生態(tài)保護紅線劃定工作概述

李倩倩

（廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限責任公司，廣東廣州 510290）

由于生態(tài)環(huán)境部組織開展的生態(tài)保護紅線劃定規(guī)程未對各類規(guī)劃、用地權屬等信息進行判別，其成果在實施過程中，與現行各類空間規(guī)劃及區(qū)域發(fā)展不相適應，沖突頻發(fā)。2019年6月，《關于開展生態(tài)保護紅線評估工作的函》（自然資辦函〔2019〕1125號）明確提出了生態(tài)保護紅線評估調整工作的開展及要求。本文對廣東、山東、貴州3個省份的生態(tài)保護紅線調整工作開展形式進行總結，為接下來的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定和永久基本農田調整工作提出建議。

1 原生態(tài)保護紅線劃定情況

1.1 生態(tài)保護紅線的定義

生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線。

1.2 原生態(tài)保護紅線劃定背景

2013年，生態(tài)環(huán)境部決定在全國開展生態(tài)保護紅線劃定試點工作，優(yōu)先選取4個生態(tài)環(huán)境優(yōu)良且在全國生態(tài)安全格局中具有重要地位的江西、內蒙古、湖北、廣西4個省份作為試點開展工作。2017年2月，《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》印發(fā)，明確到2020年底前，我國將全面完成生態(tài)保護紅線劃定，勘界定標，基本建立生態(tài)保護紅線制度。2018年2月，包括貴州、江西在內的15個省份劃定方案獲得批準，16個省份已形成生態(tài)保護紅線劃定初步方案，并通過專家論證。

1.3 原生態(tài)保護紅線劃定方案存在的問題

原生態(tài)保護紅線劃定方案是按當時的技術規(guī)程，將海洋、林業(yè)、水利等各類保護區(qū)、風景名勝區(qū)等一并劃入，劃定成果仍存在諸多問題。（1）生態(tài)保護紅線劃定不盡、劃定不實；（2）底圖底數不統(tǒng)一、自然保護地邊界不清晰和交叉重疊；（3）原生態(tài)保護紅線與永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定并非統(tǒng)籌劃定、統(tǒng)一管理，生態(tài)保護紅線與其他兩條控制線間存在交叉重疊、難落地；（4）原生態(tài)保護紅線未考慮山脈、河流等自然地貌，劃定成果與自然界線不符。

原生態(tài)保護紅線存在問題如圖1所示。

圖1 原生態(tài)保護紅線存在問題示意圖

2 生態(tài)保護紅線評估調整工作經驗

2.1 廣東省：基礎較好，由省級統(tǒng)籌劃定，地方舉證

廣東省生態(tài)保護紅線評估調整工作組織方式為省市聯(lián)動、多部門協(xié)同、多渠道校核，市級層面提交矛盾沖突舉證材料和評估方案優(yōu)化建議，省級層面下發(fā)評估調整基礎數據，制定沖突協(xié)調處理原則，再結合地方舉證形成評估調整方案。

廣東省生態(tài)保護紅線于2019年8月以及2020年2月、4月、8月在各地市先后開展四輪矛盾沖突項目收集和整理上報工作，依據地方上報的舉證材料于2020年4月、9月下發(fā)兩輪生態(tài)保護紅線調整方案并征求意見，上報審查通過后，2020年12月正式下發(fā)生態(tài)保護紅線調整方案。

廣東省生態(tài)保護紅線工作組織方式如圖2所示。

圖2 廣東省生態(tài)保護紅線工作組織方式

2.2 山東省：各部門配合，市級統(tǒng)籌舉證，省級審查

山東省生態(tài)保護紅線評估調整工作組織方式以市為劃定主體，省廳審查，市級層面舉證原生態(tài)保護紅線以及“應劃盡劃”范圍內存在的矛盾沖突并上報相關材料，省級層面結合資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價下發(fā)“應劃盡劃”圖層，審查地方矛盾沖突舉證材料，形成評估調整方案并征求地方意見，如圖3所示。

圖3 山東省生態(tài)保護紅線工作組織方式

2.3 貴州省：區(qū)縣為單位劃定，市級審查，省級審查

貴州省生態(tài)保護紅線評估調整由縣局劃定、州局審查、上報省廳。縣級層面依據調整規(guī)則形成生態(tài)保護紅線調整方案并上報；州級審查各縣局調整方案并反饋修改意見，梳理匯總各縣局成果形成州級方案上報省廳；省級再次審查州局上報成果并下發(fā)審查意見，最后匯總形成省級方案上報審查，如圖4所示。

圖4 貴州省生態(tài)保護紅線工作組織方式

2.4 各省份經驗總結

綜上所述，廣東和山東兩省都是省級層面掌握方案調整主動權，貴州省則是省、州級層面提供技術支撐，縣級層面調整方案。山東省生態(tài)保護紅線評估調整時間跨度最大、市級層面工作量也最大；廣東省市級層面只負責收集、整理舉證材料，對調整方案成果了解不及時；貴州省調整方案最契合區(qū)縣未來發(fā)展，同時也最耗時耗力。

目前，全國生態(tài)保護紅線評估調整工作已進入尾聲，綜合廣東、山東、貴州整個工作歷程可知，生態(tài)保護紅線的評估調整離不開多次自上而下、自下而上的地方自查與省級核查的流程，才能確保矛盾沖突應調盡調、應劃盡劃全部納入，保障生態(tài)保護紅線權威、科學、可執(zhí)行。

3 生態(tài)保護紅線未來工作重點

3.1 鞏固落實生態(tài)保護紅線劃定成果

生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線是國土空間規(guī)劃的重要組成部分，生態(tài)保護紅線一旦劃定，非經法定程序不得調整。下一步生態(tài)保護紅線劃定成果應在三條控制線統(tǒng)籌劃定工作中鞏固落實，并結合市縣國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃編制開展勘界定標工作。

3.2 探索生態(tài)保護紅線補償機制

我國生態(tài)保護紅線建設制度剛剛起步，較多問題尚未解決，生態(tài)補償機制正是其中的核心問題。生態(tài)保護紅線劃定后勢必要考慮未來與開發(fā)建設行為的關系，針對無法避免破壞生態(tài)環(huán)境的行為應進行生態(tài)補償，構建完善的生態(tài)修復體系，維護生態(tài)系統(tǒng)服務能力。

3.3 建立完善的監(jiān)督管理機制

生態(tài)保護紅線劃定后能否達到預期的效果和作用，需要建立一個完善的監(jiān)督管理機制，對生態(tài)保護紅線的基本狀況、生態(tài)狀況和其他相關基礎信息進行調查統(tǒng)計，綜合監(jiān)測生態(tài)保護紅線的實施情況。增加公共參與度，鼓勵群眾參與和監(jiān)督生態(tài)保護紅線管理，同時作為相關部門績效考核指標，對違法占用生態(tài)保護紅線的依法依規(guī)進行處理。

4 結語

本文首先對生態(tài)保護紅線評估調整的工作背景進行了梳理，并指出原生態(tài)保護紅線劃定方案存在的問題；其次分別闡述了廣東、山東、貴州等省份評估調整工作的組織方式和總體情況，總結了各省份評估調整工作特點；最后提出未來生態(tài)保護紅線工作重點，分別從劃定成果落實、監(jiān)督管理機制建立等方面展開。目前，我國生態(tài)環(huán)境總體仍比較脆弱，科學劃定生態(tài)保護紅線是保障國家安全體系的根本。