新時代健全黨和國家監督體系：價值、要義與實踐路徑

鄭善文 高祖林

摘 ? 要：權力監督是黨的建設和國家治理的核心議題，其質量和成效直接關乎中國特色社會主義政治制度優越性的發揮。健全黨和國家監督體系，是社會主義民主政治建設的本質要求，是對中國共產黨長期執政經驗的深刻總結，是國家治理現代化的應有之義。健全黨和國家監督體系的核心要義在于健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，實現監督體系整體效能由量到質的提升，為公正用權、為民用權、嚴以用權、廉潔用權奠定法治監督基石。健全黨和國家監督體系涉及各級各類監督主體、監督形式和監督制度的力量整合和統籌協調，是在黨的統一領導下依法有序推進的系統工程。要以黨內監督為主導，推動各類監督貫通協同;深化紀檢監察體制改革，強化紀委監委專責監督;構建不敢腐、不能腐、不想腐一體推進機制，提升監督體系整體治理效能。

關鍵詞：新時代;黨和國家監督體系;權力監督;黨的領導;國家治理

中圖分類號： ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2021）02-0001-04

黨和國家監督體系，是指黨統一領導下的黨內監督、國家監督和社會監督貫通協同、形成合力的監督體系。黨和國家監督體系是黨在長期執政條件下實現自我監督、自我革命、自我凈化的重要支撐和制度保障，關乎黨的執政和領導質量以及國家治理效能的提升。在推進全面從嚴治黨和國家治理現代化的制度構建語境中，習近平多次強調，健全黨和國家監督體系，堅持黨內監督和群眾監督相統一，統籌推進紀檢監察體制改革，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，強化對權力運行的制約和監督。黨的十九屆四中全會也明確指出：“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，增強監督嚴肅性、協同性、有效性，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。”[1]黨中央立足中國特色社會主義進入新時代的歷史方位，圍繞現代化建設和高質量發展主題作出健全黨和國家監督體系的重大決策部署，既是對黨長期執政規律和監督治權規律的深刻把握，也是對奪取反腐敗斗爭徹底勝利的實踐應答，更是基于提高黨科學執政、民主執政、依法執政能力的長遠政治考量。我們黨作為百年大黨，要永葆旺盛生命力和強大戰斗力，必須通過推動監督高質量發展營造出風清氣正的廉潔政治生態和優質發展環境。實踐充分證明，注重從監督體系創新上補齊影響監督效能發揮的制度短板，推動監督體系在法治軌道上規范而有效地運行，著力破解國家治理“哥德巴赫猜想”，必將有力提升黨運用法規制度治理國家的能力和水平并推動經濟社會高質量發展。

一、新時代健全黨和國家監督體系的價值指向

在新時代健全黨和國家監督體系、推動監督高質量發展，具有充分的理論、制度和實踐依據。權力監督是黨的建設和國家治理的核心議題，其質量和成效直接關乎中國特色社會主義政治制度優越性的發揮。我們黨作為長期執政的馬克思主義政黨，圍繞推進中國特色社會主義偉大事業加強對權力運行的制約和監督，必須始終以發展社會主義民主政治、加強黨的執政能力建設、提高國家治理水平為價值指向。

（一）健全黨和國家監督體系是社會主義民主政治建設的本質要求

馬克思主義政黨保持先進性、追求廉潔性的民主政治活動貫穿著加強權力監督的主題。在馬克思恩格斯看來，無產階級政黨的黨內權力需要基于分權和控權達到彼此制衡，這既是發展黨內民主、保障黨員權利和增強黨的創造活力的要求，也是推動黨內權力廉潔規范有序運行的要求。他們在《共產主義者同盟章程》中提出“所有盟員都一律平等”[2]572。黨內成員的平等關系是黨內民主的重要基石，成為培育黨員干部的紀律、用權、作風素養的必要條件。還提出“同盟的組織機構是支部、區部、總區部、中央委員會和代表大會”[2]572，“區部委員會和中央委員會的委員任期為一年，連選得連任，選舉者可以隨時撤換之”[2]574。全盟代表大會是最高權力機關，中央委員會是全盟的權力執行機關;代表大會選舉產生的中央委員會，要向代表大會報告工作，而且，遇緊急情況得召集非常代表大會。從同盟的決策權和執行權分離的權力結構看，它無疑貫徹了民主集中制的組織原則，強化了代表大會在黨內監督格局中的監督功能。無產階級政黨執政后，對于如何有效防止國家機關及其工作人員由服務人民的社會公仆變為凌駕于人民之上的社會主人，馬克思在《法蘭西內戰》中強調用普選制取代等級授職制、用廉價政府取代官僚政府，使巴黎公社在公開的普遍的監督中成為由人民掌權的政府。可見，無產階級政權是人民的政權，無論是實行選舉制還是打造廉價政府，都包含著把無產階級政權置于人民監督之下的要求。列寧繼承了馬克思恩格斯上述思想和觀點的基本精神，并使其在同俄國蘇維埃政權建設實踐相結合中得到進一步發展。俄共執政后，針對黨和國家機關中產生的官僚主義和權力腐敗現象，列寧注重加強權力監督和完善監督機制。以他悉心指導建立的中央監察委員會為例，作為專門的黨的監督機構，其任務是“同侵入黨內的官僚主義和升官發財思想，同黨員濫用自己在黨內和蘇維埃中的職權的行為等現象做斗爭”[3]。為了完成這一監督任務，列寧從擴增中央監察委員會人數、提升中央監察委員會地位等方面強化黨內監察力量，以此保證黨內監察機關監督權的嚴肅性和權威性。列寧在《我們怎樣改組工農檢查院》中進一步強調，要把改組后的工農檢查院的主干部分和中央監察委員會合并，形成一個“不顧情面”的緊密集體，“做到絕對了解情況并使各項事務嚴格按照規定辦事”[4]。中央監察委員會和工農檢查院合署辦公，同時加強對黨的領導機關和蘇維埃政權機關的監督，這就開創了黨內監督與國家監督結合一體的監督新模式，提高了社會主義民主政治的監督力度和質量。

（二）健全黨和國家監督體系是對中國共產黨長期執政經驗的深刻總結

中國共產黨執政以來高度重視權力監督問題并將其提到關系黨和國家生死存亡的高度。早在延安局部執政時期，毛澤東為了預防“歷史周期率”問題，就提出“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”[5]。這是因為，共產黨及其領導的政權是為人民謀利益的，“它應該受人民的監督，而決不應該違背人民的意旨”[6]。此后，在即將全面執政的前夕，毛澤東基于“進京趕考”的歷史命題，強調“兩個務必”的執政要求，以確保共產黨能夠經受住執政考驗并不斷鞏固執政地位。無論是擺脫“歷史周期率”，還是牢記“兩個務必”，都指向著加強對黨和政府的監督以確保黨的持續戰斗力。新中國成立后，毛澤東通過黨內批評和自我批評、整黨整風運動、理想信念教育等監督方式保持清正廉潔的執政黨性質，加強黨的執政能力建設，用管黨治黨的行動回答著“窯洞之問”。改革開放新時期以來，黨對長期執政、制度建設和權力監督的關系認識不斷深化。針對黨長期執政后遇到的官僚主義問題和特權腐化現象，鄧小平強調通過監督制度建設來保障黨領導下的人民民主。在他看來，制度建設問題帶有根本性、基礎性和全局性，關系到黨和國家政治生活的法治化與民主化進程，而要徹底解決特權腐敗問題，必須以制度監督為目標推進權力監督的制度化建設。他強調，要加強法制建設，“從國家制度和黨的制度上作出適當的規定，以便對于黨的組織和黨員實行嚴格的監督”[7]，從而保證全體黨政干部都能夠按照法律制度規范地使用權力。在這一階段，黨內監督制度和人民監督制度以及相應監督機構、人員配置不斷完善，拉開了構建中國特色社會主義監督制度體系的序幕。江澤民強調，要依靠民主制度和法律制度建設來制約和監督權力，“建立健全黨內和黨外、自上而下和自下而上相結合的監督制度”[8]，堅決克服以權謀私、行業不正之風等消極腐敗現象。胡錦濤強調，要“加大監督制度創新力度，逐步完善監督體制，明確監督責任”[9]，以加強對制度執行的監督推進權力運行制度化，最大程度地減少權力腐敗的機會。處于新時代全面深化改革開放的大局中，習近平基于黨履行好執政興國重大職責的使命擔當和行動自覺，堅持依法治國與制度治黨、依規治黨一體推進，把制度建設作為健全黨和國家監督體系的根本途徑，既嚴厲懲治領導干部貪污賄賂、權力尋租、利益輸送等違紀違法腐敗案件，又突出治理發生在基層的以權謀私、克扣強占、與民爭利等嚴重侵蝕群眾切身利益的微腐敗問題。他強調，要以一以貫之的政治定力深入推進全面從嚴治黨，“建立黨統一領導的反腐敗工作機構，構建集中統一、權威高效的監察體系”[10]，打造忠誠干凈擔當的紀法部隊，強化黨和國家自我監督。經過不懈努力，以黨章為核心的黨內監督法規和以監察法為重點的國家監督制度不斷完善，紀法貫通、法法銜接在深化紀檢監察體制改革中初步形成整體效應，為奪取反腐敗斗爭徹底勝利和鞏固黨長期執政的合法性基礎提供了重要保障。

（三）健全黨和國家監督體系是國家治理現代化的應有之義

推進國家治理現代化需要繼承和發展權力監督這一有效治理工具。國家制度是國家治理有序展開的根本依據和基本依托，國家治理既基于國家制度、落實國家制度又完善國家制度。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須以系統完備、科學規范、運行有效的制度體系作保障。需要指出的是，政治制度在國家制度和治理體系中處于關鍵環節，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，積極穩妥地推進政治體制改革，提升把國家制度優勢轉化為國家治理效能的能力和定力。因此，加強對權力的制約和監督是完善國家治理體系的重要方面，而在監督治權層面推進國家治理現代化，就是要適應社會主義民主政治發展新常態，改革完善監督體制機制，使其更加健全、科學、權威、高效，進而通過強化黨和國家的監督效能來增強國家治理效能。概而言之，國家治理的關鍵在于治權，治權離不開監督體系支撐。黨的十八屆三中全會基于加強反腐敗體制機制創新提出改革黨的紀律檢查體制的重要任務，黨的十八屆四中全會把形成嚴密的法治監督體系作為建設中國特色社會主義法治體系的重要內容和目標，黨的十九大作出健全黨和國家監督體系以及在全國推開國家監察體制改革的戰略部署，黨的十九屆三中全會對通過組建監察委員會來推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革作出制度安排。黨的十九屆四中全會進一步要求從“完善黨內監督體系”“重點加強對高級干部、各級主要領導干部的監督”“強化政治監督”“深化紀檢監察體制改革”“完善派駐監督體制機制”“推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接”“以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調”[11]等方面提升監督制度供給質量和執行效力，推動監督制度更加科學更加成熟更加定型，這就為新時代黨和國家監督體系的改革創新指明了方向。黨的十九屆五中全會審議通過“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標的建議，并突出了堅持和完善黨和國家監督體系在推動經濟社會高質量發展中的保障作用。可以說，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從政治和戰略高度統籌推進監督制度改革和反腐敗斗爭，實現反腐敗黨內法規制度體系建設和國家立法與時俱進、協同發展，用制度管權管事管人的黨和國家監督理論、制度和實踐日臻完善，為在新的歷史條件下開辟黨和國家事業發展新境界提供了重要支撐。

二、新時代健全黨和國家監督體系的核心要義

黨和國家監督體系是一個內容豐富的整體，必須深刻認識、準確把握推動監督高質量發展的內在要求和關鍵要素，通過深入推進監督制度改革形成科學、嚴肅、協同和有效的權力運行機制和監督治權體系。就此而言，健全黨和國家監督體系的核心要義在于健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，實現監督體系整體效能由量到質的提升，為公正用權、為民用權、嚴以用權、廉潔用權奠定法治監督基石。

（一）黨統一領導是健全黨和國家監督體系的根本保證

黨統一領導，就是強調黨和國家監督體系必須在黨的統一領導下開展工作，用黨的領導統領黨和國家監督體系的發展。黨是最高政治領導力量，黨的領導是中國特色社會主義監督體系的最大體制優勢。健全黨和國家監督體系，必須深刻把握黨中央科學設計自我監督為主體制的政治邏輯和政治內涵，緊緊抓住堅持黨的領導這個根本、強化理論武裝這個主線，將監督體系發展與正風反腐肅紀、鞏固黨的執政初心和提高黨的執政能力緊密結合，通過推進監督制度改革來立起監督體系的四梁八柱，從而增強黨的自我監督和依法執政能力，不斷鞏固發展黨領導中國特色社會主義事業的政治基礎。新形勢下，反腐敗斗爭已經奪取壓倒性勝利，政治生活和政治生態展現新氣象，黨在革命性鍛造中領導力顯著增強。同時，必須清醒地看到，黨的領導和監督虛化、弱化問題尚未徹底解決，腐敗和作風問題反彈回潮風險依然頑固存在，經受“四大考驗”、克服“四種危險”、解決“四個不純”的政治任務比以往任何時候都更為繁重、更為緊迫。十八大到十九大期間，經黨中央批準立案審查的省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人;全國紀檢監察機關給與處分153.7萬人，其中廳局級干部8900余人，縣處級干部6.3萬人。[12]這表明，在全面從嚴治黨中懲治和預防腐敗的任務依然任重道遠，必須始終堅持問題導向、保持政治定力，從組織形式、制度程序、職能定位等方面優化黨對反腐敗監督工作的領導體系以充分發揮監督體系的治理效能。

權力監督具有政治性強、牽涉面廣、關注度高的特點，只有黨才能站在政治和全局高度，從推動黨的建設與黨的事業融合發展的全局出發，把握好監督反腐政策和策略，組織好全黨全社會監督力量，建立起適合黨情國情世情的現代化監督體制，從而保證黨的路線方針、政策原則和決策部署在正風反腐肅紀中切實得到貫徹執行，有效提升黨治國理政科學化水平。一是加強政治建設，推進政治監督。政治建設的重要任務是嚴明黨的政治紀律和嚴守黨的政治規矩，通過推進政治監督具體化、制度化、常態化，使“兩個維護”的政治自覺見諸行動。要堅定政治信仰、錘煉政治品格、提高政治能力，把貫徹落實黨中央重大決策部署置于常態化的監督執紀執法之下，以過硬的政治定力形成政治監督的累積效應，切實防止由于自行其是、各自為政、有令不行、有禁不止而造成的監督體系功能紊亂現象，確保黨中央政令暢通、全黨團結統一。二是突出黨委全面監督，壓實黨委主體責任。在完善監督體系中堅持黨統一領導，本質上也是落實黨委主體責任的體現。作為肩負正風反腐主體責任的黨委，應在強化政治擔當和履行主體責任中組織實施各類各項監督制度，抓好對紀委監委以及相關工作部門履行監督職責的督促檢查，領導和支持執紀執法機關制度反腐，牢牢掌握領導紀檢監察和反腐敗斗爭的主動權。三是把握監督專責機關政治屬性，深化監督專責機構改革。黨統一領導是具體的而不是抽象的，需要有健全的監督專責機構作組織保障。黨的十九屆三中全會就黨和國家監督專責機構設置和職能配置進行頂層設計，明確組建各級監察委員會并同黨的紀律檢查機關合署辦公，這就決定了紀檢監察機關的政治屬性以及把旗幟鮮明講政治貫穿于紀檢監察工作全過程的政治要求，必須據此繼續優化紀檢監察機構職能體系，進一步增強監督專責機關履職盡責實現政治目標的能力。

（二）全面覆蓋是健全黨和國家監督體系的基本要求

全面覆蓋，就是強調黨和國家監督體系必須延伸到權力行使的各方面、各環節、各領域，覆蓋到一切黨和國家機關以及所有黨員干部和公職人員。深化紀檢監察體制改革，設立監察委員會并與紀委合署辦公，指向于增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋。健全黨和國家監督體系，必須運用反腐敗零容忍的理念嚴密監督法網、完善監督體系、拓展監督職能，實現黨內監督和國家監察全覆蓋，才能提高腐敗被揭露發現的概率和被有效查處的可能。紀檢監察體制改革之前，紀委專司黨內監督，對非黨領導干部和非黨公職人員則無法直接履行監督職責;行政監察機關的監察對象主要限于行政機關及其工作人員，對人大、法院、檢察院、政協、民主黨派、工商聯的公職人員以及參公管理人員則存在不能全覆蓋的監察盲區。紀檢監察體制改革后，監察委員會依法對六類監察對象行使監察權，對不適用黨內監督的公職人員以及非行政機關的公職人員均可實施直接有效的監督，完成與黨內監督全覆蓋相匹配的國家監察全覆蓋，從而在完整意義上實現了對所有行使公權力的公職人員監督全覆蓋。以試點地區為例，“改革后，北京市監察對象達到 99.7 萬人，較改革前增加 78.7 萬人;山西省監察對象達到 131.5 萬人，較改革前增加 53 萬人;浙江省監察對象達到 70.1 萬人，較改革前增加 31.8 萬人”[13]。這絕不僅僅是數字上的拓展，而且有效清除了不受監督的法外之地、法外之人、法外之事，真正把權力關進縝密得當且監督有力的制度籠子。

監督專責機關行使監督職能的職責和權限，明確了實現監督對象全覆蓋和監督職能全覆蓋的標準和要求，就此而言，應使監督觸角橫向到邊、縱向到底，把監督職能行使貫穿于公權力運行各領域和全過程，發揮監督全覆蓋的震懾效應，這對于增強監督合力和實效具有重要意義。一是抓住“關鍵少數”，管住“絕大多數”。黨員包括領導干部對權力腐敗并不具有天然的免疫力，其對權力的行使都必須得到有效的制約和監督。要以更高更嚴的監督標準和舉措規約“關鍵少數”用權行為，通過發揮“關鍵少數”的示范作用帶動“絕大多數”的規模效應，促使全體黨員、干部自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決捍衛制度。二是堅守紀律紅線，筑牢法律底線。用好監督執紀“四種形態”，是實現紀法雙施雙守的有效載體和有力抓手。要按照紀嚴于法、紀在法前的整體要求，在精準甄別違犯何種紀律的基礎上分類施治、分層施策，與此同時，還要結合監察法、刑法關于職務違法和職務犯罪的適用標準進行法律評價，綜合運用黨紀處分、政務處分、司法處理，推動紀法雙施雙守并有效銜接司法，消除紀法中間的空白地帶，實現法規制度反腐效能最大化。三是深化巡視監督內容，拓展派駐監督范圍。在加強完善巡視制度的同時建立健全派駐制度，是監督體系的系統構建和制度創新。要增強巡視巡察的機動性和靈活性，推動全面派駐向基層權力末梢延伸，通過集中監督和日常監督的全面對接把巡視監督與派駐監督的職能優勢結合起來，全面提升紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督全覆蓋的廣度和深度，充分發揮這一監督制度創新發現問題、形成震懾的利劍般作用。

（三）權威高效是健全黨和國家監督體系的關鍵任務

權威高效，就是強調黨和國家監督體系必須強化制度剛性作用以保證監督的權威性，產生對權力制約和監督的治理效能。監督主體性要素的系統集成及其結構性力量的制度彰顯，是以嚴密的制度規定、嚴格的制度執行為基石的。健全黨和國家監督體系，必須針對由監督范圍過窄、監督力量分散、紀法銜接不暢所造成的法規制度公信力受損和執行力下降問題，完善黨內監督制度、人大監督制度、行政監督制度、監察監督制度、司法監督制度、審計監督制度、統計監督制度、群眾監督制度、輿論監督制度等，使各項制度之間結成一種邏輯自洽的體系化存在，達到監督內容更加系統、監督方式更加協同、監督環節更加銜接的集成效果。實際上，組建黨統一領導的監察委員會，將行政監察部門、預防腐敗機構和檢察機關反貪、反瀆以及預防職務犯罪等部門的反腐敗資源力量集中起來，對國家監察權進行有效配置，把紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督貫通起來，監督體系就已基本實現黨統一領導和全面覆蓋目標，但與權威高效目標還有一定距離，這主要表現為因缺乏與監督制度相匹配的保障性、執行性、責任性制度而依然存在監督體系運行不暢情況，造成監督制度執行的強制性、權威性和法治性不足問題，使監督投入成本與監督治理效能間出現邊際遞減效應。因此，要完善同監督制度相配套的體制機制，解決監督體制性障礙和機制性梗阻，增強監督制度的規范效力和協同效應。也就是說，不僅要把正風反腐的要求寫入新形勢下黨內政治生活若干準則、廉潔自律準則、黨內監督條例、黨紀處分條例、問責條例等黨內法規，而且紀檢監察機關要加強對制度執行情況的監督檢查并對執行不當、執行不力、不執行的開展精準有力問責。

法治監督的規范功能主要體現在權力結構的優化、權力運行流程的再造以及監督問責機制的落實上，其目標是形成科學有效完備的權力制約和監督體系，體現出監督體制機制的法治化、規范化效力，基于此，要圍繞權力、責任、擔當設計制度，完善權力配置、運行和監督機制，通過對監督權的合理分工、相互制衡和程序規制實現對監督權的再監督，打造忠誠干凈擔當的紀法鐵軍。一是理順監督主體關系，優化監督主體結構。決策權、執行權、監督權的相互制約和有效協調，是監督體系達到預定目標、實現治理效能的基本條件。要依法明晰各監督主體行使權力的屬性、內涵、邊界、權責關系、配合機制等，合理配置和運用決策權、執行權、監督權，實施分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗的制衡機制，運用法治思維和法治方式貫通監督主體、監督職責、監督措施。二是完善監督執行制度，強化制度執行監督。監督制度的生命力在于執行，其本身的有效性需通過全面執行來彰顯。要堅持制度執行沒有例外，推動權力公開監督，建立監督權運行可查詢、可追溯的反饋機制，把制度執行與監督貫穿于依規依紀依法履行職責、行使權力全過程，通過強化制度執行保障監督制度落地落實而不虛化空轉。三是落實監督責任制度，維護問責制度權威。嚴肅問責傳導壓力、強化監督、推動落實，有助于及時發現問題、有效解決問題。要健全分解明責、監督履責、倒查追責、有力問責的完整鏈條，嚴肅追究作風和腐敗問題嚴重的地方、部門和單位的主體責任、監督責任和領導責任，提升對監督不力、失職瀆職、規避責任行為的問責針對性和時效性，有效壓縮監督泛化和虛化的失范空間，杜絕權力監督上出現有責不問、問責不嚴的“破窗效應”。

三、新時代健全黨和國家監督體系的實踐路徑

以黨的先進性和純潔性建設統領經濟社會高質量發展，必須通過健全黨和國家監督體系加強黨科學執政、民主執政、依法執政能力建設。健全黨和國家監督體系涉及各級各類監督主體、監督形式和監督制度的力量整合和統籌協調，是在黨的統一領導下依法有序推進的系統工程。要構建系統集成、協同高效的權力監督和執紀執法體系，注重監督體系均衡發展、聯動共治和監督成果轉化運用，使監督體系深度契合黨的領導體制、全面融入國家治理體系、精準對接反腐防腐機制，促進監督體系形態高效運行和監督治理效能整體釋放，推動全面從嚴治黨和反腐敗斗爭更好護航現代化建設和高質量發展。

（一）以黨內監督為主導，推動各類監督貫通協同

黨對黨和國家監督體系的領導原則，決定了黨內監督在黨和國家監督體系中是最根本的和第一位的。只有黨內監督有力有效，才能發揮統籌協調其他監督形式的核心引領作用，推動形成貫通聯動的監督體系，為全面從嚴治黨提供堅強監督制度保障。如果黨內監督失效，則必然因為造成其他監督失靈而無法形成監督合力。需要指出的是，在以全面從嚴治黨推進國家治理現代化的條件下，加強黨內監督固然極為重要，但發展黨外監督也不可或缺。因為黨內監督若不同有關國家機關監督、群眾監督等外部監督形式結合起來形成整體合力，其監督制度執行的有效性則必然會因監督主體分散而大打折扣，最終將與把制度優勢轉化為治理效能的國家治理現代化目標相背離。習近平強調，要“堅持黨內監督和群眾監督相統一，以黨內監督帶動其他監督”[14]，形成監督的整體合力，推進國家治理體系和治理能力現代化。這就為黨和國家監督體系建設提供了黨內監督與黨外監督有機貫通、相互協調并形成監督合力的指導方針，為以全面從嚴治黨推進國家治理現代化指明了新的方向。

黨內監督統領黨外監督，黨外監督配合促進黨內監督，才能推動監督體系形態高效運行。一是推動黨內監督主體間的貫通協同。嚴格黨內監督是尊崇黨章、制度治黨和依規治黨的重要保障，是全黨的共同任務。要科學配置黨委（黨組）全面監督、紀律檢查機關專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督等監督主體的監督職能，落實黨內監督主體責任法規制度，用監督制度把監督主體和監督職責協調統一起來，使黨內監督各主體既依規依紀發揮各自功能又合規律合目的實現功能嵌合。二是推動黨內監督與國家監督的貫通協同。我國80%的公務員和超過95%的領導干部是共產黨員，黨員和國家公職人員的這種高度交叉重合，決定了黨內監督與國家監督具有價值一致性和功能互補性。要依法引導國家權力的結構改革，統籌協調人大監督、行政監督、監察監督、司法監督、審計監督、統計監督等國家機關監督功能，通過健全信息溝通、線索移送、措施配合、成果共享等監督互動工作機制來把國家機關監督在監督程序上貫通起來，消除對公權力行使依據、過程和結果的監督空白和盲區，保證黨和國家機構在全覆蓋的權力監督格局中依法履職盡責、廉潔從政從業。三是推動黨內監督與社會監督的貫通協同。強化黨的自我監督，必須堅持黨的群眾路線，以夯實民主監督和社會監督力量作基礎。要完善支持人民政協、民主黨派履行民主監督職能的民主協商機制，利用網絡化、信息化、大數據手段拓寬和暢通黨員群眾開展監督的渠道，推動監督檢查、審查調查、巡視巡察與黨員群眾信訪、申訴、檢舉、控告有效對接，厚植共同監督黨和國家機關及其工作人員依法用權的社會根基。

（二）深化紀檢監察體制改革，強化紀委監委專責監督

紀檢監察體制改革是強化黨和國家自我監督的有效途徑，是推進紀檢監察工作規范化、法治化的實踐要求。法治是黨治國理政的重要依托和基本方式，紀檢監察體制改革必須遵循法治監督的原則和方向，做到改革于法有據、立法與改革決策相銜接。建設中國特色法治監督體系需要在黨的統一領導下依法有序進行，既打造完備的國家監督法律規范體系，又構建完善的黨內監督法規體系，進而使兩者在制度層面上形成相互協調、相互促進、相互保障的協同監督體系。黨的十八大以來，隨著《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規的發展和完善，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國監察法》等國家法律的修訂和頒布，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《監察機關監督執法工作規定》等配套制度的出臺和實施，黨紀與國法協同的法治監督體系日臻成熟，為實現依規治黨與依法治國、黨的紀律檢查與國家監察有機統一提供了法治保障。習近平強調，要“在新的起點上持續深化黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革，促進執紀執法貫通，有效銜接司法”[15]，提高紀檢監察系統依規依紀依法履職質量。這就提出了科學立法與深化改革相統一的總體原則，規定了紀法貫通、法法銜接貫穿于紀檢監察體制改革之中的運行邏輯，造就了紀委監委專責監督法治化的時代訴求。

準確把握專責監督定位，一體推進黨的紀律檢查體制、國家監察體制和紀檢監察機構三項改革，才能全面提升專責監督效能。一是深化黨的紀律檢查體制改革，增強紀委監督權的相對獨立性和權威性。紀委履行監督執紀問責職責，形成了從發現問題到執行紀律再到責任追究監督鏈條的有機閉環。要推進紀委雙重領導體制具體化、程序化、制度化，通過嚴格落實查辦腐敗案件、選配紀委書記、副書記以上級紀委領導為主來強化縱向紀檢系統的領導力，通過深化轉職能、轉方式、轉作風來聚焦紀委監督執紀問責主業，增強運用監督執紀“四種形態”既嚴厲懲治極極少數又常態嚴管最大多數的監督公信力和權威性。二是深化國家監察體制改革，實現對公權力監督全覆蓋和有效性。監委履行監督調查處置職責，聚焦黨風廉政建設和反腐敗職能。要從嚴、精簡、高效建設監察官隊伍，健全統一決策、一體運行的執紀執法組織協調機制，嚴格運用黨紀和國法丈量違紀、違法、犯罪三把標尺，提升證據收集能力與轉化效率，對涉嫌違紀、職務違法、職務犯罪的問題進行一體審查調查，實現全面從嚴、全面覆蓋、錯罰相當、罰當其罰的精準監察。三是深化紀檢監察機構改革，優化監督機構設置和職能配置。紀委監委合署辦公，在黨的全面領導下履行紀檢監察雙重職責。要完善紀委監委合署辦公條件下監督檢查與審查調查部門分設的內控機制，推動監督、審查、案管、審理等分設機構在人員隊伍、工作方式、職能職責上的深度融合，優化執紀執法協調配合的業務流程，使紀檢監察監督權的行使在決策部署、資源整合、流程優化、措施運用上更加協同高效，實現紀檢監察機構組織重構、職能重鑄、效能重塑。

（三）構建“三不”一體推進機制，提升監督體系整體治理效能

制約和監督權力是反腐敗的核心，權力如果不受制約和監督，就會被濫用并導致腐敗。通過提高懲治和預防腐敗的標本兼治能力，強化對權力運行的制約和監督，才能在監督體系化發展中匯聚起反腐防腐的強大監督力量。構建不敢腐、不能腐、不想腐一體推進機制，科學揭示了懲治與預防相結合、治標與治本相協同、軟約束與硬舉措相協調、自律與他律相統一的治權邏輯。不敢腐、不能腐、不想腐的目的是一致的，同時各有側重又功能互補。不敢腐是前提，側重于保持高壓懲治、持續震懾效應，意在讓意欲腐敗者在高昂的代價面前望而卻步;不能腐是關鍵，側重于織密制度籬笆、監督權力運行，旨在讓膽敢腐敗者在嚴格的法治監督中無機可乘;不想腐是根本，側重于堅定理想信念、踐行為民宗旨，在于讓人從思想源頭上厚植拒腐防變的思想基因。“三不”一體推進，在對腐敗零容忍、形成高壓震懾的同時，完善權力監督制度、規范權力廉潔運行，加強信仰教育、提高黨性修養，就能有效防治腐敗、健全監督體系、重構政治生態。習近平強調，“不敢腐、不能腐、不想腐是相互依存、相互促進的有機整體，必須統籌聯動，增強總體效果”[16]，通過有效處置化解腐敗存量、強化監督遏制腐敗增量，推動形成嚴格有效的法治監督體系。這就意味著要以構建“三不”一體推進機制為方法策略，把綜合治理腐敗貫穿于監督制度建設各領域、落實到監督權力運行各方面，使“三不”協同發力的機制優勢更好轉化為監督體系整體治理效能。

以一體推進不敢腐、不能腐、不想腐機制建設鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利，釋放協同治腐疊加效應，才能實現紀法效果、監督效果、政治效果有機統一。一是強化嚴治震懾，構建不敢腐的懲戒機制。加大反腐敗治標的力度，必須敢于用監督懲治的利器，嚴肅查處任何特權腐敗問題。要堅持靶向治療、精確懲治，創新監督形式和載體，有效配置執紀執法資源，嚴厲懲治政治問題和經濟問題交織、用人腐敗和用權腐敗交織的違紀違法案件，提高對不知敬畏、膽大妄為、行賄受賄者執紀執法的時效性和震懾力。二是健全體制機制，構建不能腐的防范機制。制度反腐的有效實施，要求補齊監督缺位錯位短板弱項，全方位扎緊各種監督形式的制度籠子。要深入推動執法司法公開、干部選拔任用、重大工程審批、公共財政支出、國有資產監管等重點領域監督機制改革和制度建設，形成有效管用的嚴防權力出軌、越軌的全覆蓋的制度執行監督機制，使權力配置和行使的每一個環節都受到不同監督形式的有力監督，合力增強對反腐敗制度執行的監督實效。三是涵養廉潔正氣，構建不想腐的保障機制。練就共產黨人自我凈化的“絕世武功”，必須用黨的科學理論武裝頭腦，純潔權為民所用的政治本色，錘煉用權受監督的優良作風。要堅定黨內政治文化自信，加強黨性、政德、紀法和監督教育，以“兩個維護”為根和魂持續強化政治監督，增強黨員干部依法接受監督和壓實監督責任的意識，引導和激勵黨員干部在思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉中提升把握和運用監督反腐規律的素養和本領。

四、結 ? ?語

健全黨和國家監督體系是新時代推進黨的建設高質量發展和國家治理現代化的題中之義。只有把監督體系建設納入國家發展大局，一以貫之堅持信任不能代替監督、監督無禁區無例外的從嚴治黨主基調，經濟社會新發展階段黨的各項建設和各項工作質量才能得到全面提升。黨的十九屆五中全會著眼于實現“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標對全面從嚴治黨和反腐敗斗爭提出的新要求，提出要“完善黨和國家監督體系，加強政治監督，強化對公權力運行的制約和監督”[17]。也就是說，要把監督融入黨領導經濟社會治理全過程，構建全覆蓋的全面從嚴治黨責任制度和監督制度，提高監督體系建設和反腐敗工作質量，以監督治理效能保障經濟社會高質量發展。黨的十八大以來，以制度建設為主線推動黨和國家監督體系高質量發展的各項改革的集成效應顯著，清晰呈現出黨內監督、國家監督和社會監督協同規范權力運行的建構框架和結構特征，充分發揮了監督在完善構建親清政商關系政策體系中的保障執行和促進發展作用。但是，必須清醒看到，腐蝕和反腐蝕斗爭長期存在且形勢依然嚴峻復雜，在加強對同級“關鍵少數”監督、防范監督權失范、精準監督執紀執法等方面仍有一些制度短板弱項亟待補齊，必須真正突破不愿監督、不敢監督、抵制監督等抑制監督主體和監督形式作用發揮的監督缺位體制困局，切實推動鐵規發力見效和制度落地生威。因此，要以加強黨的全面領導為統領，堅持改革和法治相銜接，以問題為導向增強監督制度改革系統集成，通過嚴肅、協同、有效的監督促進黨的建設和國家治理提質增效，確保黨和人民賦予的權力始終沿著法治軌道向為人民謀幸福的方向良性運行，夯實引領和保障新時代中國特色社會主義偉大事業行穩致遠的監督治理基礎。

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[14] 習近平在十九屆中央紀委二次全會上發表重要講話強調 全面貫徹落實黨的十九大精神 以永遠在路上的執著把從嚴治黨引向深入[N].人民日報，2018-01-12（01）.

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責任編校 ? 王學青