清乾隆時期保甲制度的完善

摘要：乾隆時期是清朝統治的最高峰，在各個方面都達到了頂峰，包括基層治理中的保甲制度。一方面乾隆意識到民間反叛意識覺醒，諸如馬朝柱起義之類的活動使他震怒，想要一舉解決這一問題以穩定王朝統治;另一方面他接受了各地督撫大臣的進折，希望改進這一基層治理制度。乾隆二十二年發布新保甲法，適用范圍進一步擴大，明確了管理人員的任職期限和保甲長的職責，這是對清之前近一百五十年保甲制度的全面總結，終于趨于完善。但是，保甲制度過分寬泛完美的追求導致具體目標的模糊，未能有效地達成良好的功效。

關鍵詞：清代;保甲制度;完善

中圖分類號：K249.3文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）14-0154-03

保甲制度是我國傳統社會中的一種基層管理制度，是皇權與政權在州縣以下廣大鄉村地區的延伸。最早的“保甲”二字來源于宋代王安石變法中的內容，經歷了元朝、明朝的繼續發展，在清朝乾隆時期發展達到頂峰，保甲制度的作用在基層得到全面加強，其主要職能除了統計戶口、維護治安、打擊盜匪外，還要兼顧解決基層糾紛、宣揚教化等職責。本文以《清實錄》中關于清代乾隆年間的保甲記載為主線，輔以其他資料，梳理清代乾隆時期有關保甲制度發展完善的一般輪廓，并對清代保甲制度的積極意義與局限進行探討。鑒于筆者學識淺陋，有疏漏訛誤之處，還請方家指正。

一、順治康熙雍正時期保甲制度的發展

（一）順治到康熙年間——萌芽時期

清朝開國之初，社會紛亂，民心動蕩。為了維護政權統治，穩定社會治安，使民安居樂業，順治元年（1644）八月，攝政王多爾袞發布諭令，“各府州縣衛所屬鄉村，十家置一甲長，百家置一總甲。凡遇盜賊、逃人、奸宄竊發事故，鄰佑即報知甲長，甲長報知總甲，總甲報知府州縣衛，府州縣衛核實，申解兵部。若一家隱匿，其鄰佑九家、甲長、總甲不行首告，俱治以重罪不貸。”這段律文反映出清政府于清初就開始管理鄉村地區的居民了，總甲制可以說是清代保甲制度的發端，清政府旨在通過稽查的方式消除不穩定因素，最終達到弭盜安民的目的，但是由于清廷政權尚不穩定，統治范圍有限，這一制度僅僅在北方的鄉村地區施行，也難以保證得到有效的實施。

康熙九年（1670）頒布《上諭十六條》，目的在于“尚德緩刑，化民成俗”，其中一條說“聯保甲以彌盜賊”。可見，統治者對保甲制度的作用十分重視，并且對其寄予厚望，將其視為教化職能的重要手段之一。然而，此時的保甲制度并未于全國統一推行，而是由各地官員對“上諭十六條”進行發揮和注解，并自行擬定保甲制度的具體實施規定。

康熙四十七年（1780），清政府首次申明在全國推行保甲制度，康熙帝下詔修訂保甲法令，規定“弭盜良法，無如保甲，宜仿古法而用以變通。一州一縣城關各若干戶，四鄉村落各若干戶，戶給印信紙牌一張，書寫姓名、丁男口數于上，出則注明所往，入則稽其所來。面生可疑之人，非盤詰的確，不許容留，十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長。若村莊人少，戶不及數，即就其少數編之。無事遞相稽查，有可互相救應，保長、牌頭不得借端魚肉眾戶。客店立簿稽查，寺院亦給紙牌。月底令保長出具無事甘結，報官備查，違者罪之”。與前時的制度相比，此時的保甲制度希圖通過戶口統計掌握基層社會的人口流動，維護治安，規定也相對更加細致，首先，擴大適用范圍，將州縣、城關、客店及寺院的居民也納入管理范圍;其次，明確層級單位，確定牌長—甲長—保長的三級管理架構;最后，強化治安職能，對于面生可疑之人，若非盤問清楚，否則不可容留。保長還需稽查所屬區域內民戶、客店以及寺院，每月出具無事保證，以備官府核查，若有違者，必當嚴懲。

（二）雍正年間——初步形成時期

雍正二年（1724）二月，出于擔心“小民遵信奉行，久而或怠”的考慮，雍正帝對康熙年間的《上諭十六條》進行了重新闡釋和注解，“尋繹其義，推衍其文，共得萬言”，即《圣諭廣訓》，隨之頒發各地，厲行實施。在“聯保甲以弭盜賊”一章中，雍正帝闡明了保甲制度的功效在于安民，實施過程中存在勾引窩藏、假公濟私等弊端，下令各地城市鄉村嚴行保甲，并進一步擴大了該制度的適用范圍，將水上居民也納入管理范圍，“若夫江海出沒之區，有未可以保甲行者，舟楫往來，絡號聯蹤，彼此互相稽查，匪類亦難藏匿。”而在接下來的數年間，清政府就保甲制度頒布了一系列規定，該制度得到了進一步完善。

雍正三年（1725），為了解決浙江、江西等地寄籍棚民的管理問題，清政府頒布了一道新保甲法令，規定在山間以種麻、種靛、開爐等事為生的浙江、江西、福建等省棚民“照保甲之例，每年按戶編查”“如有窩匪奸盜等事，山地主并保甲長不行首告，照連坐律治罪，該管官失察，交部議處。”

雍正四年（1726），雍正要求吏部重新制定保甲法，研究探討后，是年七月頒布了新保甲法，“吏部遵旨議覆，保甲之法，十戶立一牌頭，十牌立一甲長，十甲立一保正。其村落畸零及熟苗熟獞，亦一體編排。地方官不實力奉行者，專管、兼轄、統轄各官分別議處。再，立民間勸懲之法，以示鼓勵。有據實首告者，按名數獎賞;隱匿者，加以杖責。”這一新保甲法主要在兩個方面進行了完善，其一是擴大了適用范圍，開始在“村落畸零”以及“熟苗熟獞”中一體施行;其二是強化地方官的崗位責任機制，嚴懲敷衍塞責之人，同時明確勸懲之法，鼓勵據實告發之人，利用民間力量維護社會安定。

雍正五年（1727），為了加強對基層群體的管理，又一道新保甲法令規定“紳衿”“船戶”一體編入保甲，對于人數較少的船戶，則“以奇零之數編為一甲”，將保甲制度的適用范圍進一步擴大，皇權的觸角也深入到了基層的方方面面，加強了對社會的控制。

二、乾隆時期保甲制度的發展與完善

保甲制度到乾隆時期發展到了最完備的階段，聞鈞天先生也稱贊說“乾隆時代之保甲制度楷模畢具，匯集前代之優點，而本諸實際效用，以之施行，稱其為清代保甲制度確立之期正無不可”。

（一）保甲制度的倡議

清高宗乾隆即位不久，鑒于雍正時期的保甲法行之日久，執行多有懈怠，貴州道監察御史田懋奏請嚴查保甲，“仍請下令各督撫提鎮，飭地方有司，嚴查保甲，不時巡防墩臺，庶援赦人犯，有簿籍可稽，無為盜之患。”各地官員中亦有力倡保甲者，河南巡撫尹會一奏稱，豫省盜賊復熾，“皆鄉保編查所不及，兵役訪拏所不至”“惟有嚴行保甲，更復多方設法，于歇店則立簿稽查，于關渡則加意盤詰。”湖廣總督宗室德沛上奏稱，楚省地勢與山陜不同，“設立循環二簿，將名姓詳細編載。如有遷徙，責令地方保甲填注。其零星小村，飭各營兵丁游巡，并派標營弁兵在水陸兩途訪緝。”這些倡議得到了乾隆帝的認可，諭令各官“實力奉行，以期寧謐地方，毋徒視為虛文而已”。

（二）乾隆二十二年新保甲法的頒布

清乾隆十五年（1750），蘄春人馬朝柱利用在湖北、安徽兩省的交界羅云山中開墾荒地、燒制木炭的機會，向山民宣傳白蓮教義，并以天堂寨為根據地，聚集了湖北、安徽、河南、四川等省的教眾，秘密組織大家準備反清起義，當地政府在幾年內竟一無所知。直到乾隆十七年（1752），馬朝柱聚眾的消息被蘄州知州李珌探知，引起了清政府的恐慌，雖然此次起義被清政府所派大軍圍剿，但是馬朝柱等十余人由于事先得知消息，火速逃亡四川，盡管之后數年一直在懸賞緝拿，但竟未曾拿獲無一人，乾隆帝由此意識到各地方官員并非實力奉行，存在敷衍塞責之情形，因此于乾隆二十二年（1757）頒布諭令，要求各州縣嚴行編查保甲，并著各督撫就各地不同情形提出建議，“諭州縣編查保甲，本比閭什伍遺法，地方官果實力奉行，不時留心稽察，凡民間戶口生計人類良莠，平時舉可周知。惰游匪類，自無所容;外來奸宄，更無從托跡，于吏治最為切要。乃日久生玩，有司每視為迂闊常談，率以具文從事。各鄉設保長甲長，類以市井無賴之徒充之，平時并不實心查察。雖督撫課最有力行保甲之條，不過故套相沿毫無裨益。即如馬朝柱案內十余犯，懸緝數年，迄無一人弋獲，此保甲不實力奉行之明驗也。嗣后務宜慎重遵行，不得仍前玩視。其如何設法編查，及考核責成之處，著各督撫各就該地方情形，詳悉定議具奏。”

乾隆帝經過多次考慮，綜合考量了各地督撫的建議，決定重新整頓保甲制度，他下令將前代各皇帝頒布的全部保甲法令進行整合，并結合保甲法令在民眾生活中運用時出現的諸多問題，重新頒布了新保甲法，將其更定為十五條。

（三）新保甲法的具體內容

乾隆二十二年的新保甲法是乾隆帝對清代前面近一百五十年保甲制度立法和實施過程中問題的全面總結，內容涉及到多個方面，下文從保甲制度適用范圍的擴大、適用條件的明確、社會治安職能的強化這三個方面進行梳理：

1.保甲制度的適用范圍進一步擴大，逐漸趨于完善。保甲制度除了適用于各直省所屬的每戶人家，地方紳士和在學的生員之家也被納入其管理范圍，除此之外，還包括旗民混居中的旗人、蒙古邊遠地方的種地民人、在內地進行商業貿易的客民或者在本地置有產業的客民等;各行各業的工人也與土著一同編排，如煎制井鹽的工場所雇傭的工人、礦場的工人、各處煤窯的雇主及所雇傭的工人、漁船的船主及其雇傭的舵工、水手等;少數民族的民人及貧窮之人也規定要按戶編冊，如各直省在山上搭棚居住的流民、廣東入山搭寮居住的窮民、居住在全國各地的苗族人、瑤族人，雜居在云南的夷人等;寺廟和道觀的僧人、道士由僧綱、道紀管理并上報;那些從外地來本地乞討的流民乞丐，則將年少力壯之人送回原籍管理，年老及殘疾之人則送往棲流等所管束。

2.保甲制度的適用條件更清晰，明確了保甲組織管理人員的任職期限。為了防止出現日久懈怠，因循茍且，奉行不能切實之事，同時擔心轉滋擾累，弊端百出，規定牌長、甲長三年更換一次，保長一年更換一次。

3.保甲制度的社會治安功能進一步強化，明確了保甲長的職責所在。之前的保甲制度中，保甲長主要負責甲內治安，而此次出臺的新保甲法則規定要隨時報告戶口的遷移變化情況，門牌也要隨之更換，還要時常檢查所轄范圍內是否存在偷竊偷盜、從事賭博及制造賭具、私自鑄造錢幣及販賣錢幣、販賣硝磺，以及巧用各種名目斂財聚會之事，若是遇到了生面孔的可疑之人，都需要立即向相關部門舉報。

此次乾隆帝重新修訂頒布的保甲法十五條，內容更加豐富，各種規定周到細致，實施范圍也波及到全國各地，不僅推行于內地漢族聚居區及旗人區，還推廣到邊疆地帯以及少數民族地區。自此，保甲制度趨于完善，中央對基層地區民眾的統治也得到了進一步的加強。

三、保甲制度的弊端兼余論

縱觀清代前兩百年在所推行的保甲制度，無論是康熙年間的總甲制，還是雍正年間頒布的諸多新保甲法令，再到乾隆二十二年（1757）重新修訂頒布的保甲法十五條，其基本上都是遵循“弭盜良法，無如保甲，宜仿古法而用以變通”原則的，統治者的目的在于實現一個以“盡除浮薄器凌之陋習，風俗醇厚，家室和平”為核心的儒家理念上的類似烏托邦的社會，符合統治者期待和利益的，卻并非完全符合基層民眾的想法，所以在很大程度上，這種想法只能是一個空中樓閣般的理想存在。

首先，保甲制度過分完美的追求導致目標的模糊。保甲制度致力于維護社會治安的同時，又想充當地方政府與民眾之間的傳聲筒;參與處理地方政府交付的行政事務的同時，又想教化民眾，發揚“興民德以重世風”的風尚。不得不說，推行保甲制度的這種美好愿望使得這個制度存在很大的問題，最后的結果只能是事與愿違。

其次，形成法令后的保甲制度，其各種規定只是國家立法層面中體現，各地在實施過程中并沒有具體可依的相關政策，這些都使得某些地區的地方官員只是敷衍了事，并沒有切實督促實施。因此，在制度的實際實施中，保甲制度實際上并未真正有效地完全發揮作用，因此維持社會治安的體系也尚未完善。

最后，在保甲制度的實施過程中，也存在一些偏差。舉例說來，乾隆二十二年的保甲法中有一條規定“戶口遷移登耗，隨時報明，門牌內改換填給”，對于戶口遷移，婚喪嫁娶等凡是出現人口變動的情況，保甲長都需要隨時報明并更換門牌，但是一甲之人數量眾多，一縣人口更要翻倍，若是隨時都要上報更換，縣政府無法承受這樣的代價，故而在制度的實施過程中，基層民眾和管理人員會采取簡便之法來應對上級。同時，連坐制度的規定使得保甲長在失察時，會受到與犯罪之人同等的處罰。事實上，保甲長也只是普通民眾，要求他們對甲內所有民眾的行為都了如指掌未免過于嚴苛，他們往往無法察覺到甲內欲犯罪之人，卻承擔著巨大的責任，為了維護自己的利益，他們不得不隱匿不報或者賄賂地方官吏，這樣不僅無法維護社會治安，反而會助長歪風邪氣，滋生弊端。

清代中期，尤其是乾隆年間，是保甲制度趨于完善的重要階段。乾隆二十二年頒布的保甲法十五條匯集了前代該制度之優點，在全國各地頒布施行，對保甲制度在民間的深化發展起到了極大的推動和完善。但是，制度設計本身存在的問題、保甲法的實施過程中各地方官的敷衍塞責、保甲長對上級官員的賄賂以及對地方民眾的回護，都是使得該法律制度無法切實施行并發揮作用的原因。即便如此，保甲制度從某種意義上來說仍舊是皇權觸到基層鄉里的重要方式，因此，當人們研究清代基層社會控制及地方管理的時候，保甲制度是尤其需要得到關注的內容之一。

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作者簡介：付榮華（1996—），女，漢族，山東濟南人，單位為上海師范大學哲學與法政學院，研究方向為中國法制史。

（責任編輯：御夫）