金融資產管理公司發展現狀、監管困境及治理研究

李慧穎

摘? ?要：近年來，我國金融資產管理公司（Asset Management Corporation，簡稱AMC）均已實現商業化轉型，在國家經濟結構調整中發揮著日趨重要的作用，但仍存在監管套利、公司治理失靈、地方AMC定位不明、高風險甚至違法違規案件頻發等問題。發達國家AMC起步較早，在完善監管機制等方面有大量先進經驗，我國亟需借鑒國際先進經驗，通過修訂相關立法、完善公司治理框架、提高監管威懾力以及明確地方AMC法律地位等措施，加強對AMC的監督管理，以適應AMC的發展實際和當前經濟金融發展的新形勢新要求。

關鍵詞：金融資產管理公司;不良資產;監管困境;公司治理

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.04.008

中圖分類號：F832.39? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2021）04-0059-08

一、我國AMC發展現狀

（一）成立背景

我國于1999年起陸續成立了中國信達資產管理公司、中國華融資產管理公司、中國長城資產管理公司、中國東方資產管理公司等四大全國性AMC，分別接收從工農中建四大行剝離出來的不良資產。在完成不良資產處置的使命后，原四大AMC自2010—2016年間經原銀行業監督管理委員會批復，全部整體改制為股份有限公司，并逐漸發展壯大，成為了擁有銀行、信托、券商、基金、消費金融等全牌照類型的金融控股集團。

2020年3月5日，中國銀行保險監督管理委員會官網發布《中國銀保監會關于建投中信資產管理有限責任公司轉型為金融資產管理公司的批復》（銀保監復〔2020〕107號），同意建投中信資產管理有限責任公司轉型為金融資產管理公司并更名為中國銀河資產管理有限責任公司，要求其6個月內完成轉型工作。2020年12月11日，中國銀行保險監督管理委員會官網發布《中國銀保監會關于中國銀河資產管理有限責任公司開業的批復》（銀保監復〔2020〕874號），同意中國銀河資產管理有限責任公司開業，成為自1999年四大AMC成立以來的第五家全國性AMC。

（二）業務范圍

AMC范圍主要包括不良資產管理、不良資產經營、投資和處置;證券、期貨、金融租賃、銀行、信托等金融服務，以及境外投融資等國際業務。以中國華融為例，具體業務范圍如下：一是不良資產經營業務，主要包括不良債權資產經營業務、商業化買斷的政策性債轉股業務、市場化債轉股業務、子公司開展的不良債權資產經營業務、子公司開展的基于不良資產的特殊機遇投資業務以及子公司開展的基于不良資產的房地產開發業務。二是金融服務業務，依托多金融牌照優勢，通過多項金融服務平臺形成綜合金融服務體系，如通過華融證券和華融期貨開展證券和期貨業務、通過華融金融租賃開展金融租賃業務、通過華融湘江銀行開展銀行服務業務、以普惠金融為宗旨發展消費金融業務。三是資產管理和投資業務，作為業務延伸和補充，開辟了財務性投資、信托、私募基金、國際業務等業務版塊。

（三）股權結構

除去轉型中的中國銀河之外，傳統四大AMC主要由財政部持股，且股權過半，大型國有企業、社保基金參股。另外，四大AMC也不同程度地參與了地方性AMC持股，如中國信達的投資平臺信達投資參股了中原資產管理有限公司，中國華融分別與山西省政府和青海省政府組建了華融晉商資產管理公司、華融昆侖青海資產管理股份有限公司，中國長城持有甘肅長達金融資產管理股份有限公司25%的股份。

（四）地方性AMC

2008年以前，我國僅在上海、重慶等6個省市成立了國有獨資的AMC，為進一步盤活金融企業不良資產，自2012年起，財政部、銀保監會等監管部門相繼發布一系列政策法規，推動地方AMC增質擴容。截至2019年6月末，經各省級政府（含計劃單列市政府）批準設立或授權，由銀保監會向銀行業金融機構公布的地方資產管理公司已達53家，各省、自治區、直轄市均已至少有1家地方資產管理公司。地方性AMC股權結構更加呈現多元化形態，很少出現地方財政部門一股獨大的情形。地方政府及其控股企業、商業銀行、全國性AMC、地方龍頭企業頻頻出現在地方性AMC股東名單上，也有屬于混合所有制甚至民營獨資資產管理公司。

地方性AMC不具有金融機構牌照，無法進行同業拆借和發行金融債，融資渠道更為有限。但在業務范圍上也更加寬松和靈活些，如做買入返售業務①。同時，具有地方資源優勢。一是與借助地方政府相關資源優勢，成立合資子公司，參與地方資產的處置;二是與當地城商行、農商行、農信社等建立總對總業務關系，完成批量低價收購;三是搭建投資者生態圈，在地方性AMC去收包時便有大量投資人跟隨，成功收購便迅速轉手處理，實現規模效益;四是創新不良資產處置方式，如引進戰投、追加投資、資本運作以及聯合地方政府及社會資本發起設立地市級特殊資產基金、企業重整基金、紓困救助基金及產業投資基金等方式。

二、當前AMC監管存在的問題

（一）法律體系不夠健全、法律層級較低

2000年頒布的《金融資產管理公司條例》（簡稱《條例》）產生于國有銀行及國有企業改革的時代背景，僅對全國性AMC作出規定，并將AMC定位于收購、管理和處置國有銀行不良貸款的政策性機構。而隨著我國經濟金融形勢的發展，全國性AMC均已實現商業化轉型，實際成長為自主經營、自負盈虧的市場化主體，業務范圍較成立之初發生了較大變化，在產業結構升級和國家經濟結構調整中發揮著日趨重要的作用。因此，亟需對《條例》進行修訂，以適應當前經濟金融發展的新形勢新要求和AMC的發展實際。近年來，各監管部門陸續出臺了《金融資產管理公司資產處置管理辦法（修訂）》（財金〔2008〕85號）、《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》（財金〔2012〕6號）、《金融資產管理公司監管辦法》（銀監發〔2014〕41號）等一系列政策文件，對AMC作出相應規定，但均屬于規范性文件，法律層級較低且較為分散。

（二）利用分業監管套利，聚焦高風險行業

隨著金融混業經營的發展，AMC“不良資產+綜合金融”的經營模式趨勢愈發明顯。在較為寬松的監管環境下，目前傳統四大AMC基本已形成了以AMC為母公司，擁有銀行、證券、保險、信托、金融租賃等子公司，成為了擁有“金融全牌照”混業經營金融控股集團，逐漸發展成以不良資產為主業、綜合金融服務為輔助的業務發展模式，其母子公司之間的復雜架構難以被監管機構厘清，滋養了利用各種政策差異進行監管套利的土壤。據公開報導顯示，中國華融自2016年以來將投資聚焦于房地產板塊，通過有限合伙企業進行股權投資，繞過了監管部門對房地產企業從銀行貸款的嚴格規定。在市場驅動下，AMC的商業化項目均存在不同程度的房地產集中度高，收購、投資房地產領域的資金在全部商業化項目中占比較高，給公司自身帶來了一定風險。2019年度公開報告顯示，2018年、2019年中國華融收購重組類不良債權資產最終債務人所屬行業房地產行業排名均居首位，占比分別高達52.5%、51.3%;中國信達2018年、2019年收購不良資產金額所屬房地產行業排名均居首位，占比分別高達48.2%、49.3%。

（三）違法違規案件頻發，違法情形較多

根據銀保監官方網站公示信息，從2017年至2020年4月，全國銀保監系統共對四大AMC分支機構及其相關責任人處罰46起（包括同一機構在不同時間被處罰的情形），違規事實主要有以下幾類。一是違規收購非不良資產，共發生15起，主要表現為違規收購不良債權、收購內生不良資產掩蓋風險、收購無真實交易背景的非金融機構債權、違規收購個人貸款等;二是項目調查管理不盡職，共發生11起，主要表現為收購非金融機構不良債權時盡職調查不到位、項目盡職調查不盡職致使信用風險、對收購債權真實性盡職調查不充分、項目管理不盡職等;三是變相為企業提供融資，共發生7起，主要表現為借收購不良資產名義為企業提供融資、收購虛假債權變相為房地產關聯企業融資、向項目資本金未達標的房地產企業融資等;另外還有為銀行規避資產質量監管提供通道協助銀行不良資產違規出表，董事、高管未經任職資格審查等違法違規行為。AMC違法違規情形較多，特別是違規收購不良資產與違規開展投資業務情形多，客觀上也反映出AMC面臨的經營壓力較大。

（四）公司治理機制運行失靈

從調查情況來看，AMC雖能夠按照現代企業制度要求，建立股東會、董事會、監事會、高級管理層，即“三會一層”有效運行的法人治理結構，但仍不能避免公司治理實際運行中由于內部管理混亂、專業隊伍欠缺等問題未嚴格執行公司章程規定導致公司治理機制運行失靈的問題，給公司治理帶來極大的難度。中國華融董事長賴小民的落馬更是說明了解決這一問題已迫在眉睫。據反映，相當一段時間里，華融內部是在賴小民一個人的領導下運轉的，形成“一個人說了算”的局面，黨的領導缺失，黨內監督問責機制失效。另外，還存在無序設立非金融子公司，盲目擴張，風險積聚，集團管控失靈;股東結構多元化，股東之間利益錯綜復雜;大肆進行不當利益輸送，關聯交易管控薄弱;發展戰略盲目激進，發展模式粗放，業績觀扭曲等情況。

（五）地方性AMC定位不明

目前監管部門對四大AMC的定位較為明確，并通過向其頒發金融許可證，明確其金融機構地位。而對于地方AMC，銀保監會僅以發布通知函件的形式確認其具有批量處理不良資產等資格，并未明確地方性AMC的金融機構地位。從調研情況來看，地方性AMC至少在以下幾個方面相比全國性AMC受到掣肘。一是無稅收優惠政策。目前，稅收優惠政策僅限定于四大AMC剩余的政策性剝離不良資產和2004年、2005年改制銀行剝離不良資產，針對地方性AMC無相關稅收優惠政策。二是司法支持政策落地難。最高人民法院先后通過相關文件①旨在解決AMC在不良資產處置方面的債權轉讓對債務人進行通知的方式、對公告通知后訴訟時效中斷、財產保全擔保、繼續計息等問題。但調研過程中地方性AMC反映在不良資產訴訟執行過程中，地方法院認為上述文件不適用于地方性AMC，已影響公司通過司法手段進行不良資產處置的效率和效果。行業調研也發現，地方性AMC在收購不良資產后將債權轉讓給社會投資者，但法院僅能接受訴訟主體由出讓方銀行變更至地方性AMC名下，給轉讓處置業務的開展帶來較大困難。地方性AMC從金融機構受讓判決生效的不良債權的，法院要求金融機構申請強制執行，執行立案后再由地方性AMC申請執行主體變更②。三是抵押登記辦理障礙。《中國銀監會國土資源部關于金融資產管理公司等機構業務經營中不動產抵押權登記若干問題的通知》（銀監發〔2017〕20號）明確要求不動產登記機構根據AMC在收購不良資產進行抵押權轉移、變更、擔保時的申請予以登記①。實踐中，部分登記機關不認可地方性AMC抵押權登記的主體資格，認定地方性AMC與銀行等金融機構不同，不能作為債權人辦理抵押登記或不接受以債務重組協議作為主合同辦理抵押登記，從不良債權承繼的抵押權變更登記尤為困難。

各機關對地方性AMC資質的不認可，表面上是由于相關文件已經老舊，實質上則是由于地方性AMC法律定位不明晰，是否屬于金融機構存在不確定性，審批時往往只需要地方政府和地方金融辦的核準，雖然銀保監會作為監管部門以通知函件的形式確認地方性AMC可開展批量處理不良資產業務，但該通知函件區別于金融許可證，并不能以該通知函件確認其金融機構身份，政策紅利無法在實踐中得到延伸應用。

三、發達國家AMC監管機制及借鑒

（一）美國的經驗②

重組信托公司（RTC）是美國較具代表性的金融資產管理公司。RTC依據1989年頒布的《金融機構改革、復興和實施法》成立，負責管理、處置經營失敗的儲蓄貸款機構及其資產和負債。RTC為臨時性聯邦機構，存續期間為1989年1月1日至1995年7月1日。

美國政府根據《金融機構改革、復興和實施法》，廢除了聯邦銀行理事會和聯邦儲貸保險公司，把它們的職能分別轉給聯邦存款保險公司、儲貸監管辦公室、聯邦住房金融的董事會和RTC，并明確RTC由聯邦存款保險公司來進行管理。同時，國會成立了一個級別較高的監事會來監管RTC，并且成立了與RTC目標一致、職能互補、相互制約的聯邦重組基金公司和債務重組融資公司。RTC經由國會充分授權，采用政府托管的形式，依靠于聯邦存款保險公司，由聯邦重組基金公司和債務重組融資公司進行職能補充，由聯邦政府進行統一管理和戰略協調，建立了美國處理儲貸危機的有效機制。

RTC存續期結束后，聯邦存款保險公司（FDIC）通過法律授權獲取了充分的接管人的特殊權力，主要履行對美國銀行業問題金融機構處置的職責。FDIC建立了完善的風險處置程序，能使用多樣化的風險處置手段，大大降低了處置成本，提高了處置效率。

（二）英國的經驗③

2007年全球金融危機后，英國于2010年建立了“壞賬銀行”——英國資產處理公司（UK Asset Resolution Limited，UKAR），專職負責處理銀行業的不良貸款，其中包括兩家在金融危機期間倒閉銀行的不良資產（合1320億美元）。

英國政府投資公司（UKGI）代表英國財政部對UKAR及其子公司進行管理并行使出資人權利。UKAR成立時獲得金融服務局（Financial Services Authority）批準，金融服務局拆分為審慎監管局（PRA）和行為監管局（FCA）后，UKAR主要由審慎監管局負責審慎監管。

基于暴露出的銀行破產處理中的制度缺陷，英國通過了《2009年銀行法》，建立了銀行救助機制和不良資產處置程序。依據《2009年銀行法》的相關規定，英格蘭銀行有責任對經營失敗的銀行、房屋信貸互助會、投資公司及其所在金融集團進行救助。基于此背景，英格蘭銀行在總結自身以及世界主要監管機構自危機以來的銀行救助經驗基礎上，于2017年10月2日發布了修訂后的《英格蘭銀行處置方法》，明確了處置工具包括三大基礎性處置工具和兩大附加工具：三大基礎性處置工具為銀行業自救、向私人購買者轉讓、向過橋銀行轉讓;兩大附加工具為向資產管理公司轉讓和銀行（或房屋信貸互助會）接管程序。允許破產銀行或過橋銀行將全部或部分業務轉讓給英格蘭銀行或財政部所控股的資產管理公司進行管理。

（三）主要啟示

一是AMC的設立、處置權限需要法律規定。AMC是一類特別的金融機構，幾乎所有的國家均是先進行立法，為不良資產的處置提供明確的法律依據，使得AMC高效運轉。如美國通過《金融機構改革、復興和實施法》，成立了RTC，并授權RTC收購或清盤原由聯邦儲貸保險公司保險的儲蓄貸款機構。

二是不良資產的處置需要明確的法律規定。不良資產處置中涉及到處置手段、處置方式和措施，這些需要有法可依，各國也都通過立法或者修改相關法律予以支持。如波蘭先后制定了《企業與銀行法草案》《貸款抵押法》《企業與銀行財務重組法》等，構成了規范不良資產處置的法律體系，并對處置政策創新提供了法律基礎，保證銀行不良資產的處置。

三是制定完善其他相關法律規范，為不良資產處置營造健康的環境。如允許AMC將不良資產出售給個人購買者并轉讓所有權。在一些國家，未建立完善的個人財產權制度。由于所有權的不確定性，國內外投資者認為投資這些資產的風險太大。還有一些國家，法律系統難以滿足復雜的商業交易環境，為了促使公司債務重組的順利實施，對法律系統做出修改或改進。如匈牙利制定了《破產法》《會計法》《銀行法》等新法律。

四是建立完善的現代化公司治理結構。健全的公司治理結構是AMC有效運營的必備條件之一，國外AMC大多有完善的現代公司治理結構。如同一人任職RTC的主席與FDIC的主席，二者的董事會組成人員有重合部分。RTC依據《RTC再融資、重組及改良法》設立首席執行官，經參議院批準、總統任命。RTC對它的監督委員會承擔責任，該委員會有5名組成成員。

五是健全良好的監管機制。包括明確的監管機構、不同監管機構之間的職責劃分、監管責任承擔等方面。國外AMC一般有完善的監管機制，如韓國法律明確規定韓國資產管理公司必須公開披露不良資產處置信息、財務報表等，強化公眾監督機制。

四、AMC監管治理的路徑選擇

（一）修訂和完善立法

加快推進《條例》的修訂工作，啟動金融資產管理公司法的研究與制訂，讓AMC的業務運營等有良好的基礎性法律保障。一是界定適用對象，將《條例》所稱AMC重新界定為經國務院銀行保險業監督管理機構批準設立，主要或專門從事不良資產收購管理和處置等業務的非銀行金融機構，更加符合AMC實際發展的需要。二是明確職能定位，明晰AMC的市場定位、業務范圍和規則，突出主責主業，增強不良資產處置專業優勢，清理規范綜合經營業務，促使AMC在防范化解金融風險、服務實體經濟高質量發展中更好發揮職能作用。

（二）搭建更為完善科學的AMC公司治理框架

建立股權結構多元、組織健全、職責清晰的公司治理結構，建立由股東會、董事會、監事會、高級管理層以及相關部門組成的分工合理、職責明確、報告關系清晰的內部控制機制，充分發揮董事會在公司治理中的決策主體作用，提高公司治理有效性。從股權結構、公司治理、信息披露、關聯交易、人才隊伍等方面搭建更為完善科學的AMC公司治理框架。一是在股權結構方面，立足不良資產處置主業，禁止投資設立偏離主業的非金融子公司或支付、保理、擔保、融資租賃、典當、小額貸款、網絡借貸等開展相關金融業務的子公司，因主業發展確需投資控股與主業相關的其他金融機構的，應當建立簡明清晰、可穿透的股權結構，建議公司層級控制在三級以內。二是在公司治理內部結構上，設置關聯交易控制委員會，嚴格控制關聯交易風險;制定關聯交易管理制度，重大關聯交易應當依法經董事會批準，并逐筆披露，與關聯交易存在關聯關系的股東、董事不得就該筆交易的審批參與表決。三是完善AMC信息披露制度，對重大交易、公司重要變更事項及時向社會發布，并向監管部門報備，通過日常監管和社會監督督促其回歸主業、規范經營。四是充實人才隊伍，通過提高招聘門檻建立專業的不良資產處置隊伍，借鑒香港上市規則有關規定，將具備合適專業資格的金融管理人才充實到管理層。

（三）通過立法技巧提高監管威懾力

《條例》對于AMC的監督管理僅在總則和附則中分別規定了“中國人民銀行、財政部和中國證券監督管理委員會依據各自的法定職責對金融資產管理公司實施監督管理”和“金融資產管理公司違反金融法律、行政法規的，由中國人民銀行依照有關法律和《金融違法行為處罰辦法》給予處罰;違反其他有關法律、行政法規的，由有關部門依法給予處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任”。隨著我國金融資產管理行業發展、AMC商業化轉型以及監管部門職責變更，上述監管規定已遠遠滯后。盡管相關監管部門已經制定了一些監管規則和要求，但由于層級較低，仍不夠細化和有力。針對AMC監管不到位的問題，《條例》修訂時建議推動落實監管職責，明確由銀行保險業監督管理機構對其全國性AMC實施監督管理，遵循實質重于形式、機構監管與功能監管相結合的原則，加強審慎監管和行為監管，強化法人并表監管和穿透式監管，對其資本、行為及風險進行全面、持續和穿透的監管，突出監管重點，防止監管套利。增加監督管理部分，對開展AMC監管主體、信息報送、現場檢查等進行明確，補充罰則部分，對AMC違反經營、公司治理、監督檢查和信息報送等規定的行為進行處罰，明確相關責任人責任，落實“雙罰制”，加大對金融違法行為的處罰力度，提高處罰額度，增強監管威懾力。

（四）明確地方性AMC法律地位

根據《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》（財金〔2012〕06號）的規定，地方性AMC的存續是為了盤活金融企業不良資產，其在業務經營范圍、公司治理及風險管理等方面與全國性AMC并沒有顯著區別，建議納入《條例》監管對象，在修訂《條例》時可對地方性AMC作出單獨規范，明確規定經省級人民政府批準設立、國務院銀行保險業監督管理機構批準開展金融機構不良資產的批量收購、處置業務的地方資產管理公司，除注冊資本外，其他設立、變更和終止條件、業務范圍和規則、公司治理及風險管理等均適用《條例》，并明確地方性AMC可轉化為全國性AMC的條件要求。另外，對于地方性AMC的監督管理，完全與全國性AMC一致的確不現實，從現有規定和形勢來看，銀保監會難以對地方性AMC做日常檢查和監管，各省級人民政府對本轄區地方性AMC實施監督管理，各地方金融監管部門具體負責對本地區地方性AMC的日常監管，并加強與銀行保險業監督機構的溝通協調，建立地方性AMC監管信息共享機制。同時，從地方性AMC的資金規模等方面來看，處罰條款對于地方性AMC來說可能過重，建議監管規則可另行制定。

（五）完善配套措施，為AMC正常運營創造良好的外部條件

一是地方金融監管局應與當地人民銀行、銀保監會、財政局等部門建立工作協調機制，進一步厘清職責，發揮牽頭部門統籌引領作用，給與AMC行業發展充分的政策傾斜。二是適時引入行業協會，充分發揮行業自律作用，在政府部門指導下開展工作，作為工作協調機制有益補充，鼓勵各會員單位開展多方合作，持續優化營商環境，合法合規盤活金融資產。三是創造良好信用環境，探索將AMC接入人民銀行征信系統，為AMC項目盡調工作提供有力手段，滿足交易對手還款后恢復信用需求，并通過征信督促交易對手按時履約。四是增強司法保障，為不良資產的有效處置提供有利的制度環境。五是出臺優惠政策，對房產契稅、土地增值稅等稅種繳納等稅負較高的問題，給予地方性AMC一定程度的優惠;針對當前AMC行業發展普遍存在的融資難等問題上給予其他的政策傾斜，緩解地方性 AMC 資金成本壓力。

（責任編輯：夏凡）

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