突發公共衛生事件的動員及其效果

◆摘? 要：運動式治理是我國國家治理體系中不可缺少的重要組成部分。文章從國家治理雙重機制入手，以突如其來的“新冠疫情”為例，具體分析新冠疫情下運動式治理產生動員效果的三種機制：資源動員、強化激勵和強化控制，以及面對突發疫情事件中國特色的社會主義制度所帶來的優勢，同時從“大理扣押口罩”事件反思不足。分析認為運動式治理是我國面對此次新冠疫情這一突發危機事件下國家治理的理性選擇。

◆關鍵詞：運動式治理;動員機制;疫情防控;社會主義制度

一、問題的提出

運動式治理是我國國家治理中的重要組成部分，是國家暫停或打斷官僚體制中的常規運作過程，意在突破官僚體制與常規機制，代之以自上而下、政治動員的方式來集中調動資源、各方力量和注意力來完成某一特定任務的治理形式。

縱觀我國的歷史，運動式治理不僅僅體現在像“大躍進”之類的政治運動中，在突發的自然災害事件如“洪澇災害”和重大公共危機事件如“非典”和今年的“新冠疫情”的防控治理中同樣體現其重要作用。面對嚴重威脅人民群眾生命健康的新冠疫情對我國國家治理能力所提出重大的考驗，國家迅速采取措施，進行全面政治動員，集中調動各方力量、注意力及資源以應對此次突發性重大危機事件，取得了良好的成效。

那么，為什么事件發生前采用常規治理，而事件發生后國家往往啟動運動式治理？為什么會有兩種治理模式選擇的差異？針對突發事件常規治理為什么會失效？運動式治理為什么有效？針對這些問題，本文希望基于以下的討論能夠解釋困惑、理清思路。也希望基于以下探討，能為我國突發性危機事件的應對和處理提供有益的參考。

二、文獻回顧

關于突發性危機事件的研究，有少數學者關注特定的突發事件，如SARS疫情、鼠疫、九江地震等自然災害（薛瀾、張強，2003;曹樹基，2006;張國清，2003;滕五曉，2007;張海波、童星，2015），也有部分關注特定突發公共衛生類事件，如新冠疫情（楊子暉等，2020;劉世錦等，2020;朱武祥等，2020），但無論是關注哪類事件的相關研究，都集中危機主體——政府，對危機事件的應對機制研究，或事件本身對社會經濟層面的影響，未進行事件發生前后治理模式選擇差異的原因對比。

政府重大公共危機管理取得良好績效的前提之一是：官員積極履行各自職責。運動式治理是資源相對不足下，通過集中和動員各方力量以解決問題的理性選擇。因此，關于運動式治理的研究對本文的研究問題帶來很大啟發。

在規范研究上，針對運動式治理形成和運用的基礎，學者馮仕政（2011）認為運動式治理形式是非制度化、非常規劃化和非專業化的，提出國家運動式治理形成的三個條件：第一，績效合法性壓力;第二，目前無法通過常規化途徑實現目標;第三，專斷權，使其有權力去發動運動式治理。而學者周雪光（2012）則認為：運動式治理形式的出現存在穩定的制度化組織基礎。因此，就運動式治理出現的制度淵源和合法性權威基礎，周雪光（2012）對比韋伯的官僚組織理論，提出中國的官僚體制“家長式”的“專斷權”和官員遵循“向上負責制”等一些特點為運動式治理的出現提供了制度淵源，而合法性權力基礎來源于執政黨繼承了中國傳統上的卡理斯瑪權威。同時他指出，通過運動式治理的形式，我國權威體制和有效治理之間的矛盾可達到平衡。

在理論貢獻上，周雪光、練宏（2012），在常規治理與運動式治理兩種治理模式的基礎上提出了控制權理論，該理論涉及委托方（中央政府）、管理者（中間政府）和代理方（基層政府）三者之間在目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權三種權力在不同層級之間的分配問題，并在此基礎上形成四種不同的治理模式：高度關聯型、行政發包制、松散關聯型和聯邦制。而運動式治理形式是控制權理論下，高度關聯型治理模式的典型形式。此時，三權集中于中央，因此相較于其它形式，國家在高度關聯型治理模式下，會形成更強有力的動員，使官員面對事件時能夠積極履行各自職責。該理論對本文的研究帶來關鍵性啟發：在關注常規治理與運動式治理方式差異的基礎上，分析危機事件發生后國家為何放棄前者選擇后者。

在實證研究上，賴詩攀、何彬（2017）在將政府公共危機管理分為日常管理和事件管理的基礎上，通過問卷調查數據對比分析發現，二者動員程度上存在差異，運動式治理模式下事件管理的動員程度高于常規治理模式下日常管理的動員程度。政府面對突發公共危機事件，采取運動式治理模式可以在很大程度上降低事件成本。同時，學者賴詩攀（2016）基于“動員式治理到底如何動員的？”這一問題，通過問卷數據調查，對兩類不同反腐敗行為進行研究發現：行政控制、資源動員和強化激勵構成反腐過程中的三個動員機制。

基于相關文獻啟發，結合此次我國新冠疫情的防控中體現的高度動員，本文的研究問題是：為什么會有兩種治理模式選擇差異？針對突發公共衛生事件常規治理為什么會失效？運動式治理為什么有效？

文章以下部分安排如下：第三部分在相關文獻回顧的基礎上，針對此次新冠疫情這一突發公共危機事件，討論危機事件發生前后，兩種治理模式選擇差異和效果差異產生的原因？運動式治理這一模式到底通過何種方式產生動員的效果？第四部分討論并提出不足。

三、運動式治理：國家治理的理性選擇

（一）國家治理的雙重機制

從常規治理與運動式治理追求的目標來看，我們發現兩者截然不同。常規化治理模式下，官員間層級分明、分工詳細、按部就班地完成各自職責。社會秩序和穩定是該模式下國家追求的目標。而一旦這種秩序和穩定的狀態被突發事件打破，運動式治理模式隨即啟動，國家以高度動員、高度組織、打破按部就班的方式調動資源、集中各方力量來解決問題。效率和動員此時就成為國家治理追求的目標。

但從常規治理到運動式治理兩者之間轉換來看，兩者聯系緊密。運動式治理往往伴隨常規治理模式失敗而啟動的。危機事件發生后，按部就班的常規治理模式無法達到緊急狀態下所需要的效率和動員，因此便被運動式治理模式取代。今年的疫情防控也是如此。國家啟動運動型治理的主要原因是讓全國人民及整個官僚體制都進入到一種高度動員與緊張狀態。

（二）運動式治理的動員機制

國家在歷次重大突發衛生事件和本次新冠疫情防治實踐中，運動式治理成效顯著。國家通過采取資源動員、強化激勵、加強控制等機制，為有效化解危機提供了基礎。

1.資源動員

此次疫情，快速集中全社會有效資源不論是對已患病人的救治，未患病人的防治，或重建與恢復工作都極其重要。面對疫情的快速擴散，從中央到基層鄉鎮再到人民群眾凝聚一心，在黨中央指揮與號召下，通過發揮運動式治理的高效資源集中能力，在較短時間內集中了大量的人力、物力和財力等資源。不到一個月，自全國各地300多支醫療隊，合計超4萬名醫務人員支援。全國各地籌集的物資不計其數，口罩、防護服、面粉、蔬菜、水果……不僅有效緩解物資緊張的局面，更體現出民族的團結與大無畏。同時，社會各界自發捐款，國家財政部門也統籌安排特殊時期疫情防控資金多達千億元，切實保障了各方面所需資源的供應。

2.強化激勵

從學者周雪光的控制權理論思考，危機事件發生前，有關危機事件的日常管理屬行政發包。委托方負責目標設定并保留檢查驗收權，激勵分配權此時在管理方手中。因此，管理方的日常管理行為具有靈活空間。一旦事件發生，三種權力集中到中央，此時行政發包的治理模式轉換成高度關聯治理模式，激勵分配權收歸中央對地方政府產生強激勵，促使其積極履職。

3.強化控制

加強科層控制，減少信息不對稱。春節當天，中共中央政治局召開緊急會議，成立應對疫情工作指揮中心，以“人民生命重于泰山”防疫救治宗旨、成立聯防聯控、群防群控小組，形成全國一盤棋態勢。黨中央更是集中一切力量進行領導以避免科層體系條塊分割造成的信息、反應延遲等情況。此次新冠疫情，黨中央以高度精準的統一指揮和協調，為確保相關決策部署在全國各個地方得到全面的落實，為實現精準的社會各個方面的動員提供了堅實的基礎。其次，自從鐘南山院士宣布新冠肺炎會“人傳人”結論之后，湖北省政府立即決定對武漢實施“封城”措施，其他省份隨即啟動一級響應機制。各地提出“非必要不外出”，深入執行到各個社區，實施小區封閉式管理。人民群眾積極響應，自覺居家隔離……

四、總結

社會主義制度下，運動式治理所帶來的強大動員能力，不論是在推動經濟社會發展還是在應對各類“政治運動”，或者是在面對突發的公共危機事件中，都是常規治理模式所無法頂替的。一方面，國家通過運動式治理帶來的資源動員、強激勵和強控制，實現權力的再生產與再擴充，是我國面對此次新冠疫情這一突發危機事件下國家治理的理性選擇。我國面對此次突發新冠疫情，憑借強大的制度優勢，憑借運動式治理帶來的強大社會動員能力，在疫情的戰役大考中交出了比較不錯的成績，也得到了社會各界人士的充分肯定。另一方面，盡管此次疫情防控總體滿意，但也有個別事件反映出問題，如云南大理扣留醫用口罩事件。面對嚴峻疫情，全國處于緊張防控工作中，越是這個時候就越需要高度的規則意識。但大理市政府違法扣押征用防疫口罩，嚴重干擾全國防疫工作大局，破壞了防疫工作紀律。暴露出大理市委、市政府在緊要關頭，無視政治紀律，漠視國家法律，本位主義嚴重，形式主義、官僚主義等問題的嚴重。雖是個例，但我們應從事件中吸取教訓、得到反思，以疫情防控為契機，充分認識自身不足，以便將社會主義制度集中力量辦大事的優勢轉化為更加強有力的社會治理效能。

參考文獻

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作者簡介

孫敏婕（1996.11—），女，漢族，華僑大學政治與公共管理學院2019級碩士研究生，行政管理（政府管理）方向。