我國農民工回流的歷史發展、變動趨勢及保障路徑

摘??? 要：為探討新型城鎮化建設背景下農民工回流的變化，根據已有研究對企業制度改革時期、全球金融危機時期和城市人口調控時期我國農民工回流返鄉的歷史發展進行了歸納總結;以2010—2019年全國農民工監測數據為基礎，研究發現選擇本地就業的農民工不斷增加，農民工向中西部地區流動趨勢增強，新增農民工流動范圍逐漸縮小，高齡農民工傾向于選擇回流務工;分析了農民工群體回流返鄉的影響因素，主要包括國家政策牽引農民工實現就近就地轉移、中西部地區經濟發展水平持續增強、高齡農民工人力資本難以滿足東部產業結構升級的要求、農民工群體與社會交互過程中的自主理性行為;并在完善中西部地區城市群協同發展機制充分發揮引領帶動作用、改善創新創業環境大力支持返鄉農民工創新創業、加強基本公共服務建設提高社會保障水平等方面提出了建立回流返鄉農民工群體的長效保障機制的建議。

關鍵詞：農民工;流動趨勢;保障機制;新型城鎮化

中圖分類號：F323.6?????????? 文獻標識碼：A???????? DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2021.06.014

Historical Development， Change Trend and Guarantee Path of the Return of Migrant Workers in China：Based on the Monitoring Data Analysis of National Migrant Workers from 2010 to 2019

CHEN Xidi

（Guangzhou University，Guangzhou，Guangdong 510006，China）

Abstract： To explore the changes of migrant workers returning to their hometown under the background of new urbanization， this paper summarized it from three periodsincluding the enterprise system reform period， the global financial crisis period and the urban population control period， according to the existing research. Based on the national monitoring data of migrant workers from 2010 to 2019， the research indicated that the number of migrant workers choosing local employment and the flow trends to the central or western regions were increasing， while the flow range of new migrant workers was gradually narrowing， and the elderly migrant workers tended to choose return work. The influencing factors of migrant workers returning to their homeland mainly included the implementation of local transfer by national policies， the continuous enhancement of economic development in central and western China， the inability of human capital of elderly migrant workers to meet the requirements of industrial structure upgrading in eastern China， and the independent rational behavior of migrant workers in the process of interaction with society. Suggestions were put forward to establish a long-term guarantee mechanism for returning migrant workers， such as giving full play to the leading role in the aspects of perfecting the coordinated development mechanism of urban agglomerations in central and western regions， improving the innovation and entrepreneurship environment for vigorously supporting the innovation and entrepreneurship of returning migrant workers， strengthening the construction of basic public services and improving the level of social security， etc.

Key words： migrant workers; flow trend; guarantee mechanism; new urbanization

自1978年“對內改革、對外開放”的政策實行后，我國農業生產率得到了極大提高，農村地區大量富余勞動力開始大規模地從中西部地區向沿海發達城市流動，成為推動中國經濟發展的新興力量。不過，隨著近年來新型城鎮化建設目標的提出、城市產業結構轉移以及內地縣域經濟的發展，農民工流動呈現出明顯回流趨勢。據全國農民工監測調查報告顯示，2019年在東部地區就業的農民工同比下降0.7%，而中部地區同比增長2.8%，西部地區同比增長3.0%，中西部地區總量占全國比重提高至42.9%，表明中西部地區吸納農民工就業的能力得到大幅提升，農民工回流態勢已逐漸明顯增強。

回流返鄉還是繼續留在城市發展，不僅是農民工個人和家庭生存發展面臨的重要問題，也是農民工輸出地和流入地經濟社會發展面臨較大影響的問題。在此背景下，利用全國性的調查數據，深入探討農民工在一定周期內回流返鄉的變動趨勢及其影響因素，探究可能出現的社會結構變化，無疑具有重要的現實意義。本文根據已有研究報道對我國農民工回流返鄉的歷史發展進行了歸納總結，并以2010—2019年全國農民工監測數據為基礎，探討在新型城鎮化建設下農民工流動的趨勢特征、影響因素及保障路徑，以推動以人為核心的新型城鎮化建設不斷向前發展。

1 我國農民工回流返鄉的歷史發展

農民工回流返鄉并不是近期才出現的，自從農民工流動開始，農民工回流返鄉就在持續不斷的發生。結合我國改革開放的發展歷程，我國農民工回流返鄉大體經歷了3個重要時期。

1.1 企業制度改革時期

20世紀八九十年代，隨著我國改革開放政策的實行以及農村農業生產經營方式的改變，我國農村地區大量富余勞動力開始流向城市，其實早在文革時期通過各種渠道招收進城務工的農民就高達1 300萬[1]。隨著社會主義市場經濟體制的建立，我國民營經濟得到快速發展，國有企業受到民營經濟崛起的沖擊以及亞洲金融危機的影響，國有企業職工冗余、產能過剩以及領導體制難以適應經濟發展等諸多弊端開始突顯。這一時期僅國有企業的富余職工就超過3 000萬人，許多行業在職人員的富余率多達30%，少數企業甚至高達50%[2]。隨后國有企業通過兼并、重組、建立現代企業制度等方式進行經濟體制改革，這直接導致大量國有企業職工下崗待業。上海公有制企業下崗職工人數從1990年3.2萬人發展到1994年19.1萬人，下崗職工人數年均增長65%[3]，到1995年底，全市下崗待業人員有86.1萬人，失業人員15萬人[4]。為緩解城市職工失業壓力，解決下崗職工再就業難題，1995年初，勞動部發布了《關于全面實施再就業工程的通知》，提出了促進失業職工再就業和企業富余職工分流安置的具體政策、措施。有的城市對優先招納下崗職工的企業實行獎勵，有的城市采用清退外來民工的辦法為下崗職工騰出崗位，僅南京市高等院校就清退了1 000多名外來工[5]。當進城農民工遭遇企業職工下崗再就業的沖擊，很大一部分農民工難以找到工作，不得不選擇回流返鄉。

1.2 全球金融危機時期

2007年4月美國第二大次級抵押貸款公司新世紀金融公司申請破產保護，“次貸”危機拉開序幕。2008年9月，美國第二大投資銀行雷曼兄弟破產，國際金融危機正式爆發并迅速蔓延至其他國家。我國經濟自2008年開始出現了明顯的下行趨勢，其中出口貿易加工類產業及制造業、房地產業等勞動密集型產業受沖擊較大。從2008年11月開始，進出口增速呈現負增長，到2009年11月，我國進口增速同比下降13.7%，出口增速同比下降18.3%，我國GDP增速從2007年的14.2%下降到2009年的9.4%。許多中小企業陸續減產、裁員和關閉導致大量崗位流失，失業率增加。我國城鎮登記失業人數從2007年的830萬人增加到2009年的921萬人，城鎮登記失業率從2007年的4.0%增加到2009年的4.3%。受教育程度較低、人力資本積累程度較差的進城務工農民深受影響。2009年春節前外出務工返鄉農民工大約7 000萬人，占外出農民工總量50%，其中約有多達3 481萬左右的農民工面臨著結構性失業的風險[6]。為應對國際金融危機的沖擊，從2008年12月開始，國務院辦公廳陸續頒布《關于當前金融促進經濟發展的若干意見》（國辦發〔2008〕126號）、《關于切實做好當前農民工工作的通知》（國辦發〔2008〕130號）等20多份政策文件來進一步擴大內需、調整產業結構和推動經濟平穩增長，以期在最大程度上減少金融危機對我國經濟發展和農民工就業的影響，但是相當數量的農民工集中提前返鄉仍難以避免地給城鄉經濟和社會發展帶來了新的諸多問題。

1.3 城市人口調控時期

隨著北京、上海、深圳等特大超大城市人口規模的持續增長，由人口膨脹引發的擁堵、污染等“城市病”愈發嚴重，據歷年中國統計年鑒可知，2009—2014年各特大超大城市人口規模處于高速增長階段，其中北京市常住人口年均增速接近50萬人，其中外來常住人口為34萬人;上海市常住人口年均增速為36萬人，其中外來常住人口為30萬人。特別是在2010年，北京市常住人口增加了102萬人，其中外來常住人口90萬人;上海市常住人口增加了92.4萬人，其中外來常住人口80.8萬人，人口增長凈值達到最高峰。2014年中央發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》明確提出“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規?！?，北京、上海、杭州、武漢等地紛紛出招嚴控人口規模，包括啟動產業轉移外遷、建設城市副中心、探索積分入戶政策等[7]，“嚴格控制”成為特大城市進行人口管控的共同手段，不同城市的人口控制效果根據政策嚴厲程度有所不同，其中北京市和上海市效果最為顯著。據歷年中國統計年鑒顯示，2015—2019年，北京市常住人口年均增加僅為0.4萬人，常住外來人口年均減少高達約15萬人;上海市常住人口年均增加不到0.5萬人，常住外來人口年均減少約2萬人。與此相反的是，隨著“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等區域發展戰略的實施，以重慶、成都領銜的中西部城市群吸納農民工就業的能力持續增強，從東部沿海特大超大城市疏解的流動人口逐漸流入。據農民工監測調查報告[8]統計，2019年在中部地區務工的農民工比2014年增加了940萬人，在西部地區務工的農民工比2014年增加了1 070萬人，占全國農民工總量的比重分別提高了2個百分點和2.6個百分點，農民工勞動力向中西部轉移趨勢明顯。

2 我國農民工流動的變動趨勢分析

2.1 數據來源

本文采用的農民工流動數據主要來源于歷年全國農民工監測調查報告，該調查范圍涵蓋了全國 31 個省（市、自治區） 的農村地區，覆蓋面廣，數據具有代表性，所涉及的調查樣本超過20萬人。農民工是指戶籍仍在農村，調查年度內在本地從事非農產業或外出從業6個月及以上的勞動者，前者為本地農民工，后者為外出農民工。東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個?。ㄊ校?中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省;西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個?。ㄊ?、自治區）。農民工的就業地區分布，除東部、中部和西部地區外，另有0.3%的外出農民工在港澳臺地區及國外從業。因2013年農民工監測調查報告中未能得出按輸出地和輸入地劃分的農民工數據，故采用考察年份區間除2013年外其余年份按輸出地和輸入地劃分的農民工數據的均值補全2013年的數據。此外，由于2016—2019年的監測報告中除東中西部地區外單列了東北地區，為方便統計分析，按照2010—2015年的區域劃分方法將遼寧省歸入東部地區，吉林省和黑龍江省歸入中部地區，各省人數則結合該省當年統計年鑒中“年平均人口”的比例測算。其余經濟社會發展數據主要來源于歷年《中國統計年鑒》、《流動人口發展報告》及國家統計局、中國政府網、中國經濟網官方網站。

2.2 結果與分析

2.2.1 選擇本地就業的農民工不斷增加 由圖1可知，2019年農民工總量達到29 077萬人，比上年增加241萬人，增長0.8%。其中，本地農民工11 652萬人，比上年增加82萬人，增長0.7%;外出農民工17 425萬人，比上年增加159萬人，增長0.9個百分點。2010—2019年，農民工總量、外出農民工和本地農民工總量均在持續增加，其中，本地農民工占農民工總量的比重從36.7%提高至40.1%，而外出農民工占農民工總量的比重從63.3%下降至59.9%。這十年間三者的增速均在緩慢下降，雖然2010和2019年本地農民工的增速略低于農民工總量增速和外出農民工增速，但其余年份本地農民工增速均大于農民工總量和外出農民工增速。由此可以認為，本地農民工增長較快，占比提高，農民工總量的增加部分多來自于本地農民工，即越來越多的農民工選擇戶籍所在鄉鎮地域內從業，就近務工成為他們的優先選擇。

2.2.2 農民工向中西部地區流動趨勢增強 2019年，在全部農民工中，16 100萬人在東部務工，比上年減少112萬，下降0.7%，占農民工總量的55.5%。6 718萬人在中部務工，比上年增加166萬，增長2.5%，占農民工總量的23.2%。6 173萬人在西部務工，比上年增加180萬，增長3.0%，占農民工總量的21.3%。

從圖2可以看出，雖然東部地區一向是農民工的主要輸入地，但其占全國農民工總量的比重卻在不斷下降，與其相反的是，中西部地區不論是人數還是比重都在不斷提高，其中西部地區以年均4.4%的增速快于中部地區年均2.7%的增速。由此表明，東部地區吸納務工的農民工減少，中西部地區吸納務工的農民工數量持續增加、吸納能力不斷增強，農民工向中西部地區回流趨勢明顯，流動的空間指向性和地域集中性發生明顯變化[9]。

2.2.3 新增農民工流動范圍逐漸縮小 隨著農民工總量的增加，外出農民工數量也在持續增加，其中選擇省內流動的人數在不斷增加，選擇跨省流動的人數在不斷下降。如圖3所示，除2014年外，跨省流動農民工的增速均低于省內流動農民工的增速，特別是2011年，跨省務工的人數大幅減少，改變了多年來跨省外出農民工比重大于省內的局面，2015年跨省流動的農民工增速再次急速下降，此后增速基本為負數。

整體上省內流動農民工占外出農民工總量的比重從49.7%提高至56.9%，而跨省流動農民工占外出農民工總量的比重從50.3%下降至43.1%。新增外出農民工主要在省內流動，省內流動農民工增量占外出農民工增量的96.4%，新增農民工流動范圍逐漸縮小。

2.2.4 高齡農民工傾向于選擇回流務工 受農村人口結構變化、各年齡段特別是50歲以上農村勞動力非農勞動參與程度提高、農民工就地就近轉移增加的影響，農民工的平均年齡不斷提高，從2010年的35.5歲提高至2019年的40.8歲。從圖4可以看出，農民工年齡構成出現兩級分化的現象，即50歲以上的農民工占全國農民工總量的比重逐年提高，年均提高約1.2個百分點;41～50歲農民工的占比也在小幅增加，年均增長約0.4個百分點;31～40歲農民工的占比增加較為平緩，年均增長約0.2個百分點;21～30歲農民工的占比下降明顯，年均下降約1.3個百分點;16～20歲農民工的占比年均下降0.5個百分點。表明青壯年農民工比重不斷下降，中老年農民工比重不斷上升。

2014年全國50歲以上農民工增量為597萬人，超過當年全國農民工總體增量的501萬人。到了2019年，全國50歲以上農民工增量為694萬人，本地50歲以上農民工增量為341萬人，而此時全國農民工總體增量僅為241萬人。農民工的新增速度遠不及農民工老齡化的速度，農民工老齡化現象不斷加劇。在農民工總量增速下降的前提下，結合歷年來本地務工人數及省內務工人數的增加，可以認為高齡農民工的增加與本地務工人數的增加及省內務工人數的增加幾乎是同步進行的，表明隨著務工年限的增長，農民工的流動范圍在不斷縮小，會優先選擇本地務工，甚至回流返鄉重新回歸農業。

3 我國農民工群體回流返鄉的影響因素

3.1 國家政策牽引農民工實現就近就地轉移

2014年3月，中央發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確提出要“引導有市場、有效益的勞動密集型產業優先向中西部轉移，吸納東部返鄉和就近轉移的農民工”、“我國將引導1億人口在中西部就近城鎮化”。同年7月和9月又陸續發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》和《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，進一步擴大教育、醫療、就業和社會保障等基本公共服務在農業轉移人口和其他常住人口中的覆蓋面，為農民工就近就地轉移提供了相應的配套措施。2019年，習近平總書記多次主持召開推動中部地區崛起的工作座談會，著重強調做好中部地區崛起工作。據不完全統計，從2014年開始至今以“農民工”為關鍵詞、按發布機構分類的國家相關政策文件多達200多份，在這些國家政策的有利拉動和牽引下，以中西部地區為輸出地的農民工逐漸回流，流動的空間距離逐漸縮小，實現就近就地轉移，不僅有利于中西部地區經濟穩定發展，也有利于我國人口布局更加合理協調。

3.2 中西部地區經濟發展水平持續增強

隨著西部大開發和中部崛起戰略的深入推進，中西部地區城市基礎設施建設、公共服務水平及交通網絡條件得到極大改善，利用自身資源優勢承接東部地區的轉移產業，創造了大量勞動崗位，拓寬了本地農民工就近就地就業渠道，也提高了經濟發展水平，縮短了其與東部地區的區位發展落差。中西部地區生產總值占全國生產總值的比重從2010年的41.7%提高到2019年的45.2%，提高了3.5個百分點，從2010年至2018年，重慶和武漢人均地區生產總值平均年均增長量均超過10%。即使是在新冠肺炎疫情嚴重沖擊下的2020年上半年，中西部地區的多數省份在經濟運行方面依然能夠率先實現正增長[10]，體現了中西部地區雄厚的經濟基礎。有研究表明，在中西部地區就業的農民工月均收入雖然不及東部地區，但月均結余超過東部地區，工資水平增速也快于東部地區，進一步增強了農民工本地就業的吸引力，成為新興的人口流入中心。總體而言，隨著中西部地區經濟發展水平持續顯著增強，中國區域發展結構正逐步由差別化向均衡化轉變，尤其東部與中西部地區經濟發展差距將進一步縮小，中西部地區經濟增速有望繼續領跑全國[11]。

3.3 高齡農民工人力資本難以滿足東部產業結構升級的要求

隨著我國東部沿海地區產業結構優化、調整和升級加快，企業對勞動者的素質和技能提出了更高的要求，對具有專門技能、掌握新技術的高素質人口的需求不斷增加，對受教育水平較低、掌握勞動技能較少的勞動力需求不斷減少。高齡農民工受制于自身的人力資本水平已經難以滿足東部地區產業結構升級對人才提出的要求，失業風險增加，因此在東部沿海地區勞動密集型產業向中西部遷移時，高齡農民工便隨著產業的遷移不斷向中西部流動和集聚，選擇“家門口”就業的人數不斷增多。2018年流動人口發展報告也佐證了這一點，證實返回流出地的農民工平均年齡超過40歲，受教育程度普遍較低。

3.4 農民工群體與社會交互過程中的自主理性行為

結構化理論認為農民工是能動的個體，通過不斷對照社會經濟環境結構調整自我及家庭的決策。在大部分時段，受戶籍制度、遷移成本等多方面條件的約束，農民工的遷移形態以青壯年勞動力單獨外出為主。隨著時間的推移，養育子女、照顧長輩等家庭因素在其流動抉擇中的分量越來越重。城市雖然有著良好的就業環境和充足的社會資源，但是由于長期以來城鄉二元戶籍制度的制約，城市公共服務體系對農民工群體的排斥導致隨遷家庭在城市生存面臨諸多困境，特別是義務教育階段子女的上學問題。不少家庭將初、高中階段的孩子送回戶籍地接受教育，隔代教育以及家庭結構的長期不完整對未成年子女的教育和身心健康成長造成極大的負面影響。因此，農民工群體根據個人意愿、能力和未來預期的判斷，從家庭利益最大化的角度出發，對照流出地和流入地社會經濟環境結構的變化，不斷調整自我和家庭的決策，做出返鄉回流的決策是其作為經濟人的理性行為。根據2015年國家衛計委對主要流出地的調查，亦證實返鄉農民工中近一半是因為家庭因素返鄉。

4 建立回流農民工群體保障機制的政策建議

農民工回流返鄉是產業結構升級調整和勞動力市場優化的一種必然結果，其生存發展不僅是農民工個人和家庭面臨的重要問題，也是經濟社會發展不可回避的問題。建立回流返鄉農民工的長效保障機制，發揮國家、政府和農民工群體的聯動作用，使農民工群體愿意回流返鄉并安心留在鄉鎮發展是未來中西部地區新型城鎮化建設的重要內容。從推進新型城鎮化建設的角度出發提出以下政策建議。

4.1 完善中西部地區城市群協同發展機制，充分發揮引領帶動作用

考慮到回流農民工多向中西部地區大中小城市轉移，以及中西部地區新增農民工多選擇省內流動的事實，中西部地區城市群的治理和發展就顯得特別重要。經過長期發展，位于中西部地區的長江中游城市群和成渝城市群已經成為我國中西部地區經濟社會發展的主要載體和動力引擎。但由于這兩個城市群發展起步較晚，人口和經濟集聚程度相對較低，科學高效的治理體系尚未完全建立[12]。因此，在未來一定時期內，中西部地區應構建更加科學高效的城市群治理體系，進一步優化城市群內部人口集聚、產業集群發展與城鎮化空間格局，完善現有城市群內部協同發展機制并培育若干新的城市群，提高其與周邊城鄉結合部、縣域和農村商貿基礎設施建設的互聯互通程度，在嚴格保護生態環境的基礎上引導有市場效益的勞動密集型產業優先向中西部轉移，吸納東部回流返鄉和就近轉移農民工，隨同“一帶一路”建設、脫貧攻堅戰略等國家整體發展戰略部署的深入推進加速自身社會經濟發展，并引領帶動周邊地區的產業發展和新型城鎮化建設。

4.2 改善創新創業環境，大力支持返鄉農民工創新創業

有研究表明，農民工回流返鄉不僅能為地區經濟發展提供新的人口紅利，對地區產業發展提供新的需求，從而推動產業發展和產業結構升級，而且農民工回流具有“回流效應”，能夠為縣域發展帶來經濟資本、人力資本、信息、技術的多重補償，從而推動縣域經濟的發展[13]。因此，中西部地區地方政府應重視外出務工農民工的回流，以鄉村振興和產業轉移為重要抓手，優化農村創新創業環境、強化政策扶持力度和創業指導服務，以吸引返鄉農民工創新創業。培育一批飽含鄉土情懷、具有超前眼光、充滿創業激情、富有奉獻精神，帶動農村經濟發展和農民就業增收的農村創新創業帶頭人[14]，以創新帶動創業，創業帶動就業，吸納更多農村勞動力就地就近就業，促進農村產業融合發展，補齊全面建設小康社會的農村短板，助力鄉村振興目標的實現。

4.3 加強基本公共服務建設，提高社會保障水平

最新數據顯示，2020年全國農民工總量比上年減少517萬人，本地農民工人數和外出農民工人數均出現不同程度的下降[15]，可以認為農業轉移人口市民化程度正在不斷提高。我國2019年末，常住人口城鎮化率已達到60.6%，已經步入城鎮化較快發展的中后期[16]，但我國城鎮化發展長期存在區域不平衡發展的問題。為此，中西部地區應深刻把握新時代新階段我國新型城鎮化發展規律，著眼于到2035年基本實現新型城鎮化的目標，結合黨的十九屆五中全會提出的“推進以人為核心的新型城鎮化”要求，因地制宜布局城鎮體系，加大基本公共服務建設的財政投入規模，提高常住人口基本公共服務均等化水平，健全農民工城鎮化成本分擔機制，切實降低農民工市民化成本，使返鄉農民工家庭在就業、子女教育、老人養老和醫療衛生等方面獲得更高質量的服務，提升城鎮化質量和人民生活水平，為2035年基本實現社會主義現代化提供強大動力和堅實支撐。

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收稿日期：2021-03-06

基金項目：教育部產學合作協同育人項目（202002160014）

作者簡介：陳細娣（1988—），女，廣東廣州人，講師，碩士，主要從事教育經濟與政策方面研究。