鄉村治理體系構建面臨的現實困境及其化解

摘? ?要：鄉村治理好壞、水平高低關系到黨和國家的政策落實是否有效，也關系農民群眾切身利益。中央高度重視鄉村治理工作，中共十九大報告提出，“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，為未來指明了新方向。2018年的一號文件提出并強調“加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系”，對鄉村治理工作做出了部署和安排。但隨著鄉村社會深刻的變革，產生了新情況、新問題，對鄉村治理工作提出了新的要求。從當前鄉村治理現狀入手，發現分析當下鄉村治理的困境及不足，在鄉村振興戰略視角下，準確把握鄉村治理的中央提出新部署新要求，尋求其科學的解決辦法，構建鄉村治理新體系，以達到鄉村善治的目的。

關鍵詞：鄉村振興戰略;鄉村治理體系;構建

中圖分類號：F320.3 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2021）03-0046-10

鄉村治理涵涉政治、經濟、文化、社會和生態環境各個方面。鄉村治理好壞、水平高低關系到黨和國家的政策落實是否有效，也關系農民群眾切身利益。中央高度重視鄉村治理工作，中共十九大報告提出，“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，為未來指明了新方向。

一、鄉村治理體系構建是實現鄉村振興“治理有效”目標的有效路徑

隨著城鎮化推進，城鎮人口的逐步放開，農村人口越來越多的向城鎮聚集。但我們必須看到，我國人口眾多，即使以后城鎮化達到70%，仍然有四五億人生活在鄉村。鄉村治理的好壞直接關系到鄉村的地位、前途和命運。鄉村治理是源頭治理、綜合治理的重要組成部分，是國家治理的基礎。十九大報告在鄉村振興戰略中提出了“治理有效”目標，把鄉村治理擺在了十分重要的位置。

（一）鄉村振興統領鄉村治理體系構建

鄉村治理是鄉村振興戰略實施的重要內容。鄉村治理好壞（或者說是否有效）主要看，是否有利于形成良好的鄉村社會秩序，促進鄉村社會公平正;是否有利于鄉村群眾擁有更可持續的獲得感、更加充實的幸福感、更有保障的安全感。“治理有效” 更關乎鄉村群眾利益。在鄉村振興戰略中提出了加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的具體要求，為鄉村治理體系構建指明了方向。一是加強農村基層基礎工作，注重系統與源頭治理相銜接、依法與綜合治理相結合，運用現代信息手段，進行網格化、精細化治理。建立“黨委領導、政府負責，鄉鎮服務、村民自治，農民主體、社會協同”的鄉村治理結構，把黨的密切聯系群眾、組織和政治的優勢轉化成鄉村治理的優勢。二是自治是基礎，法治是保障，德治則是支撐。鄉村治理必須在法律的框架下進行，必須實現法治化。自治只有依法有條不紊地實行，才能達到效果。德治有利于提高鄉村治理的質量和水平，提升法治與自治的效能。完善和健全德治、法治、自治的耦合機制，讓鄉村德治、法治與自治高效契合、深度融合，構建德治、法治、自治“三治結合”、多元共治、相互補充和銜接的新型鄉村治理體系，提升鄉村治理能力，推動鄉村振興戰略“治理有效”目標實現。三是從人治走向德治、法治、自治“三治結合”，多元共治，達到善治。人治就是少數人或個人掌握了鄉村公共權力，依靠個人崇拜或權威性治理鄉村社會。在人治的思維方式下，少數人撐控著大量與鄉村群眾切身利益緊密相關的資源，阻撓權力在陽光下運行，濫用權力易如反掌，導致德治、法治、自治“三治結合”鄉村治理體系失去作用。2018年一號文件明確提出，加大基層小微權力腐敗懲處力度，推行村級小微權力清單制度，嚴厲整治土地征收、集體資產管理、惠農補貼等領域侵害農民利益的腐敗問題和不正之風。因此，必須走出人治思維的誤區，讓權力運行公開透明，構建德治、法治、自治“三治結合”的新型鄉村治理體系，提升鄉村治理能力，以達鄉村善治的目的。

（二）鄉村治理體系構建是鄉村振興的基石

鄉村振興是一項系統工程，是一個大而綜合的戰略，而在這個系統工程中鄉村治理的作用十分凸顯，它是實現鄉村振興目標的制度基礎和重要保障。一是鄉村振興的重點是產業興旺。構建鄉村治理體系，堅持黨委領導、政府負責，加快農業供給側改革，穩步提升農業綜合生產能力，培育新產業新業態，構建農業產業深度融合的現代農業產業體系，實現產業興旺的目標，也為鄉村治理提供經濟支撐。二是鄉村振興的基礎是生態宜居。構建鄉村治理體系，充分發揮農民主體作用，扎實推進農村基礎設施建設，改善農村人居環境，全面實現農村美的目標。三是鄉村振興的關鍵是鄉風文明。構建鄉村治理體系，支持和鼓勵宗親會、慈善救濟會、紅白理事會等社會團體及組織協同參與，積極踐行和倡導文明鄉風，有效涵養和凈化社會風氣，培育鄉村德治土壤，抑制假惡丑、弘揚真善美，推動鄉村有效治理。四是鄉村振興的根本是生活富裕。構建鄉村治理體系，創新現村級治理機制，壯大集體經濟，拓寬農民增收渠道，鼓勵和支持農民創業就業，提高農民就業創業質量，讓工資性收入和經營收入成為家庭收入的新增長點，全面實現農民富的目標，增強農民的幸福感、獲得感。

（三）鄉村治理體系構建是鄉村振興的保障

我國幅員遼闊，大部分土地是農村，農村不能成為記憶中的故園、留守和荒蕪的農村。農村是傳統文明的發源地，是鄉土文化的根，不能斷！鄉村已成為我國經濟文化社會發展的基礎，最深厚最廣泛的基礎在農村，最繁重最艱巨的任務在農村，最大的后勁和潛力也在農村。但隨著農村經濟社會的發展，一些交通便利、環境好的村落會集聚更多人口，一些偏遠、環境惡劣的自然村落會逐步消亡，這也符合農村村落演進發展的規律。在鄉村振興戰略實施過程中，哪些村做大、哪些村縮減、哪些村整治、哪些村保留，這都要在尊重農民意愿的基礎上，科學論證，讓更多農民積極參與之中。同時，鄉村振興做到規劃先行，一定要走符合農村實際的路子，注意鄉土味道，遵循鄉村自身發展規律，體現農村特點，不能照搬照抄城鎮建設那一套，搞得城市不像城市、農村不像農村。要注意生態環境保護，留得住青山綠水，保留鄉村風貌，記得住鄉愁。要因地制宜做好人居環境綜合整治，改變許多地方秸稈亂燒、垃圾亂扔、污水亂排的臟亂差狀況。鄉村振興是一個系統的、內涵豐富的工程，鄉村不僅要改變村容村貌，更需要創造一個公平正義的社會環境，讓人有幸福感、獲得感，這就需要構建一個完善的鄉村治理體系。

二、鄉村治理體系構建面臨的現實困境

隨著工業化、城鎮化步伐的加快，加速了鄉村人口流動，鄉村經濟、社會、人口結構等發生了巨大的變化，以往那種傳統的鄉村治理體系難以發揮其應有的作用，也給鄉村治理體系構建帶來前所未有的困境。

（一）鄉鎮黨委、人大、政府在鄉村治理中職能定位不清

鄉鎮黨委是鄉村治理的權力、決策、指揮和控制中心。鄉鎮人大是國家在鄉村設置的權力機關，群眾參與行使當家作主、地方事務管理權利的基本形式，肩負憲法和、法律賦予的決定、監督和任免等各項職責。鄉鎮政府是我國鄉村政權組織，擔負著鄉村絕大多數行政事務，在鄉村治理中具有重要作用。一是少數鄉鎮黨委執政能力不高，缺乏宏觀把握和理性判斷經濟社會發展大勢，特別在處理內部矛盾、管理社會事務、維護社會穩定、協調各方利益關系等方面，缺乏創造性，本領不夠強。在鄉村治理工作中，善抓善管能力弱，還存在不依法辦事、決策不夠科學、工作方法簡單的問題，突發事件應對能力弱， 不穩定因素難以及時化解[1]。二是鄉鎮人大的權力地位不高，法律所賦予職權難以有效履行，鄉村治理的決定權、監督權成為一紙空文[2]。三是隨著村民法制和維權意識的覺醒，政府推行依法行政，鄉鎮政府履行職責的手段也在減少，各項政策難以有效實施。一些缺乏公共財政資源的鄉鎮財政陷入了困境，影響了鄉村公共事業的發展和鄉鎮政府的日常運轉，無法滿足群眾對鄉村公共服務的需求，鄉鎮政府在群眾中權威嚴重降低，治理能力呈弱化趨勢。

（二）鄉鎮站所“條塊分割”影響治理效果

目前，鄉鎮管理體制仍實行“條塊結合”，鄉鎮政府（“塊塊”）與鄉鎮站所（上級部門與單位派出機構“條條”）共同治理鄉村。從實踐來看，這種“條塊分割”體制是已不適應鄉村治理發展的需要。一是“有權有利和管財管物”的站所由上級機關垂直管理，難以對這些站所進行有效的協調和監督管理，削弱了鄉鎮對鄉村事務管理的權力，造成“責任大、權力小”。二是上級各部門、各部門爭著擠著向鄉鎮“插一腳”，以加強服務和管理的名義到鄉鎮設立派出機構，造成站所人員和機構不斷增多。而這些站所借助上級單位和部門的權勢對鄉鎮“匯報”各自的任務和要求，迫使鄉鎮政府組織人力、財力保障完成他們的任務和要求。如林長制、河長制的實施，確定專門人員配合林業站等站所開展森林防火、防汛抗旱等工作，在人員不夠的鄉鎮，只能一人數職，窮于應付，削弱了鄉鎮在鄉村治理方面的力量。三是“條條”管理的鄉鎮站所大都擁有與農民生活和生產直接相關的生產經營許可及土地使用等方面管理權。而這些站所中，有的對農民生產經營橫加干涉，有的“只收錢、不辦事”，有的“收了錢還亂辦事”，有的借助行使管理權力巧立名目“搭車收費”，甚至亂罰款、亂收費，增加了民眾對政府的不滿，影響了鄉村治理效果。四是鄉鎮站所設置小而全，“管”與“用”脫節，責權分離，難以形成規模效應。同時，鄉鎮站所之間、鄉鎮站所與鄉鎮政府之間也存在權責不清、利益矛盾和職能交叉，也很難實現“人權、事權、財權”有效統一，嚴重影響到站所公共資源的優化配置和服務功能的整體發揮。

（三）、村級黨組織在村治中的領導核心地位弱化

村級黨組織是推進鄉村治理工作的組織者、領導者、實踐者和示范者。但隨著鄉村經濟社會的快速發展與變遷，一些村級黨組織的領導核心地位和領導能力弱化、虛化已是不爭的事實。一是農民群眾自主生產經營，意識形態的多元化，使他們理性對待村級黨組織權威，不再盲目崇拜和迷信村級黨組織權威，大大減少了對村級黨組織的依賴性，也大大減弱村級黨組織對他們的影響力和管控力。二是有些村級黨組織無力帶領群眾發展農村經濟和現代農業建設，服務群眾效果不好，不在點子上，也不到“心坎里”，大大削弱了黨組織的服務職能。三是有些村級黨組織在社會轉型中對群眾利益的新變化、新特點不能準確把握，各方利益也不能很好地統籌兼顧，各種利益沖突不能有效疏導，各方利益不能實現平衡。四是有些村級黨組織維護黨員的權利和對黨員合理利益訴求保障比較乏力。有些村級黨組織個人說了算、主要村領導集權的問題不同程度存在，導致黨員的向心力和忠誠度下降。也有些村級黨組織執行民主協商、村務公開等制度不力，甚至走過場，失去了群眾的擁護和信任。五是一些村級黨組織領導鄉村治理的經濟資源有限，難以有效提供公共服務，同時出現本領不強、作風不正、組織渙散，無法樹立有效權威。鄉村黑惡勢力、宗教及宗族借機爭奪話語權，使這些村級黨組織在鄉村治理中的核心領導地位、領導權威面臨挑戰，陷入“邊緣化”的困境[4]。

（四）村（居）委會村治功能異化

村（居）委會作為國家賦權的村（居）民自治組織，村（居）委會每隔3年由村（居）民直接選舉產生，擁有村治的合法權利，處理村（居）公益事業和公共事務。但政府通過各種手段和方式支配和左右村（居）委會，自治功能異化、削弱。一是國家在法律上規定村（居）委員會協助鄉鎮政府開展工作，沒有具體的界定這里的協助，含糊性的“協助”，把村（居）委員會視為鄉鎮政府下面的“腿”（辦事機構）。隨著國家投入越來越多的資金支持鄉村建設、提供公共服務，但代表國家的鄉鎮政府精力有限，就整天要求村（居）委員會去做這事或那事，協助鄉鎮政府開展工作越來越多，處理村民自治事務越來越少，縮小了鄉村自治空間。二是村（居）委員會雖不能代表政府對鄉村實施管理，但經常充當政府角色管理，特別是在計劃生育、殯葬改革及秸稈禁燒等工作中，不能充分代表村民利益與政府談判，讓一些村民們感到自己利益受到侵犯，難以依靠村（居）委員會對自己利益的維護和實現，其尷尬境地在村治中的權威性受到嚴重影響。同時，不能很好的代表村（居）民的利益，村（居）民對村（居）委員會的自覺認同和服從認同漸失，加速了其權威的喪失進程，自治角色的失敗，村（居）委會的自治空間受到限制。三是大部分村（社）集體收入不多，而要面對處理一大堆村（社）內事務，自己籌資來處理這些村（社）內事務，又加重了村（居）民的負擔，國家也不允許。村（居）委員會經費的短缺導致一些村（社）基礎設施建設滯后，村（居）民生活生產環境得不到改善，也就是增加了治理難度。與此同時，很多地方實施了“村財鄉管或鎮管”的做法，村（居）委員會如果不配合鄉鎮政府，就有可能難以使用村（社）經費，進一步強化了鄉鎮政府對村（社）的管理和領導。

（五）各類鄉村新型社會組織治理能力偏弱

鄉村新型社會組織指在鄉村范圍內，以村民為主體的，為三農服務而設立的非政府自治組織，具體包括計劃生育協會、志愿者協會、扶貧互助協會、紅白喜事服務隊、農業專業經濟協會、治安聯防隊（或平安協會）、村民公益理事會、農村用水戶協會、民主監事會、農村衛生協會、農民專業合作社、農村財務服務中心、鄉賢理事會、畜牧獸醫協會等。鄉村新型社會組織介于官方和民間，依托自己的優勢和職能活躍于鄉村公共領域，參與到鄉村治理中，推動鄉村公共事業發展，達到鄉村治理有效。但是，鄉村新型社會組織在發展過程中也面臨一些問題，這與鄉村振興背景下“治理有效”的要求還有一定差距。一是鄉村新型社會組織主要集中在公益類范圍的社會服務和管理領域，缺少光彩事業類、維權類和經濟互益類組織，也缺乏殘疾人、婦女、老年人等特殊群體服務類組織，從而呈現出發展結構失衡的特征。二是計劃生育協會、治安聯防隊（或平安協會）等大多數鄉村新型社會組織由鄉鎮政府和村委會牽頭成立，難免會受到政府行為的影響，在運作過程中，政府的作用和意圖更加明顯，村民的實際需求和愿望得到經常性的、積極的、有效的回應，村民對鄉村新型社會組織的認可度不高，村民參與程度依然偏低。三是大多數的鄉村新型社會組織沒有健全內部管理和自律制度，也尚未建立良好的監管和自律機制，規模較大的偏少，公信力和影響力不足，難以發揮典型示范作用。四是鄉村新型社會組織大多是官方授意成立的，政府只是將他們作為有效的治理工具，與政府的意愿、政績等密切相關，使其管理和服務的職能逐步發生異化。同時，在運作過程中，自身自治能力不足，缺乏農業生產、加工、銷售等服務能力，所提供的管理和服務績效還不能滿足村民的需求。

（六）鄉村干部治理能力影響治理水平

鄉村干部的能力、水平決定了鄉村治理水平的高低，可以說，鄉村干部的素質直接關系到鄉村治理的整體水平。但是在鄉村治理過程中，由于鄉村干部工作方法、政策撐握程度等多方面的因素，影響了鄉村治理水平。一是由于生活條件艱苦、基礎設施不完善、經濟落后等原因，高學歷、高素質人才吸引不來，青年人又大量流失，導致鄉村干部學歷和素質相對較低。現有的鄉村干部中，年齡較大的具有較強的實踐能力和較豐富的工作經驗，也能吃苦耐勞，但在接受新事物、運用科學技術輔助決策、信息化辦公以及創造性地解決問題等方面明顯的力不從心;年齡較輕的接受新的理論知識相對容易、學習能力也較強，但在工作能力、工作經驗和艱苦奮斗等方面還不足。同時，鄉村干部都集中時間和精力在處置日常繁瑣事務上，不注重學習，在知識更新較快、科學技術飛速發展中，難以適應經濟社會發展和鄉村治理工作的需要。二是在鄉村治理中，鄉村兩級職能、鄉村干部之間職責界定不清，甚至有權力的鄉村干部不承擔責任，承擔責任的卻沒有相應的權力，這必然導致相互推諉、逃避責任和消極懈息等問題和無法履職、權力濫用兩種狀況[5]。三是鄉村干部在鄉村治理中，形式主義、家長作風、奢靡之風和官僚享樂主義還不同程度存在，表面化、擺架子、不愿意傾聽群眾的意見，甚至滋生腐敗，嚴重影響了鄉村治理方面的政策貫徹落實。四是激勵機制和考評制度不健全，“干與不干、干好干壞、干多干少一個樣”，缺少干事業的激情和沒有工作熱情，也使其喪失進取心，意志消磨怠盡。沒有工作壓力，很難以積極、負責、認真的態度對待工作，辦事拖沓、不作為已成為一種常態[5]。

（七）“空心化”的農村讓鄉村治理中農民這個主體缺位

當前，欠發達農村村民居住偏僻、分散，且青壯年紛紛外出務工經商，留守在家中是兒童、婦女和老人，造成了家庭空巢化、村莊空心化、土地拋荒化等，讓這些村落走向衰敗。一是農村青壯年紛紛外出務工經商，難以引進優秀人才，導致參與鄉村治理的能人青黃不接、后繼無人。一些宗族勢力趁機操縱村莊，讓治理村莊的權力落在極少數人手中，甚至就出現了惡人治村的現象。二是農村空心化，青壯年村民平時很難看到，村級組織處于半癱瘓或癱瘓狀況，就是正常運轉，也因農村空心化的加劇而難以維持、力不從心。鄉村治理各項工作難以開展，治理能力面臨嚴峻考驗。三是伴隨空心化的加劇，大量的知識青年、青壯年常年不在農村，他們忙于賺錢養家，根本沒時間和精力參與村莊事務治理，留守在農村的老幼婦孀成為家庭代言人，表達其對村莊事務治理的主張，由于能力、知識等限制，這些留守人員的意見無法正確表達其外出家庭成員的真實意愿。同時，村民議事會、村民會議開不起來，村民代表會組織難度大，導致鄉村治理中的“一事一議”制度流于形式。四是由于留守人員自身能力、知識水平的限制、鄉村治理的信息渠道不暢通及農村不發達的傳播媒介，保障所有村民對鄉村治理的知情權成為空話，甚至一些涉及切身利益的事務都弄不清楚，更不要談監督權了[6]。

（八）利益糾紛和矛盾的多樣化、復雜化增加了鄉村治理的難度。

急劇變遷的鄉村社會，必然帶來利益格局的巨大變化，導致利益糾紛呈現尖銳化、多樣化、復雜化等趨勢，使鄉村治理的難度大大增加。一是隨著農村經濟快速發展，征地拆遷、農村集體資產管理、征地補償分配及“外嫁女”利益紛爭、選舉權與被選舉權、土地產權爭議等利益糾紛與矛盾形式多種多樣，涉及到方方面面，呈現尖銳化。二是開放的農村社會，維護自己的權利越來越趨于理性，一些村民了解的法律和專業知識越來越多，維權經驗越來越豐富，知道采用什么樣的方式能夠引起社會的關注、戳到對方的軟肋;法律和專業知識了解不多的村民，也會咨詢或尋找了解法律和專業知識多的村民，甚至尋找專業的維權組織，從而實現自己獲得利益最大化。三是一些村民往往打著“討個說法”的旗號，要求巨額賠償，稍有不滿，動不動就會訴諸聚眾“鬧事”、上訪等手段，期望值越來越高。四是村民表達利益訴求除了傳統的訴訟、逐級上訪外，還采用重復和越級上訪、纏訪、鬧訪、涉訴信訪等最讓基層政府感到害怕的手段。也有些村民借助網絡等新媒體、民間不合法或合法維權組織的力量把事情“問題化”、復雜化、擴大化等等。在不少群體性維權中，采用“企業出資金，律師做軍師，老弱病殘打先鋒”的行動策略，精心策劃，有專業的口號、標語等道具，具有明顯的組織化特征。五是基層政府擔心害怕群眾越級、特別是赴京上訪。一些村民利用政府這一“軟肋”，提出一些不合理要求，使合理與不合理訴求交織在一起，使糾紛訴求呈現復雜化趨勢，甚至出現了一些以上訪來牟利的群眾。

三、化解鄉村治理體系構建困境的具體途徑

中共十九大報告提出，社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強。國家治理體系自上而下包括中央、地方和鄉村治理體系，鄉村治理體系是國家治理體系的實施和執行環節。當前，我們必須堅持以習近平新時代、新思想為引領，著力構建多元（黨委領導、政府負責、人大監督、農民主體、社會協同參與）共治、三治（自治、法治、德治）結合的鄉村治理體系，確保鄉村社會和諧穩定，鄉村振興戰略有序實施。

（一）精準定位鄉鎮黨委、人大、政府在鄉村治理中職能

鄉村治理工作中，鄉鎮黨委、人大、政府是密不可分的一個整體，不可孤立、分割。三者有機結合，相互促進，共同發展。鄉鎮黨委是鄉鎮各項工作和各種組織的領導核心，要牢固樹立黨領導的觀念。鄉鎮人大與政府是監督與被監督、決定與執行的關系。鄉鎮黨委、人大、政府要正確定準各自在鄉村治理工作中的位置，正確處理好三者之間的關系，合力推進鄉村治理能力和治理體系現代化，以達到鄉村善治。一是建設強有力的鄉鎮黨委領導班子，強化領導班子的政治意識，提高鄉鎮黨委協調各方、總攬全局的能力。在鄉村治理中，鄉鎮黨委必須認真履行黨章和憲法賦予的責任與職權，站在全局的高度，統籌協調各方主體及利益，把領導核心作用充分發揮出來[7]。二是鄉鎮人大從群眾的利益出發，圍繞群眾關心的焦點、難點、熱點問題，傾聽群眾呼聲，反映民聲，認真履行各項職責，保證鄉村治理的決策部署的順利實現。三是作為鄉村治理體系關鍵和核心力量的鄉鎮政府，尤為重要是提升鄉鎮政府治理能力和服務群眾滿意度[8]。從本地實際出發， 探索鄉鎮政府干部全覆蓋、常態化聯系服務群眾的有效途徑， 建立鄉鎮政府領導干部下訪接訪制度，運用新興載體或先進科技手段， 動態掌握群眾訴求、就地及時解決合法合理訴求以及實施公共服務的效果。鄉鎮政府在提供公共服務時，讓群眾參與決策、運作、監督和評價，拓寬群眾參與渠道，提高鄉鎮政府在群眾中權威[9]。

（二）理順鄉鎮站所“條塊”關系來提高治理效果

鄉鎮站所條塊關系就是利益關系問題，要辯證施治，各地從實際出發， 逐步摸索一套符合實情的鄉鎮管理體制。一是增強鄉鎮功能，理順縣與鄉鎮的關系，合理調整鄉鎮站所管理體制，厘清各自權責，對鄉鎮政府“賦權增能”，上級主管部門不得隨意轉嫁工作任務給鄉鎮政府。按照高效、統一、精干原則，“下放部門和權力”，把駐鄉鎮站所改為由鄉鎮統一管理的職能部門，將服務群眾方便有效且量大面廣的各類事項權力下放，主管部門加強監督和業務指導，減少環節，減少不必要人為障礙，以利于發揮鄉鎮政府職能，更好地服務群眾。二是專業性較強或省級以上垂直管理的站所，可采取加強協作、條塊結合，鄉鎮和主管部門雙重領導，主管部門加強業務上的指導，賦于鄉鎮政府對關系群眾利益的公共服務設施布局、重大項目和決策的建議權和參與權。在人事調整、職級晉升、干部考核等方面要征求所在鄉鎮的意見，形成“優勢互補、多方共贏”格局。三是建立健全鄉鎮服務體系，充分發揮鄉鎮服務功能，可以采用“以錢養事”方式將公共服務事項交給社會組織承擔;也可以采取市場、“花錢辦事”方式交給社會力量承辦。四是加強對鄉鎮站所監督與評議，并將監督評議情況反饋給上級主管部門。對監督評議綜合情況不佳，配合和支持鄉鎮不力，群眾反映不好，負面影響較大的，鄉鎮有權要求調整其領導及工作人員。上級主管部門也應加強管理的責任，簡化辦事程序，推進政務公開，嚴格辦事時限，防止出現越權和失職行為，查處違紀違法案件，消除不正之風，提高站所服務實效和治理能力[10]。

（三）強化村級黨組織在村治中的領導核心地位

中共十九大報告提出，“堅持黨對一切工作的領導”。村級黨組織是村級各項事業領導核心。鄉村治理好壞，重點在農村治理，關鍵在村級黨組織，著力點也是堅持村級黨組織領導核心地位。面對鄉村治理的新特點、新形勢和環境的新變化，村級黨組織及時解決涉及村民利益的焦點、熱點、難點問題，不斷提高治理能力和領導核心地位。一是尊重群眾的意愿，與群眾平等的姿態溝通引導，站在群眾的立場來思考問題，把群眾作為依靠力量，擴大群眾的個體權利和價值實現的空間，激活農民群眾的自主和主體意識，以贏得群眾衷心擁護[11]。二是合理劃分村級黨組織和村民委員會的職權和各自職責范圍，以法律法規等形式明確下來。同時，村級黨組織改進工作方法和領導方式，利用和團結宗族勢力其他社會組織，發揮他們積極因素，克服其消極因素，為鄉村治理貢獻力量。當然，也要利用國家專政力量，對那些利用宗族勢力破壞鄉村治理的犯罪分子和團伙堅決進行打擊，保證村級黨組織在鄉村治理中的領導核心地位和政治權威。三是要適應鄉村治理的新變化新特點，創新活動內容和方式，摸準發揮黨組織作用的著力點，按照黨組織發揮作用、便于黨員參加活動的要求，完善和探索在外出經商務工黨員相對集中點、產業鏈、農民專業協會和合作社設置黨組織，提高村級黨組織戰斗力、創造力、凝聚力[12]。四是健全、規范黨內生活，堅持黨內教育培訓、會議學習與管理等工作常態化、制度化，使之成為農村各類組織及村民委員會學習的榜樣，積極營造民主、有序、務實、嚴肅活潑的氛圍，實現黨風對民風、政風的帶動。五是以培訓、指導和監督等方式培養村級黨組織帶頭人，使具有較強的工作能力和較高的政治、理論文化素質。加強對普通黨員的培養和黨性修養鍛煉，鼓勵和支持他們參加農業生產技術與技能培訓，把他們培養成為農民致富和道德典范。關心每一名普通黨員的，了解他們的思想狀況，及時解決他們的生活困難，增強黨員對村級黨組織的向心力、歸屬感、責任感與榮譽感，使村級黨組織成為鄉村治理等各項事業發展的主心骨，提升村級黨組織的吸引力[13]。

（四）凸顯村（居）委會村治功能

村（居）委會作為村（居）民自治的組織形式，其職能發揮的如何，直接影響到鄉村有效治理目標的實現。一是村（居）委會應突出村民自治、基層民主、公共服務功能，在本村（社區）范圍內有效地處理村（居）民內部矛盾、環境、醫療、衛生、教育以及基礎設施建設等方面問題，向鄉鎮政府反映村（居）民的建議、意見和要求，做好村務、財務公開，接受（居）民及社會的監督。二是明確村（居）委會與鄉鎮政府的角色定位，用法律法規形式劃分兩者的職權范圍，協調和規范鄉鎮政府行政管理權與村（居）委會行駛的自治權，依照法律法規的規定，鄉鎮政府對村（居）委會的“指導”，村委會對鄉鎮政府行政管理的“協助”，使他們各司其職[14]。三是切實減輕村（居）委會負擔，廢止和清理鄉鎮政府與村（居）委會簽訂的行政管理責任書，清除不必要實施的、不適合實施的、無法實施的事項，取消鄉鎮政府可以實施、無需借助村（居）委會實施的事項，扭轉村（居）委會功能行政化傾向，讓村（居）委會工作人員從繁重的行政管理事務中解脫出來，把更多的精力和時間為村（居）民服務。確實交由村（居）委會辦理的工作，除法律、法規及黨章規定之外，一律按照“事費配套、費隨事轉、權隨責走”的原則簽訂“政府采購服務”或“委托管理”協議書，花錢購買服務或給予必要的經費，授予相應的權利，做到責權利的相統一。對村（居）委會有異議、村（居）普遍不認可或反對的，可以拒絕接受。

（五）積極鼓勵和扶持鄉村各類新型社會組織參與治理

社會組織（尤其是基層社會組織）的成員來自鄉村不同行業，成員基礎和社會觸角廣泛，是鄉村社情民意的“順風耳”和“千里眼”。社會組織可以憑借其靈活的信息獲取方式，能夠及時掌握和獲取鄉村社會各類矛盾可能發生、發展的各種訊息，有利于鄉鎮、村兩級組織及早改變治理方式，調整處置策略，采取有效措施化解矛盾，消弭社會矛盾于萌芽之中[15]。在鄉村治理中，積極鼓勵和扶持鄉村各類新型社會組織有效參與，形成“社會參與、民眾受益”的鄉村治理新格局，避免村（居）“兩委”與鄉鎮政府治理缺位，彌補治理能力偏弱和功能缺失。一是加強對鄉村各類新型社會組織的政策引導和扶持，出臺法律法規及相關政策，明確其職能、地位與性質等核心要素，給他們提供一個合法、公平、公正的平臺，保障他們在鄉村治理中發揮積極的作用[16]。二是培育、發展和壯大鄉村各類新型社會組織，引導他們制定科學的發展規劃、籌資體系、隊伍培訓與建設、規范管理制度等自身建設，鼓勵他們引進高素質人才，將現代生產經營管理等技術和手段運用到基層服務和治理領域，著力提高服務和治理能力，以獲得廣大群眾的支持和信任。三是貼近村（居）民生活、鄉村實際，廣泛培育公共治安維護、民間糾紛調解、村（居）民職業介紹與培訓和農業科技組織等有利于生產和生活水平提升的各類新型社會組織，拓寬村（居）民組織化領域，提高村（居）民的認同感和歸屬感。在培育數量和擴大規模的同時，引導鄉村各類新型社會組織之間、組織內部成員之間相互信任與支持、互惠互利，以包容、開放的心態參與競爭與合作，提高他們整體治理效果[17]。四是增加政府購買服務項目，將鄉村公共事務委托或轉移給相應的社會組織承擔，為社會組織提供經費支撐。建立社會組織多元投入機制， 更多地獲取市場化支持，拓寬資金來源渠道，提升持續發展的能力。同時，建立健全評估考核體系，定期開展考核，將考核結果作為培育與扶持及購買服務的重要依據[18]。

（六）提升鄉村干部治理能力與水平

鄉村干部擔當著鄉村治理的重任，是鄉村治理的組織者、推動者與實施者。中共十九大報告提出，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。一是從實際出發制定規劃，分步實施，合理調整，讓鄉村干部和后備干部隊伍在年齡、專業等呈合理的梯次結構，實現系統化、規范化、科學化管理，大幅度地提高鄉村干部帶領村民發展經濟的本領，建設一支執政和治理能力強的高素質鄉村干部隊伍。二是對鄉村干部進行分期分批、分層次培訓，鼓勵和支持他們參加各種學歷學習，提高他們科學綜合和文化素質。創新培訓的內容和方式，多辦形式多樣、內容豐富的短期培訓班，除政治、經濟、法律理論知識以及黨在鄉村的方針政策外，重點培訓現代生產經營管理知識、實用技術知識、農村工作方法等，提高服務群眾的能力和水平。三是吸引大中專畢業生到鄉村工作，特別是農學專業畢業生，充分發揮他們和上級選派的大學生村官、農技教衛人員工作積極性，提高他們養老、醫療等保險費標準以及工資待遇，關心他們的生活，解決他們后顧之憂，讓他們穩定地留在鄉村，把新觀念新思路帶到鄉村，為推進鄉村治理現代化發揮巨大作用[18]。四是及時對高考落榜生進行培養及引導，讓他們成為鄉村干部的有生力量和鄉村治理后備人才。鼓勵外出務工經商的村民進入村級組織工作，讓他們成為發家致富的帶頭人，把技術和資金回鄉創業，領著大家發展現代農業。鼓勵農村致富能手和農民企業家進入班子兼職，讓這類鄉村干部在適合的位置上揮出養殖專才、種植能手、田秀才的特長，成為群眾的貼心人和主心骨[19]。五是鼓勵和引導他們改進工作方法，扎扎實實、腳踏實地服務于群眾，遇事要調查研究，同群眾商量，聽取群眾意見，絕不可強迫命令。村支部書記、村委會主任和鄉鎮黨政一把手要講究領導藝術和方法，正確行使手中的權力，充分發揚民主，發揮一班人的作用，杜絕發生以權謀私現象。六是加強鄉村干部監督管理，對那些工作打不開局面、政治素質不高、干不了事、帶領群眾致富能力不強、不干正事、為政不廉、群眾不擁護、完不成年度工作目標的干部進行組織調整;對違反政策法律給其它事業和村集體經濟造成損失的，該處分的處分，該罰的罰;對少數貪污腐化的鄉村干部堅決嚴懲。

（七）采用鄉村治理“互聯網+”模式來彌補“空心村”鄉村治理主體缺位

當前，隨著在家務農與外出務工經商收入差距拉大，外出務工經商地點、工種等不同，收入差異大，導致村民流動性的增強。但村民無論流動到何處，如何流動，通過手機、電腦網絡均可視頻、通話，交流感情，互換信息，這為鄉村治理“互聯網+”模式提供了可能。一是以村落或村民組為單位建立QQ群、微信群，把分散在全國各地本村落或本村民組村民集中在一個網絡空間（QQ群、微信群）內，緊密聯系在一起，交流討論互動，解決鄉村治理村參與不多問題。QQ群、微信群至少保證每戶都有人入群，保證本村落或本村民組每家每戶均可共享群內信息。村民在參與討論共同的話題時增強了感情，彼此間關糸變得親密，也增強對村落的認同感，村落或村民組內各類矛盾日益減少。二是群內成員共享村內、村外各類信息的同時，QQ群、微信群的群主積極引導大家參與村落或村民組中的公共事務，討論兒童教育、老人養老等熱點難點及大家共同關心的問題，共同找出適當的解決辦法，把群內的討論結果轉化成現實中的行動，實現彼此間互幫互助[19]。三是鄉村兩級具體工作要跟進，也建立QQ工作群或微信工作群，鄉鎮政府QQ工作群或微信工作群至少保證轄區內每個行政村都有人入群，行政村QQ工作群或微信工作群至少保證轄區內每村落或村民組都有人入群，承擔上對下的聯絡員，讓互聯網成為鄉村兩級的傳聲筒。四是鄉村兩級建立官方網頁、微信公眾號，發布或推送各類惠農政策、本地生活資訊以及鄉村兩級工作動態，讓全體村民了解鄉村兩級最新工作動態以便配合并理解鄉村兩級的行動。特別涉及到村落或村民組基礎設施建設和公共事務管理信息發布后，該村落或村民組在外村民能第一時間獲悉，并通過網絡和在家村民商定實施方案，實現對村內公益事業或公共事務的參與。五是鄉村兩級通過QQ群、微信群收集民意、傾聽民聲，全面地及時了解分散各地村民對某項工作方案、措施的具體看法，可以實現最快速糾正錯誤或不妥之處，盡可能地避免工作失誤。通過網絡，鄉村兩級與村民監督各項各類惠農政策和工作的實施，真正讓村民享受到惠農政策帶來的益處，成為連接鄉村兩級與村民之間的橋梁，讓鄉村治理工作變得更加順暢，為鄉村振興塑造安定有序的環境[20]。

（八）建立健全“自治、德治、法治”結合的多元解決矛盾糾紛機制

利益糾紛和矛盾紛繁復雜，方法不對，協調不好，均有可能引發矛盾糾紛激化，不利于鄉村振興。因此，必須按照十九大的精神，從實際出發，建立健全自治、法治、德治“三治”融合的多元解決矛盾糾紛機制，以確保持鄉村和諧穩定、長治久安。一是建設農村群眾性自治組織，設立村民理事會、村民議事會、村民監事會，把本村德高望重的村民、新鄉賢、黨員、村民代表、社會知名人士推選為會長、副會長，充分發動他們積極參與鄉村治理和排查調處化解矛盾糾紛。他們把血緣、親情、鄉情等因素融入到鄉村治理和矛盾糾紛排查調處化解之中，有利于提高鄉村治理和矛盾糾紛排查調處化解能力和效果。二是以“法律六進”為主要載體，加大鄉村普法力度，在廣播、電視開辟普法欄目，普及法律、法規及相關政策等知識，引導廣大村（居）民增強學法遵法守法用法意識，提高法治素養，提升運用法律武器解決問題的能力，形成遇事找法、化解矛盾糾紛靠法、維護權益用法遵法的濃厚氛圍。建立健全縣鄉村矛盾糾紛調處機制，增強鄉村干部法治觀念，帶頭學法、遵法、守法、用法，依法辦事，依法行政，把各項工作納入法治軌道，依法理順群眾各種利益關系，平衡他們不同利益訴求，調處化解各類矛盾糾紛，提高依法治理能力和水平。三是從鄉村實際出發，強化村民道德教化作用，把社會主義道德教育作為重要內容，引導他們破除陳規陋習，反對封建迷信，激發他們發揚艱苦奮斗、勤儉持家、重義守信、自力更生、孝老愛親、向上向善的傳統美德[21]。強化道德約束，把誠信、榮辱融入農民群眾日常生活，成為他們的道德準則和行為規范，使他們講誠信、識美丑、知榮辱、明是非、辨善惡，使道德約束力持續有效。法律效率發生門檻高，無法及時解決鄉村日常發生的各類矛盾，可操作性不強，鄉村各類社會矛盾的調解更多地依靠村規民約[22]。在完善和修訂村規民約時，將家庭美德、職業道德、社會公德等公民道德建設納入其中，融入到鄉村經濟社會文化生活的各個方面，轉化為村民自覺行動，促進鄉村形成干群融洽、平等友愛、家庭和睦、扶貧濟困、團結互助、鄰里融洽和諧的良好風尚，實現鄉村社會道德秩序井然，群眾生活安定。

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（責任編輯：陳? 勇）

The Realistic Dilemma and Solution of Rural Governance System Construction

WANG Gong-li

（China Research Center on Agriculture，Rural Areas and Farmers，Anhui University，Hefei 230601）

Abstract： the quality and level of rural governance is related to the effectiveness of the party and the state's policy implementation， as well as the vital interests of the masses of farmers. The central government attaches great importance to rural governance. The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China （CPC） proposed that "strengthening the basic work of rural grassroots units， and improving the rural governance system with the combination of autonomy， rule of law， and rule of virtue"， pointing out a new direction for the future. The No.1 document in 2018 proposed and emphasized "strengthening the basic work of rural grassroots and building a new system of rural governance"， and made deployment and arrangement for rural governance. However， with the profound changes in rural society， new situations and problems have emerged， which put forward new requirements for rural governance. Starting from the current situation of rural governance， this paper finds and analyzes the difficulties and shortcomings of rural governance. From the perspective of Rural Revitalization Strategy， it accurately grasps the central government of rural governance， puts forward new deployment and new requirements， seeks its scientific solutions， and constructs a new system of rural governance， so as to achieve the purpose of good governance of rural areas.

Key words： Rural Revitalization Strategy;Rural Governance System;Structure