法治視閾下的行政批示及其規范路徑

摘要：行政批示并非現代法治國家辦理行政事務的一種法定公文，但是它在我國行政管理實務過程中起著不可替代的重要作用，它對于填補規章制度空白、督促公共事務解決具有非常重要的意義。在日常的行政管理中，只有意識到行政批示的現實意義，加強制度建設，提高法律意識和理政能力，加大行政批示的公開力度，才能夠規范行政批示，為依法治國和依法行政起到積極的促進作用。

關鍵詞：行政批示;行政管理;依法行政

中圖分類號：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.02.009

行政批示是黨政機關、企事業單位負責人為實施行政管理行為而頻繁使用的一種工作方法，也是行政領導處理日常行政事務的一種便利快捷的管理方式。即使是在依法治國、依法行政的今天，行政批示依然在我國公共行政管理事務過程中具有不可替代的作用。它對于填補規章制度的空白、敦促公共事務妥善解決、提高行政辦事效能都具有非常重要的意義。但是我們亦不難看到，在行政機關、企事業單位對內或對外的行政管理事務中，不同程度地存在著行政批示濫用和批示不規范的現象。基于此，惟有正確厘清行政批示的意涵和制度基礎，從行政管理層面和法律層面對行政批示進行分析和解讀，并提出規范行政批示的路徑，才會為依法治國和依法行政起到積極的促進作用。

一、行政批示的意涵與批示現象

按照字面意思理解，“批”的意思是“用口頭或者用文字判定某一事物的是非、優劣、可否”。再延伸到批示這個慣用詞語中，批示是指“上級對下級的公文寫出書面意見，也指這種書面意見的文字”。據當前可以查到的文獻，批示一詞最早出于清代昭槤所撰的《嘯亭雜錄·聽報》：“每有軍報，上無不立時批示。” 其意思是“上級對下級的書面報告批注意見，批閱的文字。”從以上分析中我們可以看出，批示天然的一層含義就是上級機關對下級機關進行的指示和批語。從現代社會行政管理學的層面來看，行政批示并不是我國現行黨政公文系統中的一個文種，也沒有相對正式的定義。結合前面所述內容，我們姑且可以給批示下一個定義：批示是黨政機關和企事業單位的決策者在行政管理過程中對下級呈送的各種上行類或請批類文件書面簽署的意見。其既是表達決策者的個人意愿，也是行使行政權力的一種工具。這里的決策者既包括黨政機關和企事業單位對外承擔責任的決策者，也應該包括黨政機關和企事業單位內設機構的部門負責人。

如果我們用另外一種相對寬闊的視野來看待行政批示，就會發現在行政管理的運行過程中，還存在著許多與批示相關的概念。例如，我們經常在新聞媒體上看到某位行政領導對特定的突發事件做出重要指示。這里的“重要指示”和“行政批示”就是兩個非常容易混淆的概念，二者的實質又都是決策者運用行政權力解決事務的一種方式。[1]一般來說，指示是決策者就某件事情所作出的口頭意見，相對于書面上的有領導個人簽名并且有落款的批示，指示并不那么正式。批示與批復也有著較為明顯的差別。按照我國2012年頒布的《黨政機關公文處理條例》的規定，批復是黨政機關常用的15種黨政公文之一，根據請批對應的行文原則，上級的批復與下級的請示一般是對應行文的，批復本身也是一種正式的下行文的文件形式，可能由決策者修改、審定和簽發，但是批復的制定過程有多重程序需要完成，批復往往是上級集體意見綜合形成共識后的產物。相比之下，批示沒有批復那么正式，它往往是以個人名義書寫的。特定的行政管理者作出具體的批示，直接反應了其對某一件事的個人意愿。一般來說，行政批示不是公文，也不作為公文流轉。就行政批示的模式而言，我們可以按照學界的觀點，將批示簡單地分為決策型批示、程序型批示和情感型批示三種情況。可以說，決策者的行政批示有效地反映出行政決策的大致過程，其作為一種區別于行政公文的書面材料，也成為了解事件真相、進行行政問責的重要依據。[2]

綜合以上分析，在眾多表達行政管理者意思表示的方式中，批示是最直接寫在文件上的書面意見，反映了行政管理者對某一具體事務的態度和看法，明確而清晰地表達其對特定事務的處理意見和個人主張，只有區分清楚這些，才能為我們研究行政批示的規范化提供基本的邏輯起點。

二、行政批示的理論辨析

（一）批示的制度基礎

在中國千百年的政治生態中，一直都存在“文書御天下”的文化傳統。在《論衡》第13卷中載有“蕭何入秦收拾文書，漢所以能制九州者，文書之力也，以文書御天下”，這是“文書御天下”這一說法的最早源頭。[3]另外，史學家黃仁宇有以下描述：在平日，皇帝一天要批閱近三十件奏章。由此可以看出，在中華民族浩瀚漫長的歷史潮流中，政治運行和行政管理在很大程度上是依賴公文來運行的。早在秦漢時期，官僚制度獲得了高度發展，當時中央集權的施政措施等級分明，穩定有序，報送正式的公文至中央和皇帝。中央和皇帝通過閱讀文書、奏章并在文書和奏章上面簽署意見，促進各種事務的解決，有效達到政治運行和行政管理的最終目的，這種“以文書御天下”的管理模式和系統綿延數千年，實現了國家事務、行政事務的有序運行。

我國長久以來就具有文件行政的傳統，在各級決策者作出重大決定或者決策的時候，為了方便某項決定的執行，為下級部門和執行者執行事務時留有憑證和依據，他們往往會在文件上書寫自己的意見，這種意見雖然帶有明顯的個人色彩，但卻方便具體事務的解決和執行，也便于下級機關處理事務，最終就形成了行政批示。行政批示在運行過程中要比簡單地對下級或者某一個辦事人員作出口頭指示好得多。[4]可以毫不夸張地說，行政批示不論在過去、現在還是將來都會長期存在下去，批示也成為中國政治生態中擔任領導職務者在決策時一種常用的重要工作方式。

（二）行政批示的多元化

1. 行政批示是我國本土特色的制度標記

即使是法治建設日益進步的今天，行政批示依然是中國行政管理中不可或缺的重要環節。在行政機關、企事業單位的管理工作中，很多具體化的事務必須以書面的形式在不同機關、不同單位和單位內部不同部門流轉。與之相適應，不同單位、不同崗位的決策者幾乎每天都會收到來自方方面面報送的內容各異的材料，盡管這些材料中有的需要召開會議集體研究討論再進行決策，但其中也不乏部分材料需要決策者個人對文件中涉及到的具體事務表明態度，直接作出決策。當決策者經過深思熟慮后在這些文件上簽署批閱意見的時候，就形成了相應的批示。我們有理由相信，大多數決策者在簽署批示意見時，會根據具體政策規定、法律法規，并結合對方呈送文件的具體內容妥善簽署批示意見。而行政批示這種直截了當的簽署意見的方式在某種程度上也可以大大提高行政管理效率，會促進具體事務得到妥善解決。從我國幾千年來“以文御天下”的傳統來看，行政批示具有較為明顯的中國本土特色，一直以來，批示在中國行政管理工作運行中的影響力也是顯而易見的。[5]美國學者奧克森伯格博士甚至將行政批示作為中國行政管理中交流信息、傳遞信息的一種重要方式。

2. 行政批示是法規與制度不完善時的有效補充

毋庸諱言，在依法行政、依法治國的今天，日常的行政管理均應該在法律法規和制度的軌道內運行，這樣才可以確保行政事務處理過程中的程序合法合規。然而，我們也應該理性地認識到，日常政治運行和行政管理工作涉及到的工作內容和具體事務紛繁復雜，具體而瑣碎，下級機關和執行部門在執行某些具體事務時，會經常遇到對政策把握不清，或者現有政策和法規規定不明確的情形，在這種情況下，他們往往會以請示、報告或其他文件的形式把“難題”上交給上級決策者。此時，就需要決策者就具體事務進行表態，以利于事務的及時有效解決。尤其是很多疑難事件、突發事件、敏感事件出現的時候，或者某些現實問題遲遲得不到解決的時候，更加需要領導就問題的處理作出批示。盡管批示有它自身的局限性和領導人的主觀性，但是依然不能否認行政批示在特定情形下能夠對制度的不完善進行補充。這就是行政批示得以長期存在的原因。在我國的行政管理和行政運行中，行政批示也是施政的一種方式，它用簡約的語言對具體事務作出處理意見，然后再交由具體辦事人員和執行部門去落實，某種程度上提高了行政效能。可以說，行政批示的靈活運用有利于提高行政能力與行政效率，也有利于彌補法律和制度層面滯后與模糊的不足，對增強行政機關活力，提高其及時應對各種突發事件的能力大有裨益。

3.行政批示有助于公文規范運行

按照我國《黨政機關公文處理工作條例》的規定，黨政機關公文的主要種類包括15種，這些法定的黨政公文對于準確及時傳達黨中央的方針政策起著較強的“樞機”作用，體現著中央的政策精神，反映著來自基層的聲音和意見，也關涉到各行各業及人民群眾的根本利益。就黨政公文的運行來看，這些公文一般都會以多種方式報送至決策者手中。當大量的公文和文件送到決策者案頭時，其中大部分往往需要決策者作出批示，所以說，行政批示一般依附于公文之中，行政批示也成為連接行政事務的重要一環。如前所言，盡管行政批示并不屬于黨政公文的范疇，但在現實實踐中，許多黨政公文的精神和要求是否得到落實，主張是否得到許可，問題是否妥善解決，在很大程度上需要行政批示來促進和推動。可以說，行政批示某種程度上在履行工作職能、部署安排工作、答復下級問題、加強行政管理等方面起到了一定的推動和促進作用。因此，行政批示有助于公文規范運行，而批示中的決策者意志對具體事項而言則極為關鍵。

4. 行政批示對行政管理具有積極作用

在中國長期以來的政治運行中，行政批示與行政決策的聯系非常緊密，即使在法律法規健全，依法治國、依法行政的今天，行政批示仍然在發揮著重要的作用。在行政管理事務中，決策者對相關文書、文件簽署的批示意見，既關系到具體的行政決策，也關系到具體的行政事務。 一方面，行政批示通常有助于具體事務的解決，為具體事務的辦理指明方向;另一方面，在特定的條件下，行政批示可能產生對外法律效能。作為權力的象征，行政批示對社會公共事務或者單位內部的影響非常重要，尤其在我國深化改革的大背景下，決策者往往對社會事務、行業領域具有更大影響力。[6]除此之外，我國一直以來存在著的傳統文化和大眾心理認知也給行政批示的存在和作用發揮提供了廣闊的土壤，不論在行政機關還是企事業單位， 這種思維影響深遠。[7]

綜上，在具有中國特色的傳統文化、歷史沉淀、社會環境、情感偏好等多重因素的影響之下，行政批示具有巨大的工具價值。

5.行政批示對行政過程有一定的控制作用。

行政批示是行政機關和企事業單位行政事務運行的一種表現方式，其中也隱含著權力的運行。我國《憲法》等相關法律法規中對行政首長負責制作了規定，法律賦予的這種權力為行政批示提供了直接基礎和強有力的支撐，從而使行政批示在單位內部決策中發揮著決定性的控制作用。與之相適應，行政批示對內部行政管理過程、程序還起著引導和監督作用，主要體現為上級決策者對內部職能部門以及下級工作的監督，同時也是對負責人自身行為的監督。

三、行政批示失范的原因分析

（一）行政批示失范表現及影響

1. 行政批示失范表現

行政批示不能正確把握職位職權的邊界，其中比較明顯的一種情形就是批示越位。具體而言，某些決策者在作出批示時，不能正確把握自己在單位內部的職責分工的行政管轄范圍，超越法律法規規定的權限范圍。尤其是在簽署批示意見時，缺乏對具體事務的調查研究，或者研究不夠深入細致，僅憑自己的已有經驗和主觀臆斷處理問題。還有一種情形，與第一種情況恰恰相反，就是批示延誤和缺位。個別決策者在自己管轄職責范圍內需要作出批示解決突發事件時，缺乏擔當意識和決策能力，在批示時沒有及時作為而導致批示缺位，或者雖然有批示，但是卻使用一些模棱兩可的模糊語言來“抹稀泥”，比較典型就有我們常見的“請按相關規定酌情辦理”，讓具體辦事人員和執行部門不知所從。

2.對行政管理外部秩序產生消極影響。

幾乎每一個行政批示都會對具體而特定的某一件事務產生直接的影響。對于下級機關報送的各類文件和公文，決策者知悉后需要在上面進行批閱和指示。但在中國長期以來的傳統觀念中，行政批示可能會導致決策者意志與集體決策出現混同，使個別行政批示上升為集體對外作出的決策決定。可以說，部分行政批示如果不當，則會在滿足一定條件的情況下，能夠外化為對下屬、下級行政機關、相關業務行政單位權益造成實質性影響。尤其是某些否定性批示或者肯定性批示，我們可以設想，如果在具體的事務辦理過程中存在“權錢交易”之類的現象，個別決策者極有可能作出不當的否定性批示或者肯定性批示。[8]一旦行政批示不當或者批示違規，將會給依法管理和依法行政帶來巨大傷害。

3.可能影響法治

如前文所述，在法律法規不健全或者有明顯的規制空白的時候，行政批示會成為有效的補充。但是我們也應該清醒地認識到，如果在法律法規相對比較完善的環境、行業領域或具體事務中，還一味地依靠領導的個人批示敦促某件事務的解決，讓決策者個人意志發揮過大的作用，就有可能導致決策者權力的濫用。尤其是個別決策者不能理性認清自己的職責定位，往往會因為個人興趣愛好、自身閱歷、對政策的把握理解等因素帶上較強的個人化色彩。可以說，如果在有具體的制度和辦事法則的前提下，還在頻繁使用批示，則有可能削弱法律法規的權威性，甚至以人治代替法治。長此以往，當社會大眾遇到問題時，就會寄希望于單位或部門決策者批示解決，對其產生誤導性的心理預期，繼而使民眾形成消極的“批示崇拜”“權力崇拜”心理，最終影響法治社會建設。

（二）失范的原因分析

1.有關規章制度缺失

如前所述，行政批示在我國有其存在和發展的土壤和必要，在當前行政運行和行政管理中將會長期存在。然而，有關規范和約束行政批示的規章制度卻是少之又少。這種規章制度的缺失是造成行政批示失范的主要原因。當行政批示普遍存在于中國的行政生活中卻沒有相應的法律法規來約束的時候，自然會導致批示的失范。我們在實踐中也不難看到，不同的行政批示五花八門，帶有較強的個人色彩。正是由于我國沒有對“行政批示”進行過統一立法或者規定，地方各級政府對決策者的批示也均是自作規定，從而導致決策者作出批示的程序很不規范，不論是批示的程序，還是批示的范圍、批示內容等等，都沒有統一可參照的依據，全憑決策者個人理政能力、政治覺悟、個人修養、法治意識來“自行把握”。

2.批示主體的政策和法規意識有待提高

如果說有關批示的規章制度缺失是導致行政批示失范的外部因素，那么導致行政批示失范的內在因素則是批示主體政策和法規意識的欠缺。毫無疑問，批示的失范與部分決策者自身缺乏法律意識和規則意識息息相關，也與中國千年來的官本位思想有很大的關聯。在實踐中，有的決策者對政策和法規把握不準，不進行深入的調查研究，甚至于漠視法律規則、以權代法。這樣最終導致他們在面對具體的事務時，缺乏法律知識，不能清楚認識到自身職權范圍，導致批示濫用和錯用。

四、法治視野下的行政批示的規范路徑

（一）強化制度建設，促進行政批示規范化

我國并沒有對行政批示的程序和內容進行過統一規定。根據目前可以查到的資料， 2002年和2004年國務院發布了相關通知性文件，從文件的內容來看，主要是關于執行部門執行行政批示的具體要求和規范，關于行政批示本身的程序和內容并未提出具體可供操作的規范。鑒于此，我們可以在前面論斷的基礎上提出設想，雖然行政批示并不是一種法定的公文文種，但是卻和法定的公文文種有著千絲萬縷的聯系。因此建議嘗試將行政批示參考國家法定公文的的行文要求、程序、規范表述形成相關規章，從而在宏觀層面上增強行政批示的規范性，減少批示的隨意性。另外，還可以通過法律和規章的形式來完善行政批示工作機制，以制度規定的形式來科學設計行政批示的規范用語、信息反饋等環節，細化具體要求，并且盡可能促使其規范化和公開化。[9]為了保證行政批示的規范化，可以制定并細化行政批示法定職權，進一步探索明晰領導具體職位的權力清單，因為只有在明確清晰的職責清單范圍內，行政批示才有可能變得規范化。另一方面，規范化必然帶來公開化。綜合以上，在倡導依法治國、建立法治國家的今天，我們必須將失范的行政批示納入到法治的規制范疇中來。

（二）建立備案與公開制度，確保行政批示工作的合法性

行政批示可以被視為傳統公文行政方式的補充和延伸，其中包含著領導決策時的意志與權力的表達，但亦不乏具有提高行政效能、強化行政管理的作用。傳統的行政批示囿于各種社會因素和政治因素，公開化和體系化不夠。因此建立行政批示備案與公開制度很有必要。對行政批示備案并適當公開，在某種程度上能夠預防因批示不規范、不合理而損害社會公共利益或者人民群眾合法權益。同時，對行政批示進行備案也便于事后總結和追責。通過完備的備案審查，上級職能部門或者主管領導可以及時發現下級或者內部職能處室批示中存在的問題，最大限度地減輕批示失范給行政管理帶來的負面影響。當然，由于批示是由單位或者部門負責人作出，備案的主體應當是作出批示的上級，如此才能對決策者具有約束力。與此同時，可以在一定范圍內推行批示公開化。公開是防止權力濫用最好的防腐劑，對于不涉及國家秘密、個人隱私和商業秘密的批示，應在一定范圍內予以公開，以增強行政批示行為的透明度，消除批示的“神秘性”，讓決策者的批示接受社會公眾的廣泛監督。在一定范圍內將行政批示進行公開，可以倒逼領導作出批示時慎之又慎，合法行使職權，還能有力提升行政決策過程的透明度。

（三）提高決策者法治素養與規則意識

除通過制度、法規等外部因素對行政批示進行他律之外，我們還應該從決策者素養提高方面進行自律，雙管齊下，才有可能使行政批示更加規范。如果能夠提高決策者的法治素養、規則意識和理政能力，則可以從根源上提高批示的質量，最大程度上杜絕行政批示的失范現象。從理性的角度來看，畢竟行政批示主要是個人意志的一種表達，因此有必要對其合法合理性進行規制，比如我們可以確立領導重大批示行為向上級主管機關報備制，培養領導作出重大批示時的敬畏意識、程序意識，以促使決策者理政才能、法治素養的增強。決策者在作出批示時需要緊緊把握合法性原則，具體表現為作出批示行為的主體合法、批示主體的權限合法、批示程序合法以及內容合法。同時，可將批示失范情況、批示質量高低納入到決策者考核評價體系，通過直接的考核評價體系的激勵作用，加強行政批示時的自我約束與自我激勵。

參考文獻

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[3]黃正建.“中國古文書掌”：超越斷代文書研究[J].中國社會科學報，2012，（7）.

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[7]朱德米，楊四海.行政批示：個體權力與體制運行[J].中共福建省委黨校學報，2017，（4）.

[8]余興輝. “沒批示不干活”的官僚作風要不得[J].中國監察， 2013，（14）.

[9]孫湘.關于行政批示督查的思考與建議[J].秘書工作， 2012 ，（2）.

作者簡介

黨德強，陜西警官職業學院副教授，研究方向：法學及法律文書。

責任編輯 李冬梅