日本重大科技任務聯合攻關模式對 我國構建新型舉國體制的啟示

金學慧 黎曉東

摘? 要：文章調研整理了日本科技創新舉國體制的兩次經典案例——VLSI計劃和ImPACT計劃，通過對典型案例的解讀和分析，從任務選擇導向、聯合攻關協作機制、重大科技任務管理三方面揭示了日本推行重大科技任務聯合攻關的理念和模式，從宏觀的“政府與市場關系”、中微觀的“要素動員機制”以及評價考核標準三方面系統分析了我國科技創新新型舉國體制的主要特征，并借鑒日本經驗、結合我國實際情況，提出具體對策建議。

關鍵詞：日本;重大科技任務;新型舉國體制;對策建議

中圖分類號：G321;D035.1 文獻標識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.04.10

The Enlightenment of Joint Research Mode of Major Science and Technology Project in Japan to Construct New National System in China

Jin Xuehui1，2? Li Xiaodong1，2

（1.Beijing Institute of Science and Technology Information，Beijing，100044;2.Beijing Science and Technology Strategic Decision Consulting Center，Beijing，100048）

Abstract：This paper introduce two classical cases of national system in Japan-VLSI and ImPACT，revealed the concept and mode of joint research of major Science and Technology project from three aspects：project selection and orientation，the cooperation mechanism of joint research and the management of it，the characteristics of new national system were summarized from the macro perspective of “government-enterprise”，and the micro perspective of mobilization mechanism and the evaluation criteria，put forward some suggestions based on Japanese experiences and the situation in China.

Key words：Japan;Major Science and Technology project;New national system;Suggestions

“舉國體制”是舉國家之力、以體現國家戰略意圖的重大計劃或工程為牽引、實現國家利益的一種體制機制。舉國體制這一概念非中國獨有，也屢被世界其他大國采用。日本作為世界科技強國，曾為實現國家戰略目標，集中優勢科技資源、實施重大科技任務、組織開展聯合攻關等，其模式和經驗或為我國構建新型舉國體制帶來啟發。

一、日本重大科技任務聯合攻關典型案例

日本政府官方文體中并沒有提出過“舉國體制”這一概念，但其中有“集中資源重點投入戰略重點科技”等提法[1]，尤其在支持科技創新實踐過程中通過調集各方力量協同攻關，如實施VLSI計劃和ImPACT計劃等，從中可以總結出日本舉國體制的一些典型做法。

（一）VLSI計劃

20世紀70年代初，日本工業已經較為發達，在很多方面已經達到了世界領先水平，單純靠技術引進來發展工業已經沒有什么前途，亟須提升自主創新能力和水平，尤其是要提高原始創新能力和關鍵核心技術的研發水平。日本政府和企業界一致認為，“超大規模集成電路”（簡稱“VLSI”）計劃將是影響日本信息產業未來命運的關鍵共性核心技術，必須及早自主發展這項技術，并將其提升到了國家戰略的高度[2]。

1976年，由通商產業省（現經濟產業省）所屬的電子綜合技術研究所牽頭，富士通、日立、三菱、日本電氣和東芝5家企業聯合，成立共同研究所，開始實施為期4年的“VLSI計劃”。該計劃總投入737億日元（約46.4億元人民幣），其中政府投入引導資金291億日元（約18.3億元人民幣），約占總成本的40%。“VLSI計劃”共性技術研發取得500多項專利和1200多項工業技術所有權[3]，多項成果處于世界領先水平。

“VLSI計劃”的成功對日本隨機存取存儲器（Random Access Memory，簡稱“RAM”）在世界市場取得強勁的領導地位作出了巨大貢獻。1970—1985年的15年間，日本電子產業值增長了5倍[4]。到1986年，日本企業在世界動態隨機存取存儲器（Dynamic Random Access Memory，簡稱“DRAM”）市場所占份額接近80%[5]。日本半導體產業的強勁發展直接使得美國芯片產業遭遇了滑鐵盧。為此，1983—1984年，美國就日本當時技術的成功多次舉行國會聽證會，得出結論：在20世紀70年代，日本最成功的政府政策莫過于“VLSI計劃”[6]。美國開始效仿日本政企聯手模式，硅谷的科技公司成立了半導體行業協會，游說政府來應對日本人的進攻。最終，美國從日本手上奪回了世界半導體市場霸主地位。

（二）ImPACT計劃

20世紀90年代，日本國內經濟陷入“失落的20年”：人口老齡化、產業創新止步不前。與此同時，國際經濟和科技競爭也日益激烈。日本政府面臨內外部雙重壓力，下定決心要對科技創新體系進行革新。2014年，日本國家最高科技決策機構——綜合科學技術創新會議推出為期5年的“顛覆性研究開發推進計劃”（簡稱“ImPACT計劃”），含“新世紀日本型價值創造”“智能社區”“人與地球共生”“自然災害防控”等五大開放性主題，由日本科技振興機構負責執行[7]。

“ImPACT計劃”主要有以下特點：1.科技任務涉及的命題皆由國家著眼經濟社會發展需要和未來需求制定，命題主題多為解決民生問題。2.國家提供550億日元（約35億人民幣）的高額經費支持，約占同期日本科技計劃經費的4%。日本政府希望通過“改變已有規則”的技術研發活動催生顛覆性創新，為產業和社會帶來重大變革[8]。3.吸引高校、院所、企業等機構共同參與。例如，由田所諭教授主持的機器人項目，集結了近70家單位的優勢資源進行攻關。4.改革傳統科研體制。日本政府在全國分階段選拔了16位項目經理，全權負責每個項目的實施。

盡管對“ImPACT計劃”的實施效果目前還沒有最終結論，但據中國科學技術協會創新戰略研究院2018年發布的《創新研究報告》分析顯示[9]，“ImPACT計劃”預期效果或將達成，尤其是其公開選拔項目經理的機制對顛覆性創新的管理模式起促進和示范作用。

二、日本重大科技任務聯合攻關理念和模式探析

（一）任務選擇：重視應用導向

從科學與社會的關系角度來說，科技創新政策追求的目標分3種類別：1.探源型——探索科學技術本身的價值，如基礎研究;2.需求型——偏向于科學技術之外的產業需求、公共需求等，如應用技術研發;3.綜合型——基礎研究與應用技術開發二者兼顧。日本由政府主導的重大科技任務大多屬于綜合型，也就是應用型探源研究，其科技計劃的基本方針是科學技術成果要徹底返還給社會。

在很長一段時間里，日本科學研究和技術創新彼此沒有交集，研究人員也分屬不同群體。20世紀末，隨著科學“技術化”和技術“科學化”趨勢愈發明顯，日本開始重視科技競爭力對提升產業競爭力的關鍵支撐作用。基于此，政府對重大科技任務（項目）的支持，既重視基礎科學研究，又要適應國家發展戰略目標或滿足社會公眾需求，即從科學的、經濟的、社會的角度進行綜合評價和選擇。

（二）協作機制：聯合與競爭相結合

美國國會在20世紀80年代發布的《日本技術的進展和美國對運用共同研究的可能反應》中指出，“聯合研究”是日本企業在有關半導體芯片市場占有率全球領先的關鍵[10]。而實施“VLSI計劃”，則使“聯合研究”第一次出現在日本政府主導的技術研發史上。

以“VLSI計劃”為例，其聯合主要體現在：1.擁有自己的實體空間，成立了聯合實驗室;2.組建的實體團隊是由來自5家合作企業的上百位科學家和工程師組成;3.成立了實體組織協調機構，即共同研究所，由5家公司的領導及通商產業省的官員組成理事會，致力于通用性和基礎性技術研發。“通用性”意味著技術必須是對各參與方都有用的，“基礎性”意味著普遍的知識而不是特殊化的知識，從而將原本是競爭關系的企業撮合在一起，以共同作戰的模式攻克難題。

競爭主要體現在：考慮合作企業的利益，“VLSI計劃”的共性技術通過參與方聯合研究來攻關，而技術的商業化開發則交由各企業獨自進行。政府不僅資助共性技術研究，還資助各個公司內部與商業有關的應用研究[11]，且后者的資助額度更高，這大大提高了企業參與研發的積極性。

（三）管理創新：公開選拔項目經理

借鑒美國美國國防部高級研究計劃局的科研組織模式并公開選拔項目經理，是日本“ImPACT計劃”的核心和革故鼎新之舉。

“ImPACT計劃”項目經理的公開選拔標準主要考慮以下兩個因素：1.個人能力問題，如是否擁有從技術和市場綜合視角來研判未來發展趨勢的能力，是否具備從“產業”角度來設計和管理項目的能力，是否具備較強的組織協調能力，是否具有貫徹實施重大創新的堅定決心;2.項目內容方面，如項目理念和目標是否符合“ImPACT計劃”的要求，項目內容是否合理且可行等。

“ImPACT計劃”項目經理的職責主要包括5個方面：1.明確擬解決的問題，明確科研目標和科研任務;2.明確研究思路和研究方法，鼓勵發揮創造力和想象力，制定解決辦法的思路;3.制定研究計劃，牽頭組建一支可能來自不同部門、不同機構甚至是不同領域的跨專業科研團隊;4.項目管理，協調各方工作，朝著既定目標前進;5.開發研究成果，進行知識產權管理，實現科研成果的商業化。

“ImPACT計劃”在賦予項目經理高度項目管理自主權的同時，也對擔此重任的人員提出了更高的要求。例如，“ImPACT計劃”的16名項目經理，絕大多數都有企業任職經歷。推行項目經理人制度已經成為日本科研管理創新改革的一種趨勢。

三、新型舉國體制的時代特點

與新型舉國體制相對應的是傳統舉國體制，也就是以“兩彈一星”計劃、人工合成胰島素、洲際導彈為代表的計劃經濟下的舉國體制。相比而言，新型舉國體制“集中力量辦大事”的理念和目標沒有變，但呈現出市場經濟條件下的時代特征。

（一）政府與市場的關系發生新變化：由“強政府+弱市場”向“強政府+強市場”的模式轉變

發展階段不同，舉國體制呈現的形式不同。自1949年至20世紀80年代初，我國在推進工業化進程中，主要采取國家主導型的計劃經濟體制，體現在科技發展上，國家集中優秀人力資源進行集團性攻關。這適應了當時國家資源匱乏、資金短缺、工業基礎薄弱、人才不足的現實情況，雖然在微觀效率層面有一定缺陷，但從總體而言，這些計劃達到了既定目標，為推動我國工業化進程作出了歷史性貢獻。

隨著我國工業化進程的加速前進和市場經濟體制改革的不斷深入，科技計劃逐漸由指令型向指導型方向轉變，資源配置方式逐漸由政府主導向由市場導向轉變，政府與市場的相互配合，成為助推我國科技進步的兩大引擎。新型舉國體制中既要發揮政府在科技進步中前瞻性、指導性、宏觀性的把控作用，也要在微觀運行機制上更加尊重市場、尊重微觀主體的自主性，更加尊重法治精神。

（二）要素動員機制發生新變化：既要以國家意志和國家利益為指揮棒，又要通過市場激勵手段激發科技進步的內生動力

計劃經濟模式下的舉國體制，要素的動員主要根據國家工業化的需要和科技進步的需要，雖然并沒有完全排斥價格、工資、利潤、利率等指標，但這些指標發揮作用的范圍被極大地限制了，主要服從于國家工業化的需要和國家意志。

新型舉國體制的要素動員機制主要靠價格、工資、利潤、利率等市場化指標，國家巧妙地運用市場機制和相應的市場化激勵手段。國家工業化的需要和國家意志的執行，由過去“指令性”方式向如今“導向性”方式轉變，外因通過內因發揮作用，從而真正激活科技進步的內在動力機制。

（三）考核評價衡量標準發生了新變化：既要看技術價值，也要看產業價值

傳統舉國體制是以政府為主導的計劃體制，科技攻關主要采取社會主義大協作模式。新型舉國體制強調綜合運用科技、產業、財稅以及經濟手段等，強化政、產、學、研有機協同，在重大科技項目工程管理過程中，強調運用市場手段配置資源。

隨著科研范式的不斷變革以及我國發展階段的提升，重大科技項目和工程往往涉及多個學科，跨學科融合程度更高、整合性更強。相對于傳統舉國體制主要圍繞技術鏈和單一目標，新型舉國體制要求技術與市場兼顧，著力破解科技與經濟長期“兩張皮”現象，實現創新鏈、資金鏈、產業鏈三鏈融合[12];從側重目標導向到實現目標與注重效益并重，體現國家使命和創新績效的有機結合。

四、啟示建議

當今世界正經歷百年未有之大變局，也孕育著百年未有之大機遇。伴隨著世界局勢和我國國情的深刻變化，我們對科技與經濟的關系有了更深的認識，對政府與市場的關系有了更深的理解。新型舉國體制需要繼承和發揚，更需要與時俱進、推陳出新，加快形成適應新時代科技創新發展需要的實踐載體、制度安排和良好環境，以科技創新支撐國家治理體系和治理能力現代化。

（一）新型舉國體制要分類施策

1.面向世界科技前沿戰略高技術，探索開放式競爭、分階段支持模式

瞄準世界科技前沿、勇闖“無人區”才能搶占發展先機，但非連續創新、顛覆性創新帶有很強的不可預測性，方案驗證復雜，投入大，風險高。為有效控制項目研發風險，對同一研究主題，可采取多團隊多技術路線的競爭性資助，并在項目進行過程中始終采取開放式模式。具體來說，就是即便已經確定了支持技術路線和資助團隊，依然允許吸納更合理、更有利于目標實現的方案和對象，并有可能取消原有方案。同時，采取分階段資助方式，降低新項目首期經費投入，分階段評估項目，視項目階段性進展和效果決定是否進一步擴大投入，對于進展不理想的項目可及時中止。

2.面向經濟主戰場的產業共性技術和“卡脖子”技術

探索政府投入為輔，以企業為主體的聯合攻關模式。在關于日本經濟的研究中，西方國家提出了“被組織的市場”這一概念，通俗來說就是與其讓企業獨自去“冒險”（創新），不如為其“冒險”提供公共支持和引導。只有這樣，企業的科技創新才能服務于國家利益，帶來更大的經濟社會綜合效益。共性技術攻關采取實體聯合研發模式的好處在于：避免重復，同時地理上的接近有助于研究人員的信息交流;把來自不同企業、不同科研機構的人集中在一起，有利于不同的思想產生碰撞、不同的能力形成互補。

雖然基于市場競爭等因素，企業存在抵制知識共享的傾向，但在面臨外部生存壓力及一些可以形成互補的領域，通過建立合理的規則能夠促成有效合作。建議在政府組織的科技攻關中，底層通用的技術可由合作單位聯合開發及共享知識產權;而面向市場的商業化開發，可支持各企業獨立或自愿聯合進行，并各自擁有相應知識產權。

3.發揮國家主導作用

面向國家重大需求和人民需求的特定領域，發揮國家主導作用，將重大科技項目的實施和培育國家實驗室等戰略科技力量相結合。依托國家實驗室承載重大科技項目[13]，提供穩定經費支持，更有效地集聚研究團隊，產出重大成果。

（二）新型舉國體制要制度先行

1.健全并細化重大科技項目的相關法律法規，增強政策指導性和約束力

在政策法規層面，對于相關管理機構、中介機構的職責，專項管理與評估辦法等都要于法有據;在具體操作層面，要明確提出需突破的關鍵技術、技術難點、知識產權布局、成果轉化和產業化實施途徑，錨定在創新鏈和產業鏈上的分布圖景。

2.建立高層協調機構或機制，以“強核心”促“大協作”

日、美等國協調跨部門重大科技計劃，一般都建立有專門的總體協調機制，包括四種類型：成立專門的協調機構、設立國家科學技術委員會下屬分委員會、設立理事會或監理會、通過部長會議進行高層協調。與日、美等國不同，我國重大科技專項的總體協調和平衡不是由一個綜合性機構來負責，而是由科學技術部、國家發展和改革委員會、財政部3個部門進行統籌負責。“強核心才有大協作”，為了避免過分強調形式上的協同、強擰協作、變相加劇競爭等不利局面，亟須構建統一的高層機構或機制，確立強核心，重塑各單位分工，形成有效協作體系。

（三）新型舉國體制的科技治理模式要革新

1.推行扁平化決策和項目負責制

我國當前科研管理存在嚴重的行政化，技術負責缺位，影響了重大項目的科學決策、科學實施。建議在重大項目實施中，將法人責任和項目負責人責任相結合，明確各自職責，讓科研人員重新歸位，提高科技治理水平，遏制重大項目實施中行政權力對科研的過度干預現象。

2.設立重大科技項目成果試驗驗證專項資金

針對試驗驗證和調試調優成本較高的重大儀器設備或者關鍵軟硬件產品，在重大科技專項中設立專門資金予以支持（或設立總體性試驗驗證資金供各項目申請），用于補貼補償參與試驗的用戶以及購買試驗材料等開支。

3.健全監督評估機制

在我國，科技重大專項在總體實施層面主要依托的是政府行政監督評估機制，科學性和權威性有待提高。建議奉行重大科技任務“三個一定”的主張，即“監督評估的領導機構地位一定要高，權力一定要大，手段一定要硬”[14]，建議從國家層面成立科技重大專項監督評估管理機構，負責領導全國科技重大專項的監督評估工作。同時，探索建立政府部門評估和第三方機構評估相結合的評估體系，推動獨立的第三方評估納入制度化軌道，推進我國重大專項監督評估向社會化、理性化的科學技術治理模式轉型變革。

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