益相關者視角下城中村改造矛盾及對策研究

【摘? ?要】城中村是城市化進程不斷加快，城區范圍不斷向周邊農村擴張形成的產物。由于在房屋建造、消防衛生等方面存在著諸多隱患，城中村的改造成為城市整體規劃、快速發展過程中亟需解決的難題。杭州市的城中村改造項目在實踐中取得了極大成功，曾被譽為“杭州模式”。因此本文擬以杭州市為例，從利益相關者視角出發，對拆遷改造過程中的利益相關者進行區分，政府應針對各個主體的利益訴求，科學制定、合理推進決策，有效化解改造矛盾。

【關鍵詞】利益相關者;城中村改造;杭州市;對策研究

引言

城中村，也被形象地稱為“都市村莊”。實際上，城中村的形成伴隨著城市的不斷高速發展。為了滿足由農村涌入城市的人口激增帶來的土地需求，中心城區逐漸向邊緣郊區和農村擴張，農村的農業用地被大量征用，而農民的宅基地卻因為牽涉到復雜的產權關系和高額的賠償要求，往往被地方政府和開發商忽視。因此當周圍城市建筑如火如荼建設完畢后，高樓大廈中間往往掩映著一片破舊落后的村莊，這就是被城市包圍的城中村。

由于大多地處市中心或繁華地帶，交通便利，租金便宜，城中村的廉價房子吸引了眾多外來租客前來入住，失去土地的原始村民出于經濟利益的考慮開始在自家宅基地上私搭亂建，樓房高度、片區密度早已超過規定標準，基礎設施建設的薄弱也帶來了眾多安全隱患，另外租住人員魚龍混雜，管理混亂的問題極易滋生違法犯罪行為。因此對其改造是一項繁瑣困難、涉及眾多利益相關者的工程，政府一旦處理不好，便會引發甚至加劇各種矛盾沖突，進而可能造成嚴重的群體性事件。

杭州市政府自1998年啟動主城區城中村改造起至2020年十三五收官之年，城區內包括上城區、西湖區、江干區等城中村都已相繼完成改造，并且取得了很大成功。透視順利改造背后村民們和其他主體的行為邏輯及地方政府的應對策略有利于深入分析當前城中村改造中普遍存在的問題，并為以后政府解決此類矛盾提供可行性方案。

1.文獻綜述

1.1城中村改造

城中村的改造問題歷來受到眾多學者的普遍關注。陳婕（2016）總結出城中村存在的共性問題有缺乏統一規劃、基礎設施較差、社會管理薄弱等，對居民的生活質量造成嚴重的消極影響，因此改造刻不容緩。針對這一復雜工程的改造，李培林（2002）認為城中村改造實質上是對政府、房地產商、村民三方面利益的平衡。陸慧玲等人（2020）深入分析政府、村民、開發商三方之間的訴求后指出建立協商治理組織是村民參與改造項目的有效途徑。劉貴文等人（2020）通過調查和定量研究發現，宗族網絡對村民安置質量存在顯著的正面影響，地方政府在拆遷安置過程中應構建一定的村民直接表達訴求的渠道。

1.2利益相關者理論

早期人們認為企業所有權無可厚非地屬于對其擁有所有權的股東，所有的經營活動都應以股東權益為中心。利益相關者理論卻對此提出了質疑，弗里曼（1984）的定義“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的人”，將企業運營的對象考慮范圍擴大到員工、顧客、供應商等與企業相關的任何人或事物，更全面和科學地界定了范圍。對于利益相關者的分類，米切爾（1997）從是否具有合法性、權力性和緊急性三個屬性維度分為確定型利益相關者、預期型利益相關者和潛在型利益相關者。權力性指特定群體是否擁有影響企業決策的地位、能力和相應的手段，合法性指是否被賦予法律和道義上的對于企業的索取權，緊急性指某一群體的訴求能否被上層管理者注意和重視。確定型利益相關者同時兼具這三種屬性，同時具有兩種為預期型相關者，潛在型只具備一種特性。這種分類方法受到較多學者的認可，因此是當今流行的主流方法。

利益相關者理論由于實用性和科學性，其應用領域已經從早期的工商管理領域，逐漸拓展到社會學、公共管理學和法學等領域。本文擬以米切爾的利益相關者模型作為分析框架，研究杭州市城中村改造矛盾中各利益主體的行動邏輯和政府應對策略。

2.杭州市城中村改造概況

自1998年啟動主城區撤村建居改革試點以來，杭州全市范圍已完成266個城中村改造，征遷住戶約14.01萬戶，完成回遷安置約6.5萬戶，騰出近10萬畝建設用地。僅2020年城中村改造127.2萬平方米，完成率150%。至此，主城區城中村改造基本完成，十三五期間制定的城中村改造五年攻堅行動規劃順利完成。

杭州市采用政府主導型的城中村改造模式，政府發揮著統籌改造和具體實施作用。全市堅持以點、線、面相結合的改造模式，通過民生項目的建設帶動整個城中村的改造，走出了一條非常具有地方特色的城中村改造之路，并取得了積極的成效，被稱為“杭州模式”。深入分析這一模式背后利益主體的互動機制對于其他城市的改造工作具有很大的借鑒意義。

3.城中村改造中的利益相關者分析

在杭州市城中村改造中，涉及利益相關者主要有被拆遷改造的村民，地方政府即市政府下轄的各區政府，城中村的村委會干部，房地產開發商，暫住在城中村的外來流動人口，對其界定如下：

3.1對利益相關者的界定

依據上述米切爾的利益相關者模型，被拆遷村民是整個拆遷改造過程的當事人和直接參與者，由于占有房屋和剩余土地的原始使用權，地方政府拆遷工作的進展快慢和難易程度均取決于他們對拆遷的態度，作為拆遷改造中的重要一方，他們兼具權力性、合法性和緊急性，因此是確定型利益相關者。區政府則始終在這場博弈過程中占據主導地位，并且具有國家憲法規定的拆遷改造權力的法理支撐，也會影響到拆遷工作的進度和村民權益的實現，即同時具備權力性和影響性，但不具備緊急性，屬于預期型利益相關者。城中村村干部作為一線工作人員，不僅需要為村民講解具體政策，還需要承擔監督違法亂建現象、思想開導和安撫等工作，對于征拆工作的順利實施起著舉足輕重的作用，同時其正當執法權來自上級政府和法律的授予，具有權力性和影響性，也屬于預期型利益相關者。進行房屋拆除和重建的房地產開發商，開發成本、拆遷補償、重建后樓盤的開發用途均與他們的利益息息相關，但其不具備權力性和緊急性，只擁有政府規定施工范圍內的合法性，屬于潛在型利益相關者。村集體組織對城中村自管自治，為了獲得一定的收益允許村民出租自家空余房屋，外來暫住人口一般通過與房主簽訂協議的方式入住，因此具有合法性，但這部分人群基本不能對拆遷改造工程產生過多的影響，因此不具備權力性和緊急性。如表1所示：

3.2拆遷改造各階段利益主體的行為選擇和政府應對策略

城中村改造涉及多方主體，各主體之間基于“經濟人”假設出發，在各階段會采取各種手段進行博弈以贏得最大收益。從杭州市的改造實踐中，主要體現在以下階段：

（1）拆遷前

村民們在聽聞城中村將會被拆遷消息之后，紛紛加入到一波又一波的搶建潮中，或是不顧地基安全承受能力加高加寬房屋，或是在另外的空地上臨時搭起簡易建筑，甚至許多公共用地也被侵占建房，究其原因不外乎是聽說拆遷的補償標準是住房的面積大小。但是這僅局限于合法建筑，對于搶蓋亂建的不合法建筑，政府規定補償標準遠遠低于農民預期，因此產生了不少沖突。

面對私搭亂建這個老大難問題，區政府一方面采取強硬政策征派巡查人員日夜嚴密監督各村，并調用高科技衛星監督，一經發現私搭亂建現象，一律進行拆除。在公共空地上的違規建筑，村干部和區政府人員在拆除之后會修建障礙物不讓搬運原材料的貨車進出，或者直接修建成公園或老年娛樂中心，既能防止村民鉆空偷建，又能提供公共服務。

另一方面采取柔性管理措施，通過大喇叭、張貼橫幅字報等方式宣傳搶建違規住房的危害。此外成立專門的征拆指揮辦公場所，如杭州市江干區彭埠區街道“四社聯動”征收工作總指揮部和分指揮部設在社區原先的一所學校和廠房舊房子里，只為就近方便對政策有疑問的百姓前來詢問。拆遷正式啟動前，區政府工作人員和村干部分小組負責摸清組內拆遷戶的房屋建造、戶籍人口、是否患特種疾病、殘疾等基本情況，并了解每戶的特殊需求。

（2）拆遷中

拆房之前需要進行丈量工作，拆遷小組陪同專業的中介機構進行每家每戶的丈量，針對有抵觸情緒的住戶做好思想動員工作。拆遷小組成員包括社區工作成員、村干部和部分德高望重的老黨員等。遇到家庭內部財產糾紛、鄰里過道歸屬等復雜多樣、年代久遠的問題，小組積極進行協調，尤其是有威望的一些村干部和村民在其中發揮了很大的作用。此外，區政府專門成立了法律服務團，為被征收戶和經營戶、房東和租戶之間的糾紛、以及村民丈量工作中的法律疑問提供解釋。

拆遷改造涉及被拆遷戶的安置補償金，這部分由房地產開發商支付。安置補償金在開發成本中占據了40%-60%的比例，開發商自然希望越低越好。而借助公權力的庇護，無視村民利益，刻意壓低補償金則可能成為現實。盡管區政府引入開發商的目的就是為了彌補自身改造資金的不足，并且在規定時間臨近情況下也可能采取妥協態度，但在事關城中村廣大農民利益面前，區政府還是選擇通過談判協商等多種手段優先保證村民合法權益，自身讓利于開發商包括給予更多的土地出讓優惠政策等。

除了補償房屋和安置費用，區政府經過調查研究制定了征遷獎勵政策，例如上城區在規定期限內簽訂搬遷協議，每戶獎勵10萬;按期騰空交房，每戶獎勵10萬;搬遷啟動首月騰空交房，再增發激勵獎10萬，次月騰空交房，則增發獎勵8萬。此舉既使村民得到了實實在在的好處，又大大加快了簽約的速度，整個過程呈現良好的有序性，沒有發生較大規模的群體性事件。

（3）拆遷后

在拆遷公司正式作業前，考慮到村民在此生活了幾十年，對土地、房子以及鄰里都懷有深厚情感，杭州市濱江區聯莊社區在騰房前請來專業攝影師，為有拍照需求的村民在房子前拍下全家福。拆遷正式開始，村民們看著一輛輛挖掘機拆除掉自己的房子，不禁唏噓感慨，對于未來他們充滿著迷茫，而能否成功轉換成市民身份，真正融入城市生活也成了一個大大的問號。一些村民選擇留在現場觀看拆除全過程，年老的婦女們聚在一起聊天回憶以前生活的場景，但都沒有發生上前阻止施工人員和政府工作人員作業的激進場面。

4.針對不同利益相關者的政策啟示

通過對各利益主體在拆遷改造前、中、后期的行為選擇、心態變化和區政府的應對策略及效果的簡單梳理，可以發現政府照顧到了不同利益相關者的訴求，和農民、村委會、開發商等主體之間形成了良性的互動關系，這也是杭州市拆遷改造取得很大成功的主要原因，從中我們總結出幾條針對不同利益相關者的政策啟示。

4.1堅持以人民為中心的執政理念，保障村民的切身利益

村民是拆遷改造中的利益攸關者，土地是他們賴以生存的最主要資源，在將集體土地轉為國有土地時必須全面考慮到他們的合理訴求，傾聽他們的意見，做好搬遷后的配套生活安排，這不僅體現了政府追求公共利益的本質和為人民服務的宗旨，也關系到拆遷工作能否順利完成。近些年來出現的許多因拆遷引發的大規模群體事件，大多是基層政府基于政績或上級政府命令式壓力，將群眾需求拋之腦后，采取不合理的工作方式如強拆、武力鎮壓威脅等導致群眾的奮起抗爭，進而爆發激烈的肢體沖突和不必要的流血事件。特別是政府主導型的改造模式，政府在拆遷中天然的強勢地位可能導致對弱勢農民的隱形壓迫，這是需要特別注意的。

4.2積極尋求村干部配合，對其進行有限支持

村干部在拆遷改造中扮演協調上級政府和農民的中介者角色，他們有代表村民利益向政府談判的使命動力，也有作為直接利益相關者向百姓施壓以盡快完成改造工作索取更多政治資源的潛在需求。因此，政府一方面應積極尋求作為一線征遷人員的基層干部的工作配合，保障其合法權益的實現;另一方面，需要以法令規章為界明確其職能，不得越界尋求超額利益，如有違反進行必要的懲處教育。

4.3引導和監督房地產開發商行為，避免暴力沖突

由于拆遷涉及的范圍廣，時間長，作業繁重，開發商施工的進度影響著后面的全部工程。現實中存在開發商倚仗政府權威強硬摧毀未經同意的農民房屋造成村民反抗，演變成雙方打架斗毆的社會性事件。政府應予以高度重視，強化開發企業的社會責任感，積極協調開發商與村民的矛盾沖突，保障后續安置房的建造質量，嚴格監管，杜絕偷工減料、違規建筑，避免悲劇的發生。

4.4重視外來流動人口需求，提供更人性化舉措

外來流動人口暫住在城中村的基數日益龐大，盡管他們經常在拆遷改造中被邊緣化，對改造的影響有限，但政府也需要重視這部分人群的訴求，因為他們大多是參與城市建設的各行各業人員，為城市發展做出了一定的貢獻。政府應該加快廉租公寓建設，探索更多可行性方案，逐步將長期租住的租客納入到補償范圍和城市社會保障體系。這不僅是加快城市化建設的內在要求，也是城市人性化關懷的體現。

5.小結

城中村改造是我國城市化進程加快不可避免的工作，政府和相關利益主體的良性互動關系是拆遷改造工作取得圓滿成功的必要條件。本文從利益相關者角度出發，以杭州市為例，探究不同主體在征遷前、中、后期的行為選擇及政府的應對策略，得出政府應考慮不同利益相關者的訴求，針對性采取不同策略以順利完成改造的結論。由于本文缺乏相關數據定量分析的支持，說服力可能不足，這也是未來本文的改進方向。

參考文獻

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[9] 杭州市政府網.江干彭埠“四社聯動”整體征收有“秘訣”.http：//www.hangzhou.gov.cn/art/2017/9/25/art_812262_11072774.html

[10] 杭州市人民政府辦公廳關于印發杭州市區征收集體土地房屋住宅搬家補貼費、非住宅搬遷補貼費、住宅臨時過渡費等三項費用標準的通知（杭政辦函〔2018〕68號），http：//www.hangzhou.gov.cn/art/2018/6/20/art_1476615_4367.html

作者簡介：楊志健（1997-），男，福建漳州人，碩士研究生，研究方向為地方政府管理。

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