內蒙古精準扶貧精準脫貧的成效、經驗與模式

李強 劉學敏 竇睿音 孫巖 趙瑞

摘要：為全面總結內蒙古精準扶貧精準脫貧的成效、經驗與模式，本文基于第三方專項評估檢查的實地調研與問卷分析，從貧困旗縣的貧困基本特征入手，在分析精準扶貧精準脫貧各項政策的落實情況和成效的基礎上，總結脫貧攻堅經驗，提煉出來自脫貧攻堅實踐的“龍頭企業（合作社或大戶）+農牧戶”、訂單農業發展、庭院經濟發展、易地扶貧搬遷安置、綠色扶貧、集體經濟收益監管和分配、返貧“攔水壩”和“旅游+邊貿+扶貧”等扶貧開發模式。進一步指出因自然條件和歷史因素制約，貧困旗縣雖已脫貧摘帽，但仍然面臨扶貧產業可持續性弱、基礎設施建設存在“短板”、生態建設任務依然嚴峻、借勢國家項目積極性不高等問題，提出內蒙古需要在未來脫貧攻堅成果鞏固階段及進一步謀劃鄉村振興時予以高度關注的建議。內蒙古圓滿完成脫貧攻堅任務，切實解決了貧困人口的“兩不愁、三保障”問題，脫貧成效經得起歷史和人民的檢驗。

關鍵詞：脫貧攻堅 精準扶貧 精準脫貧 扶貧開發模式 可持續發展

本文受國務院扶貧辦《2017年貧困縣退出專項評估檢查項目（山西、內蒙古、黑龍江）》（2018）和內蒙古自治區扶貧辦《2018年內蒙古自治區貧困旗縣退出專項評估檢查項目》（2019）、《2019年內蒙古自治區貧困旗縣退出專項評估檢查項目》（2020）支持。

引 言

2020年底，內蒙古自治區的57個貧困旗縣（國家級貧困旗縣31個，自治區級貧困旗縣26個）全部實現現行標準下建檔立卡貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障（兩不愁、三保障），順利脫貧摘帽，基本解決區域性整體貧困問題。

為確保脫貧攻堅成果經得起歷史和實踐的檢驗，內蒙古自治區黨委辦公廳、政府辦公廳根據國家有關規定

中共中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（中發〔2015〕34號）;中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立貧困退出機制的意見》（廳字〔2016〕16號）;國務院扶貧辦《貧困縣退出專項評估檢查實施辦法（試行）》（國開辦發〔2017〕56號）。制定了《關于建立貧困退出機制的實施意見》（廳字〔2018〕11號），明確貧困旗縣退出要嚴格遵循旗縣申請、盟市初審、自治區第三方專項核查評估、公示等程序。受國務院扶貧辦（2017年）和自治區扶貧辦（2018年、2019年）委托，北京師范大學負責組織并參與了內蒙古全部31個國家級和13個自治區級貧困旗縣退出的第三方專項評估檢查，在44個貧困旗縣共走訪43998個農牧戶，涵蓋了470個蘇木鄉鎮、1173個嘎查村的5532個村組，與旗縣、蘇木鄉鎮、嘎查村各級干部及人大代表、政協委員2900余人進行問卷調查和訪談。按照國務院規定的貧困縣退出“三率一度”標準，即綜合貧困發生率低于3%（中部地區低于2%）、脫貧人口錯退率低于2%、貧困人口漏評率低于2%、群眾認可度大于90%，評估團隊對貧困旗縣退出是否達標予以獨立、客觀、公正的評估，并系統查閱了各旗縣脫貧攻堅的相關資料，實地走訪了扶貧及帶貧效果顯著的典型企業和合作經濟組織，全面了解內蒙古自治區的脫貧攻堅經驗和模式。

一、貧困旗縣的基本狀況及貧困特征

（一）建檔立卡時的基本情況

內蒙古的貧困旗縣分布在除烏海市以外的全部11個盟市（圖1），自治區級貧困旗縣主要分布在西部的阿拉善盟、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市以及呼和浩特市和包頭市，還有一部分集中在錫林郭勒盟和呼倫貝爾市。國家級貧困旗縣除了呼倫貝爾市的鄂倫春自治旗和莫力達瓦達斡爾自治旗以外，主要分布在興安盟、通遼市、赤峰市和烏蘭察布市。

2014年建檔立卡時，全部貧困旗縣的農牧業總人口為103.92萬人，其中的63.7%分布在國家級貧困旗縣;全部貧困旗縣的貧困總人口為12.49萬人，其中的74.6%分布在國家級貧困旗縣。在國家級貧困旗縣中，貧困人口占比以赤峰市的35%為最高，其次為烏蘭察布市、通遼市和興安盟，貧困人口占比分別為23%、17%和16%;在自治區級貧困旗縣中，呼倫貝爾市、赤峰市、通遼市、巴彥淖爾市和烏蘭察布市的貧困人口占比分別為22%、20%、18%、13%和11%。31個國家級貧困旗縣的平均貧困發生率為14.08%，鄂倫春自治旗和巴林左旗的貧困發生率高于20%，而科爾沁左翼中旗、正鑲白旗、阿爾山市的貧困發生率低于10%;26個自治區級貧困旗縣的平均貧困發生率為8.41%，其中的阿拉善左旗、扎蘭屯市、阿榮旗、鄂溫克族自治旗、開魯縣、克什克騰旗和涼城縣等7個旗縣的貧困發生率高于10%。

（二）貧困的基本特征

得益于所處的緯度、海拔以及氣溫、光照、水資源等優越條件，內蒙古自治區是我國重要的農業和畜牧業基地，農畜產品豐富，品質優良，牛奶、羊肉、山羊絨和有機食品等產量都位居全國第一。然而，因地域遼闊，各地的自然環境、經濟發展、人文特征存在較大差異，局部貧困仍然顯著，亟待解決。

1.自然條件嚴苛，生態功能保護制約區域發展

內蒙古東西距離2400公里，南北跨度1700公里，自東向西由半濕潤氣候向半干旱、干旱氣候過渡，呈現春季大風干旱、夏季短暫且降水集中、秋季霜凍早、冬季漫長嚴寒的特征。干旱、寒潮、大風、沙塵暴、黑災、白災、冰雹、暴雨等氣象災害較為頻繁，以干旱和寒潮最為嚴重。而且，內蒙古境內地表水貧乏，地下水資源分布不均且埋藏較深，沙漠化土地廣布，不少地方土壤貧瘠，鹽堿度較高，耕作條件較差。

不僅嚴苛的自然條件影響經濟發展和農牧民收入增加，由于內蒙古是國家重要的生態功能區，生態保護的要求也在很大程度上限制一些貧困旗縣的發展。如大興安嶺地區的阿爾山市，地處重點國有林區和國家重點生態功能保護區，農村沒有集體所有的土地，農戶只能以租用林間空地和荒灘的方式從事種植業生產，因而農業生產成本上升，產業發展受到限制。又如地處大興安嶺生態屏障邊緣的鄂倫春自治旗，受主體生態功能區、限制開發區、森林公園、公益林等的限制，礦產資源不能有效開發利用，影響當地的經濟發展。

2.基礎設施仍然存在短板

內蒙古地處我國的農牧交錯帶，農區因生產基礎設施建設薄弱，貧困旗縣仍未擺脫靠天吃飯的困境;牧區地廣人少，公路密度低、等級差，不發達的交通導致貧困旗縣的生產和生活環境相對閉塞。如，莫力達瓦達斡爾自治旗在建檔立卡初期僅有1條國道和1條省道，220個行政村多數不通水泥路;鄂倫春自治旗地處大興安嶺腹地，不僅遠離自治區首府，與所在盟市中心的海拉爾市也相去甚遠。盡管“十個全覆蓋”工程

內蒙古自治區實施的農村牧區“十個全覆蓋”工程，旨在促進基礎設施建設向農村牧區延伸、公共服務向農村牧區覆蓋、城市文明向農村輻射，推進城鄉一體化發展。具體包括：危房改造、安全飲水、嘎查村街巷硬化、村村專通電、村村通廣播電視和通訊、校舍建設及安全改造、嘎查村標準化衛生室、嘎查村文化活動室、便民連鎖超市、農村牧區常住人口養老醫療低保等社會保障。使內蒙古廣大農村牧區的基礎設施和公共服務有了質的飛躍，但不少旗縣的蘇木鄉鎮、嘎查村分布比較分散，使得一些基礎設施日常維護成本相對較高，存在重建輕養現象，道路、電力等設施的破損老舊較為嚴重。

3.產業發展層次低，農牧民增收困難大

幾乎所有貧困旗縣的經濟結構都比較單一，種植業和養殖業仍然呈現傳統、初級、粗放的特點，整體水平不高，品種更新換代緩慢，缺少農牧產品的精深加工企業，產業鏈條不完整，產品附加值低。貧困戶以家庭為單位分散經營，缺乏先進的生產方式和經營理念，使得生產成本高，種養效益低。農牧業企業和專業合作社處于碎片化、粗放型發展階段，普遍存在層次低、規模小、布局散、生產能力弱、組織化程度低的問題。此外，貧困旗縣的工業經濟基礎較為薄弱，工業反哺農業能力不足，三產融合度不深，使得農牧民持續穩定增收的后勁不足。

4.因病、因殘是農牧戶個體的主要致貧原因

根據第三方評估檢查的結果，盡管建檔立卡貧困戶的致貧原因呈現疊加性、多樣化的特征，但因病、因殘的貧困人口占比很高（圖2）。如，四子王旗的比例近50%，卓資縣占比51.2%，興和縣為59.26%，化德縣達到63.07%。有些旗縣的結核病發病率達到全國的1.6倍，有些旗縣因農牧民飲食、勞作習慣導致心肺病、布病等多發，而且受傳統觀念影響，群眾主動就醫的意識薄弱，極易將小病拖成大病、重病。長期慢病和重癥患者、殘疾人等弱勢群體不僅導致家庭勞動力短缺，脫貧致富能力不足，而且治病所需剛性支出較多，進一步加重家庭生活負擔。

5.貧困戶普遍受教育程度低，部分貧困戶的內生動力不足

根據第三方評估檢查的結果，貧困人口的受教育程度普遍偏低。勞動力文化素質低，既是貧困的結果，許多人因貧困而失去接受更多教育的機會;又是造成貧困的原因，因不能掌握農牧業生產技術，對新品種和新技術接受慢，思想觀念保守，市場意識不強，他們在發展生產、就業務工、自主創業等方面均不具備實力，從而陷于貧困。還有一部分貧困戶雖有勞動能力，但主動謀求發展的動力不足，因此喪失很多發展機遇。他們思想消極，安于現狀，存在“等靠要”的依賴思想，長期處于“因窮而要、因要而懶、因懶而窮”的狀態。

二、貧困旗縣的扶貧政策落實和脫貧成果

（一）扶貧政策落實情況

為了實現精準扶貧精準脫貧的目標，貧困旗縣在國家和自治區的統一部署下，貫徹落實各項扶貧政策，大力實施產業帶動、轉移就業、危房改造、教育扶貧、醫療救助、保障兜底、基礎設施和公共服務建設等脫貧攻堅舉措，切實解決貧困人口的“兩不愁、三保障”問題，取得了良好效果。

1.產業扶貧政策

產業扶貧是由“輸血式扶貧”向“造血式扶貧”進化的根本。各旗縣在國家和自治區的產業扶貧政策支持下，積極探索符合實際的產業發展助力脫貧的途徑。一是立足資源稟賦、產業優勢和市場需求，發展壯大農牧業主導產業，通過直接參與、資產收益、代管托養、訂單、就業等帶貧方式，把全部貧困戶吸附在產業鏈上。二是整合涉農資金，建立龍頭企業與貧困戶的利益聯結機制，探索股份合作型、訂單合同型、價格保護型、服務協作型、流轉聘用型等帶動貧困戶脫貧的多種形式。三是多措并舉，依托光伏扶貧項目、補貼產業扶持和發展資金、發放養殖獎補及圈舍補貼、政府代繳種養殖保險等多種扶貧措施，精準施策，助力貧困戶增收。

2.勞動力就業政策

為保障有勞動能力的貧困戶能夠通過就業脫貧，各旗縣制定了就業創業指導與扶持政策，為貧困戶提供精準幫扶和精細服務。一是強化傳統種養技術服務，為貧困勞動力提供相關技術培訓。二是結合少數民族地區的特殊需求，開設蒙漢雙語的各種技能培訓班。三是搭建就業服務平臺和信息通道，各旗縣均有勞動保障事務所，各村配備勞動保障協理員。四是創設保潔綠化等公益性崗位，實施精準就業援助，引導就地、就近轉移就業。五是充分發揮“京蒙幫扶”的作用，拓寬就業渠道，切實為貧困戶提供就業幫助。

3.健康扶貧政策

為解決因病、因殘致貧這一首要問題，各旗縣全面完善“源頭防控—就醫減免—兜底救助”的健康扶貧保障體系。一是針對農村牧區因病致貧人口，落實“免費體檢、基本醫療保險、商業補充保險、政府兜底醫療救助、住院就醫、門診就醫、家庭病床”等健康扶貧政策，有序實施“三個一批”（即大病集中救治一批、慢病簽約服務管理一批、重病兜底保障一批）、先診療后付費和“一站式”結算。二是強化健康扶貧硬件設施建設，提升各級醫院的標準化水平，滿足開展分級診療的需求，使基層衛生院、衛生室能夠為農村常住人口的常見病、多發病、慢性病提供基本醫療服務。

4.危房改造與易地搬遷政策

為解決貧困戶的住房安全問題，各旗縣積極落實國家及自治區的危房改造和易地扶貧搬遷政策。一是在對建檔立卡戶進行住房安全鑒定的基礎上，采取維修加固、拆舊建新、無房新建、置換或長期租賃村內閑置房屋等方式，開展“危房清零”行動。同時，配套完善水、電、路等基礎設施，改善鄉村人居環境。二是針對空心村以及“一方水土養不活（好）一方人”的偏遠鄉村，實施小村整合與易地扶貧搬遷，并為解決貧困戶搬遷后的生存和發展問題，建立了扶貧生產車間，鼓勵貧困戶通過在遷入地開辦小商店、小旅店、小作坊等方式穩定就業。

5.兜底保障政策

為確保無勞動能力的貧困人口穩定脫貧，確保所有貧困戶不掉隊，各旗縣實行政策性兜底保障。一是通過整合農村低保、特困人員救助供養與精準扶貧政策，實現應保盡保、應扶盡扶，并落實提高高齡津貼標準、實行貧困殘疾人特殊救助、為貧困戶繳納額外保險、政府全額代繳城鄉居民養老保險費等政策。二是加強臨時救助，針對遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病或因其他特殊原因而導致生活陷入困境的貧困戶，設立“特別救助金”，實現“救急難、托底線”。

6.扶貧小額信貸政策

各旗縣全面落實金融扶貧政策。一是充分利用小額信貸，扶持貧困戶發展特色種植、養殖和加工產業。二是優化扶貧貸款抵押擔保機制，重點扶持覆蓋貧困戶的龍頭企業和專業合作社。三是實施金融扶貧富民工程，支持三農綠色通道，優化對貧困戶和小微企業等群體的服務，鼓勵證券及保險機構建立健全鄉村兩級保險服務體系，形成“惠農e貸”“精準扶貧產業貸”等一些成熟的金融產品。

7.教育扶貧政策

各旗縣全面落實控輟保學責任制，完善農村牧區義務教育的辦學條件，提高教學質量。在此基礎上，針對不同就學階段的建檔立卡貧困學生，全面落實“兩免一補（免教科書費、免學雜費、補助寄宿生生活費）”“雨露計劃”“普通高中發展促進計劃”“貧困大學生助學金計劃”等扶貧政策，降低貧困家庭的教育成本，保障貧困家庭的子女不因貧輟學。此外，積極吸納貧困學生接受優質中等職業教育，提高貧困家庭勞動力職業技能和受教育年限，增強其就業和創業能力。

（二）貧困村提升情況

1.基礎設施普遍得到改善

各旗縣將脫貧攻堅與“十個全覆蓋”相對接，與美麗鄉村建設相結合，與鄉村振興同謀劃、同部署、同推進，

使農牧區的基礎設施發生巨大變化。一是交通網絡及配套設施得到明顯改善。各旗縣以“缺什么補什么”為原則，全面補齊道路建設短板，基本建成內暢外聯的覆蓋旗縣、蘇木鄉鎮、嘎查村三級的農村客運和物流網絡。二是農牧區飲水安全得到保障。各旗縣因地制宜，農區旗縣主要通過實施自來水工程，解決人口集中地的供水問題;牧區旗縣通過建設水源井、配備儲水窖和拉水車等方式，解決分散居住人口的飲水問題。在農牧業生產用水方面，完成嘎查村小型水利項目建設，持續擴大農田有效灌溉面積，健全防洪抗旱服務機制，提供水利保障。三是農村電網實現全面升級。各旗縣實施全覆蓋通電工程，持續推進農村電網升級改造，使貧困嘎查村的農網供電能力、供電可靠性和供電質量得到有效保障。四是統籌推進網絡覆蓋、信息服務、網絡公益等工程，提升農村網絡建設水平。并以網絡覆蓋升級為契機，建設以旗縣電子商務公共服務中心為樞紐、以嘎查村為服務網點的農村電商服務體系。五是農村人居環境得到全面提升。各旗縣通過實施綜合整治工程，加強村容村貌建設、垃圾回收、污水處理、公共廁所修建，使嘎查村整體環境得到改善。

2.集體經濟獲得快速發展

各旗縣通過盤活集體資源、量化資產收益等方式，探索加快貧困嘎查村集體經濟發展步伐、全面壯大村集體經濟的差異化模式和實現路徑。一是發展光伏產業，統籌調配無資源、無產業的深度貧困嘎查村，通過建立村級光伏電站、集中式地面電站、聯村電站等方式，實現集體經濟“破零”。二是村集體依托農業資源優勢，采取入股、租賃等形式，帶動農戶或聯動企業建設特色產業基地，發展現代農業。或者依托山、水、林等旅游資源和民族民間文化，采取合股開發、引資開發等方式，帶領農戶發展休閑旅游業和生態觀光農業。此外，村集體通過盤活閑置的辦公用房、倉庫、校舍，以及機械設備、水利水電工程設施、公共服務設施設備等集體資產和流動資金，通過發包、租賃、參股、聯營、合資、合作等方式開發利用，增加集體收入。三是興辦種植養殖型、加工增值型等各類經濟實體，產權歸嘎查村集體所有，通過自主經營、發包經營、聯合經營等形式增加集體收入?；蛘呃眉w建設用地興辦專業市場、倉儲中心、標準化廠房、商業門面等物業項目，以托管、出租、承包等方式發展物業經濟。四是以集體資產入股分紅，選擇當地具有良好效益和長遠發展前景的企業或產業項目，以嘎查村集體土地或集體積累資金等入股，按股權比例獲取收益?；蛘咄ㄟ^代養模式，將嘎查村集體所有的牲畜（禽）交給守信用的養殖大戶飼養，每年新增幼畜（仔）數量由集體與飼養戶按一定比例分成。五是推動生產或生活型服務業創收，嘎查村結合產業發展需要，創辦多種形式的經營性服務實體，為農牧民提供生產資料、農牧業機械、病蟲害防治、技術咨詢等中介服務。或者創辦綜合服務社、便民服務店等，開展家政、環衛、養老、商貿、道路養護、綠化管護等服務以及金融、保險、廣電、通信等代理服務。對于勞動力資源豐富的嘎查村，可以通過組織勞務輸出獲得中介或管理費用，也可以創辦、領辦勞務公司或企業，通過自主經營發展壯大集體經濟。

（三）脫貧任務完成情況

2014年以來，內蒙古經過艱苦努力，全面解決貧困戶的“兩不愁、三保障”，收入水平達到脫貧標準。同時，貧困村的基礎設施和公共服務明顯改善，鄉村面貌發生重大變化，區域性絕對貧困問題得到基本解決。所有貧困旗縣的貧困發生率均在3%以下，達到脫貧摘帽標準（圖3、圖4）。

“兩不愁”方面，所有農牧戶都能吃得飽，且吃得起肉類、蛋類、奶制品、豆制品等食品。所有農牧戶的飲水條件都能達到當地農村飲水安全評價標準，水源以自來水和井水為主，水質均不存在問題。所有農牧戶都有日常換洗衣服和應季衣服，能夠保障全年有得穿、有得換。

“三保障”方面，各旗縣針對居住在C級和D級危房的貧困戶等重點對象，通過危房改造或其他有效措施，如新建、修繕、購買、租賃、移住幸福大院等方式，保障其住房安全。對于建檔立卡貧困戶，實現基本醫療保險、大病保險、醫療救助全覆蓋;慢性病和常見病在旗縣、蘇木鄉鎮、嘎查村三級醫療機構能夠得到及時救治，牧區達到月巡診兩次以上;建檔立卡貧困戶不會因患大病、重病而影響基本生活。對于貧困家庭義務教育階段的子女，除身體原因不具備學習條件外，保障其有學上、上得起學，“兩免一補”等教育扶貧政策得到落實。

各旗縣剩余的未脫貧人口主要是因病、因殘、因災致貧的貧困戶。為確保扶貧路上“不丟一戶，不落一人”，各旗縣制定了切實可行的后續保障措施。針對因病致貧的貧困戶，持續筑牢基本醫療保險、大病保險、醫療救助“三重保障線”，落實“先診療后付費”“一減五免”“一站式”結算等政策，加大幫扶力度，減輕就醫負擔，確保患大病、重病的貧困群眾基本生活有保障。針對因殘致貧的貧困戶，健全完善社會救助體系，統籌各項社會兜底保障政策，落實低保重度殘疾人的生活補貼和護理補貼，優先實施貧困殘疾人康復救助項目，確保貧困殘疾人基本生活有保障。針對因災致貧的貧困戶，在健全自然災害和突發事件的發現報告、應急處置、幫扶干預機制的基礎上，有效落實各項急難救助政策，幫助其渡過難關。

（四）脫貧戶人均純收入情況

1.脫貧戶人均純收入

經過脫貧攻堅，各旗縣貧困戶的收入明顯增加，超過了國家或自治區的貧困線標準。2017年，國家貧困線標準為年人均純收入2952元;2018年和2019年，自治區貧困線標準分別為3200元和3600元。根據各年度的貧困線標準，進一步將收入劃分為三個檔次（2017年和2018年以4000元為分界線，2019年以5000元為分界線），分別對應低于貧困線的脫貧戶、高于貧困線但低于分界線的邊緣脫貧戶、高于分界線的脫貧戶（圖5、圖6）。

根據第三方專項評估檢查的統計結果，一方面，可以看出部分旗縣有少量脫貧戶的人均純收入低于貧困線標準，占比在4%以下，其中可能存在農牧戶在調研訪談中刻意“隱瞞”收入的情況。綜合調查員對農牧戶家庭的實地勘察以及多方佐證核實，確定這些農牧戶的收入都可以超過貧困線，且都滿足“兩不愁、三保障”，達到脫貧標準。另一方面，各旗縣還有一定比例的邊緣脫貧戶，國家級貧困旗縣中，以赤峰市和興安盟較為突出;自治區級貧困旗縣中，以烏蘭察布市、巴彥淖爾市、興安盟和錫林郭勒盟較為突出。雖然這些農牧戶已經脫貧，但承受災病等突發事件的能力較弱，存在較大的返貧風險。因此，各旗縣需要在鞏固脫貧攻堅成果階段對這些邊緣脫貧戶予以高度關注，進一步增強其發展能力。

2.脫貧戶收入結構

依據第三方專項評估檢查中對收入結構的劃分，農牧戶的收入由經營性收入、工資性收入、財產性收入、轉移性收入四部分構成。以國家級貧困旗縣為例，對比不同年度退出旗縣的脫貧戶和一般戶的收入結構（圖7），可以看出，脫貧戶的轉移性收入在2017—2019年占比分別達到63.60%、41.74%、33.67%。在實地調研中也獲得同樣信息，幾乎所有貧困戶，特別是因病、因殘和因災致貧的貧困戶，都獲得了轉移性收入。這一結果反映出各項幫扶政策得到有效落實，對于農牧戶脫貧具有重要作用。相較而言，一般戶的收入中則是經營性收入和工資性收入的占比很高，2017—2019年經營性收入占比分別為41.24%、76.39%、71.35%，工資性收入占比分別為28.62%、17.60%、19.96%;兩項之和2017年接近70%、2018年達到94%、2019年為91%，說明一般戶相對于貧困戶具有更強的自我發展能力。

三、精準扶貧精準脫貧的經驗與模式

（一）基本經驗

1.推進責任落實，有效傳導壓力

黨的十八大以來，內蒙古堅決貫徹落實黨中央部署，把脫貧攻堅作為一項政治任務，實行黨政“一把手”負責制。各旗縣建立上下貫通、責任到底、壓茬推進的責任體系，形成三級書記共同抓扶貧的工作格局。有些旗縣通過蘇木鄉鎮黨政正職、幫扶單位和行業部門的主要負責人、督查檢查組長等簽署承諾書的方式，把所有單位“一把手”動員起來，形成全員抓脫貧的濃厚氛圍。充分發揮黨組織的帶頭作用，堅持“支部引路、黨員帶路、產業鋪路”的做法，把“支部建在產業鏈”上，真正用“一班人”帶動“一村人”脫貧致富。通過在基層組織隊伍中充實一批有見識、有闖勁、能夠推動脫貧攻堅的人才，優化班子結構，提高“兩委”干部履職能力和綜合素質，全面提升村級組織的凝聚力、號召力、戰斗力。

2.推進產業扶貧，強化利益聯結

各旗縣堅持把產業扶貧作為拔窮根、穩脫貧的“金鑰匙”，以市場為導向、以生產為基礎、以科技為支撐、以政策為保障，健全利益聯結機制，將貧困戶吸附在產業鏈上，全力推進產業扶貧。采取疊加產業政策支持、因戶落實產業項目，實現產業扶貧全覆蓋，使有勞動能力的建檔立卡貧困戶均有產業扶持，無勞動能力的建檔立卡貧困戶均有固定分紅。一些旗縣的產業扶貧“123”方案卓有成效。其中，“1”是產業“一次覆蓋”，讓特色產業覆蓋到全體建檔立卡貧困戶;“2”是對有意愿、有能力發展產業的建檔立卡貧困戶實行產業二次扶持;“3”是產業發展“三年行動計劃”，對發展特色產業的貧困戶實施優惠政策，對扶貧帶動作用突出的新型經營主體給予獎勵，加強龍頭企業與貧困戶之間的利益聯結機制。

3.改善基礎設施，全力補齊短板

為了突破基礎設施對于農牧民脫貧致富的制約，各旗縣全面改善基礎設施，實現生活設施與公共服務配套、安居措施和穩定致富同步。通過落實飲水安全鞏固提升工程，進一步提高農村飲水集中供水率、自來水普及率、供水保證率和水質達標率。改造升級農村電網，重點解決農村電壓質量差、供電可靠性差等問題，強化農村用電保障。全面推進干線公路和農村公路建設，建立長效穩定的農村公路養護隊伍及資金投入機制，創新農村牧區客運發展模式，提高交通運輸服務水平。推進廣電網絡公共文化服務與信息化建設，實現行政村寬帶全覆蓋，提高網絡資源共建共享水平。全面改善村莊公共環境，開展庭院環境整治，提升村容村貌，推動城鄉基礎設施互聯互通。

4.生態助力脫貧，脫貧生態“雙贏”

各旗縣牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，全面落實國家和自治區關于生態扶貧工作的各項決策部署，以大生態推進大扶貧，使貧困人口通過參與生態保護和修復而增加收入，實現生態保護和扶貧脫貧一個戰場、兩場戰役的“雙贏”。各旗縣立足自身特色和優勢，大力扶持貧困村和貧困戶發展生態產業，實施退耕還林、京津風沙源治理、封山育林等國家林業重點工程項目，落實退耕還林、生態公益林補償等資金，促進就業脫貧和林業產業發展向貧困戶傾斜，提高貧困人口參與度，多渠道增加貧困人口收入。

5.短期注重脫貧，長期注重發展

各旗縣將短期脫貧目標與長期發展密切結合，在短期內按照“旗縣有扶貧園區、蘇木鄉鎮有產業基地、嘎查村有當家產業、貧困戶有致富門路”的扶貧目標，全力以赴推進產業扶貧。從長期看，各旗縣致力于建設完備的產業支撐體系和主導產業的全產業鏈，使之能夠與后扶貧時代的鄉村振興有效對接。同時，探索并推廣產業、科技、金融聯動機制，開辟“金融支持產業、科技服務產業”的產業扶貧新路徑。按照“科技指導到戶、良種良法到田、技術要領到人”的要求，組建農技員、科技特派員和產業扶貧技術專家隊伍，指導和解決貧困戶在農牧業生產中遇到的困難及問題。

6.創新引領發展，催生脫貧活力

各旗縣創新扶貧模式，探索“旗縣備菜、自主點菜、聯合做菜、考核評菜”的“菜單式”扶貧，通過貧困戶自主經營、訂單發展、資產收益、合作社帶動和入駐園區等多種方式，促進貧困戶多業增收。有的旗縣建立“母羊銀行”，利用政府貼息擔保，以免費租賃的方式向貧困戶投放受孕母羊，定期定價回收羊羔，企業提供標準化養殖配種管理技術，對貧困戶發展產業提供技術服務、價格銷售、經濟效益等全面保障。在扶貧信息管理和監測方面，依托網絡技術和數據分析，實現信息共享、動態預警、精準管理，大幅提升工作效率。

7.扶貧扶志結合，激發內生動力

各旗縣為了激發貧困群眾脫貧的積極性，加大宣傳力度，樹立脫貧典型，引導貧困戶勤勞致富。一些旗縣設立積分制度，對貧困戶在參與產業發展、贍養老人、遵規守紀、配合工作等方面的表現進行打分，根據積分激勵貧困戶主動改善居住環境、遵守社會公德、弘揚家庭美德。同時，通過戶與戶之間的比積分、學先進、找差距，形成濃厚的主動脫貧氛圍。此外，實施產業積分獎勵機制，將產業積分與資產收益掛鉤，以積分確定產業分紅金額，這種做法有利于轉變一部分貧困群眾的“等靠要”思想，變“要我脫貧”為“我要脫貧”。

8.聯合搭建平臺，京蒙合作發展

各旗縣充分利用京蒙合作項目，與北京市的對口幫扶區簽訂《東西部扶貧協作協議》《攜手奔小康行動協議》等，在產業、教育、醫療衛生、勞務、干部雙向掛職交流、社會幫扶等方面開展全面合作。利用“北京市X區（對口幫扶區）就業平臺”的微信公眾號，為貧困旗縣的求職者提供就業服務;利用京蒙幫扶資金，設立蘇木鄉鎮和嘎查村綜合崗位、林地和水庫管護員等崗位;聯合相關部門和對口幫扶單位開展各類專場招聘會;在幫扶旗縣建設就業技能實訓基地，并采取“烏蘭牧騎式”的創新模式，提供巡回就業技能培訓，對基層農牧民和貧困戶上門服務。

（二）扶貧開發模式

1.“龍頭企業（合作社或大戶）+農牧戶”模式

盡管具體實施方式有差異，如“嘎查村+合作社（大戶）+貧困戶”“龍頭企業+嘎查村+貧困戶”“龍頭企業+合作社+貧困戶”“企業+協會+基地+農牧民”等，但實質都是龍頭企業（合作社或大戶）與農牧戶利益有機鏈接，形成產業共同體，通過契約化管理機制，實現產業發展與貧困人口的良性互動。有的旗縣把這種模式進一步延伸為“1+4+N”產業脫貧模式，即依托一個龍頭企業或重點項目，使貧困戶獲得生產性、財產性、勞務性和資產性四方面收入，并推進N個比較成熟的產業發展模式，實現產業措施對貧困戶的全覆蓋。對有土地、草牧場、牧畜等資產的貧困戶，積極探索資產收益扶貧模式，支持貧困戶采取土地托管、牲畜托養、草牧場入股、扶貧資金折股量化等方式，參與龍頭企業、專業合作社的經營發展，實現“流轉土地賺租金、資產入股分股金、就近打工掙薪金”。

2.“聯姻”式的訂單農業發展模式

按照龍頭企業（或專業合作社）與貧困戶“聯姻”的思路，實行“訂單農業、入股分紅、吸納就業”的產業幫扶。在企業與貧困戶簽約的基礎上，企業通過“統一品種、統一管理、統一技術、統一收購”的經營管理機制，保障貧困戶無風險經營，促進貧困戶產業發展與增收致富。企業提供籽種、化肥、地膜和技術指導，農戶利用自有承包的土地耕種經營，企業鼓勵貧困戶規模種植和反季節銷售。企業實行農牧產品價格保護措施，在市場價格高于協議收購價時，按實際市場價格收購;而在市場價格低于協議收購價時，企業按協議價收購，有效化解農戶可能面臨的市場風險。

3.“方寸之地”的庭院經濟發展模式

各旗縣積極引導貧困群眾利用房前屋后的“方寸之地”發展庭院經濟，全力推行“小果園、小菜園、小田園”等模式，在“小庭院”做出“大文章”，為貧困戶開拓新的“創收之所”。而且，將發展庭院經濟作為促進群眾轉變生活習慣、改變精神面貌的一項舉措，引導貧困戶建設庭院生活區、種植區、養殖區、垃圾和雜物存放區“四區分離”。一些旗縣組織“志進農家助脫貧，發展庭院增收入”“最美庭院”等評選活動，并給予適度補助，提高貧困群眾發展庭院經濟的積極性和主動性。還有的旗縣通過“支部+合作社+第一書記+貧困戶”模式，由合作社提供技術指導、訂單回收，幫扶貧困戶實現持續穩定增收。

4.“拔蘿卜”式易地扶貧搬遷安置模式

在落實易地扶貧搬遷政策時，不少旗縣采取整村搬遷的“拔蘿卜”式安置模式。在遷入區的選擇上，堅持“五不選”（即有地質災害隱患不選、無發展后勁不選、基礎設施改善難不選、就醫上學難不選、群眾不滿意不選）和“六靠攏”（即向旅游環線靠攏、向產業帶靠攏、向產業園區靠攏、向中心城區靠攏、向小城鎮靠攏、向中心村莊靠攏）的原則。同時，為保證“搬得出、穩得住、能致富”，推行“易地搬遷+X（某種產業）”模式，依托扶貧車間、技能培訓，資金資產收益、提供就業崗位等方式，帶動易地搬遷貧困戶增收。如，巴林左旗開辦笤帚手編、中式面點、母嬰護理等中短期技能培訓班，在扶貧車間安置就業;化德縣依托服裝和新型合金材料包裝袋生產等脫貧車間，帶動貧困人口就業。

5.發展生態林果產業的綠色扶貧模式

各旗縣探索生態林果產業與脫貧攻堅相融合的扶貧模式，推動生態效益、經濟效益和貧困群眾持續增收的統一。組織貧困戶參與林下采集，鼓勵其以耕代撫開展林糧間作，發展林下經濟。在實施京津風沙源治理等生態工程中，引導造林綠化企業、專業合作社或綠化隊吸納有勞動能力的貧困戶，推動造林勞務扶貧。大力發展景觀生態林和特色經濟林，注重林草產業扶貧項目庫建設，并由政府搭建平臺，推動林權進入市場，引進社會資本參與植樹造林，盤活林地資源，在改善生態環境的同時，提升產業扶貧的可持續性。

6.“捆綁式”集體經濟收益監管和分配模式

各旗縣在發展壯大集體經濟的同時，探索嘎查村集體和農牧民緊密聯結的分配模式，既有利于增強嘎查村集體的凝聚力，又能充分發揮集體經濟“公益性”和“杠桿性”的作用。一些旗縣對集體經濟收益采取“3322”分配方法，即30%用于嘎查村集體、30%用于貧困戶生活補助或開發公益崗位、20%用于健康扶貧、20%用于教育扶貧。為了強化對集體經濟收入的監管，不少旗縣建立健全嘎查村級民主管理、蘇木鄉鎮級常態監管、旗縣級定期審計的聯動監管機制和嘎查村民主決策機制，蘇木鄉鎮每年對所轄嘎查村的“三資”進行登記備案管理，嚴防集體資產流失，并定期將集體經濟收支情況向全體農牧民公開，接受群眾監督。

7.“防貧保險”筑起返貧“攔水壩”模式

各旗縣都構筑了防范返貧的多重“攔水壩”。第一層次是社會保障兜底，以蘇木鄉鎮為主體，設立扶貧兜底基金并入股企業，通過資產收益幫扶不符合低保條件、無能力實施產業項目或已經納入低保但仍未達到脫貧標準的貧困戶。第二層次，建立貧困人口低?！皾u退期”制度，對于脫貧期內納入低保的貧困戶，在其人均收入超過低保標準后的“漸退期”（12～24個月內），如果仍未實現穩定脫貧，則繼續給予低保保障。第三層次，針對農村低收入人群極易致貧或返貧問題，如因病、因災、因學而產生影響基本生活的大額自費支出的情況，可以通過購買“防貧保險”及時消除隱患，達到鞏固脫貧攻堅成果的目的。

8.邊境旗縣的“旅游+邊貿+扶貧”模式

一些邊境旗縣充分利用區位優勢和國家的興邊富民政策，探索將精準扶貧與邊民互市貿易相結合的“旅游+邊貿+扶貧”模式。除了組織貧困戶為客商代購貨物以獲得勞務收入以外，鼓勵和引導建檔立卡戶通過網絡微商形式或者在景區景點現場售賣的方式，自主經營獲得收入。另外，政府扶持搭建線上和線下的多種平臺，推廣和銷售本地貧困戶生產制作的優質特色農產品、休閑綠色農業產品、民族手工藝品等;同時，由當地企業借助貧困群眾的邊民免稅配額，購買并銷售優質進口免稅商品，如俄羅斯和蒙古國的休閑食品、日用化妝品和民族手工藝品等。

四、脫貧攻堅成果鞏固階段面臨的問題與建議

（一）面臨的主要問題

1.扶貧產業的可持續發展問題

產業是保障農牧民脫貧增收的根本，各旗縣在脫貧攻堅中充分發揮當地產業特色，做強產業基地，壯大龍頭企業，延伸農牧產業鏈條，著力構建具有區域特色的產業體系，也推出一系列區域品牌，如武川莜面、蘇尼特羊肉、興安盟大米等。但整體上各旗縣的特色產業大多處于起步階段，產業的集約化程度較低，產品的附加值較小，龍頭企業的帶動能力不強，產業抗御自然災害和市場風險的能力較弱。而且大多數產業僅僅是初級產品的直接銷售，缺少精細加工環節，農牧產品尚未實現優質優價，直接影響農牧民收入的長期穩定增長。另外，受區域整體經濟實力和科技創新能力的限制，農牧業的規?；?、標準化、組織化程度不高，一些扶貧車間處于投產階段或產能不足狀態，帶動作用和生產效益有待提升。而且農村牧區的空心化和老齡化嚴重，支撐產業發展的勞動力不足。

2.基礎設施建設仍然存在“短板”的問題

在“十個全覆蓋”的基礎上，通過近年來脫貧攻堅的持續投入，廣大農村牧區的基礎設施條件有了質的飛躍。但是，由于地域遼闊，不少旗縣地廣人稀，農牧民居住分散，一些地處邊遠的蘇木鄉鎮或嘎查村的基礎設施仍然存在“短板”。主要表現為：由于公路里程長、布局分散，養護作業成本高，再加之重建輕養，造成農村牧區的公路損壞嚴重，路況質量下降明顯，安全隱患增大;不少旗縣的農電網絡改造面小，致使農村牧區的供電水平和質量不高;盡管已經全面解決了飲水安全問題，但受干旱、半干旱氣候條件的制約，不少旗縣的水資源仍然較為貧乏，有些地方還存在水含氟、砷嚴重超標的情況。

3.生態建設任務依然嚴峻的問題

內蒙古的多數貧困旗縣處于農牧交錯帶，自然條件惡劣，生態環境脆弱，旱災、雪災、風沙災害頻繁。這些旗縣的致貧原因也與生態環境惡化密切相關，因為生態環境惡化導致邊際產出降低，進而導致過度開發，其結果又進一步破壞生態環境，造成惡性循環。脫貧攻堅以來，各旗縣都把生態建設作為重點，以大生態推進大扶貧，探索了生態建設利民、生態產業富民、生態政策惠民的扶貧模式，力求實現扶貧開發與生態保護相協調，使貧困人口能夠在生態保護與修復中分享紅利、增加收入、早日脫貧。然而，不利的自然條件是客觀存在的，生態環境的改善需要漫長的過程，由此決定了生態保護和生態建設仍將是各旗縣在鞏固脫貧攻堅成果階段面對的艱巨任務。

4.借勢國家項目的積極性不高的問題

內蒙古有綿延4000多公里的國境線，肩負為國戍邊的重任;眾多邊境口岸是發展北疆貿易的便利條件;屬于少數民族地區，具有民族區域自治的制度優勢;地理區位上臨近京津，承擔為其構筑綠色生態屏障的角色，與8個省區為鄰，便于開展多方合作;屬于國家西部大開發戰略涵蓋區域，在國家能源化工產業布局中舉足輕重，諸多優勢是實現脫貧攻堅和可持續發展的有力保障。事實上，京蒙合作項目、大型國企幫扶項目，以及退耕還林、京津風沙源治理、封山育林等國家林業重點工程項目，還有其他生態建設項目等都在自治區脫貧攻堅中發揮了巨大作用。但在項目實施過程中也存在一些問題：各種類型的項目都有固定的實施時限，短期時效傾向明顯;一些國家的重點生態工程項目投資較少，且因土地質量較差而收益微薄，群眾不愿參與;在實行新一輪退耕還林政策中，因農作物種植的租地費用較高，貧困群眾的積極性不高;適宜實施林業生態項目的土地、林地資源分布比較分散，難以形成規?；?、連片化、集中化，集聚效應不明顯等。

（二）相關政策建議

1.強化扶貧產業可持續發展的頂層設計和基礎保障

針對扶貧產業的可持續發展問題，一是立足自治區產業結構實際，確立“以農（牧）助工、以工扶農（牧）、工農（牧）融合”的政策方針和現代農牧業發展的思路，完善科技支撐體系，加強農牧業生產技術指導和培訓，從頂層設計和基礎保障兩方面助力農牧業經濟的提質增效，促進扶貧產業的可持續發展。二是加大對龍頭企業的扶持力度，給予持續穩定的政策和資金傾斜，鼓勵其以市場為導向，持續打造區域品牌，引領和帶動農牧業走向可持續發展。三是通過能人回鄉、招商引資等方式，解決扶貧車間運營中的各種問題，尤其是加工訂貨的難題。四是加強對農牧產品市場風險的預警，提升抗御市場風險的能力，同時探索有效的農牧產品價格形成機制，實現訂單與定價同步，讓農牧民享有豐歉保障。

2.繼續加大基礎設施建設的投資力度

一是加大對農村牧區道路交通基礎設施和文教衛等公共服務的投入力度，鞏固成果，查漏補缺，增強農村牧區發展后勁。同時，積極爭取國家支持，在落實啟動資金和補助資金的基礎上，充分發揮公共財政資金“四兩撥千斤”的作用，多渠道籌措資金，解決經費不足等問題。二是充分利用科技進步的成果，通過發展分布式風光互補發電系統解決邊遠牧區的用電需求，使廣大牧民也能夠享受現代文明生活。三是著力解決一些地區仍然存在的農牧民飲水安全保障的問題，通過遠距離輸水、就近取水處理、開采淺層地下水等飲水安全工程，從水量、水質和取水便利程度等方面確保飲水安全。四是把農村牧區的村容村貌、危房改造、環境治理與鄉村振興有機結合，改善貧困人口的生存環境和居住條件。

3.把生態建設放在鞏固脫貧攻堅成果的重要位置上

為促進各旗縣持續做好生態建設工作，一是把生態建設與產業發展、農牧民脫貧致富相結合，走生態建設產業化之路。要將加強生態建設、構筑北方綠色生態屏障作為一個產業來推進，從而吸納廣大農牧民從事生態產業，獲得長期穩定收入，實現在同一個戰場打贏生態建設與脫貧攻堅兩場戰役的目標。二是加強生態恢復工程建設和應對自然災害的軟硬件建設，開展有效的災害預警與防治工作，提升防災抗災和減災能力，避免農牧民因生態環境惡化和自然災害而致貧或返貧。三是加快構建市場化的農牧業災害風險保障體系，擴大災害保險的覆蓋范圍，為穩定農牧業生產和保障農牧民收入保駕護航。

4.充分利用自身優勢，爭取國家長期而穩定的政策傾斜和資金支持

結合貧困旗縣短期和長期的發展目標，從挖潛優勢發揮內力、拓寬視野借助外力兩個方面做好以下工作。一是貧困旗縣脫貧摘帽后，以國家“四個不摘”為契機，依托京蒙合作和大型國企幫扶，進一步拓寬合作領域，把原來的短期項目長期化。二是充分利用地理區位優勢，加強與其他省區的交流，拓展合作空間，通過產業協作為農牧民創業就業提供更多途徑。三是針對一些旗縣經濟發展和農牧民收入增加受到生態功能區、限制開發區、森林公園、公益林等的影響，要爭取中央政府擴大對自治區的轉移支付力度，使區域生態補償獲得更多的國家資金支持。四是作為京津地區重要水源涵養地和風沙源屏障，要爭取京津冀地區在資金投入、技術力量、產業發展、災害防御、病蟲害防治等方面的支持和幫助。

五、結語

在開展貧困旗縣退出第三方專項評估檢查的過程中，見證了內蒙古自治區脫貧攻堅的全貌。筆者認為：內蒙古的脫貧攻堅成效顯著，經得起歷史和實踐的檢驗，其中積累的經驗、探索的模式彌足珍貴。實現貧困旗縣摘帽清零、徹底消除絕對貧困人口，成績來自于干部的無私奉獻和群眾的自立奮斗。這一切都應在內蒙古發展史上留下濃墨重彩的一筆。

打贏脫貧攻堅戰是中國21世紀最為重大的事件，內蒙古自治區干部群眾共同譜寫的脫貧攻堅輝煌篇章應是其中的精彩部分。當然，脫貧摘帽后依然任重道遠，鞏固已取得的脫貧攻堅成果、進一步推進鄉村振興、讓廣大農牧民過上更加富裕的生活，還需要付出更多的努力。

參考文獻：

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6.劉學敏、李強：《國家精準扶貧工作成效第三方評估的幾個問題》，《全球化》2017年第8期。

責任編輯：李 蕊