簡析莫迪政府“東向行動政策”的推進及影響因素

楊晴　路玉兵

摘要：2014年印度政府宣布，將實施20多年的“東向政策”升級為“東向行動政策”。該政策是在“東向政策”實施20多年取得成效基礎上推行的，是印度大國戰略的具體體現，與亞太地緣政治格局變化密切相關。“東向行動政策”旨在通過一系列雙邊和多邊安排，深化印度與亞太地區國家的經濟、政治、安全合作，擴大印度地緣戰略空間。該政策的實施推進，既有諸如印度文化軟實力、印度僑民的推動等有利條件，也面臨南亞安全形勢、印度東北邦的互聯互通、印度政府執行力不足的制約。分析印度“東向行動政策”形成的動因、成效以及影響因素，有助于我們妥善應對該政策實施帶來的風險和挑戰。

關鍵詞：莫迪政府;東向行動政策;影響因素

中圖分類號：D83/87文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）13-0056-03

一、引言

2014年5月，莫迪領導的印度人民黨以壓倒性勝利贏得競選，在新政府的帶領下，印度積極開展關于外交政策的探討。2014年8月，印度外交部長斯瓦拉吉在東南亞和東亞印度“使團團長”集思廣益會上積極討論了新外交舉措，并督促不要僅僅向東看，而是該向東行動了。2014年11月，莫迪在緬甸內比都舉行的印度—東盟峰會上發言表示：“自六個月前上任以來，我的政府以極大的緊迫感和速度將我們的‘東向政策（LOOK EAST POLICY）轉變為‘東向行動政策（ACT EAST POLICY）。”此后，“東向行動政策”正式成為印度外交政策官方話語的一部分。從“東向”到“東向行動”不僅僅是表面術語的變化，更顯示出印度外交的重大野心，“東向行動政策”是“東向政策”的升級版，其落實與推進必然給亞太地區的局勢和發展帶來顯著影響。

二、莫迪政府“東向行動政策”形成的動因

自1991年經濟改革以來，“東向政策”一直是印度外交的重要組成部分。2014年，莫迪政府的強勢上臺更是為“東向政策”的升級提供了強大動力。“東向行動政策”的推出，不僅僅是印度外交政策的延續，更傳遞出印度正越來越愿意扮演更積極和更突出的戰略角色的信號。

（一）“東向政策”的實施為“東向行動政策”提供了物質基礎

上世紀九十年代，為應對國內經濟和政治形勢的不斷惡化，時任總理納拉辛哈·拉奧及其財政部長曼莫漢·辛格開啟了經濟改革，啟動了“東向政策”。“東向政策”的實施，成功地將印度與東南亞的經濟體聯系起來，幫助印度迅速增加了與東南亞國家的貿易額，并為印度與東南亞乃至東亞地區建立更緊密的經濟關系開辟了道路。自拉奧政府提出“東向政策”已經二十余年，在該政策的指導下，印度的經濟發展取得了巨大成效，為其參與地區與國際事務、發展對外關系提供了基礎。因此，可以說“東向行動政策”和“東向政策”是同一枚硬幣的正反面，代表印度對亞太地區政策演變中不同卻持續的階段[1]。

（二）印度大國戰略為“東向行動政策”提供了內在動力

尼赫魯時期，成為世界大國就是印度獨立以后的民族夢想，但現實卻是印度由于種種原因長期受困于南亞地區。因此，印度要實現其“大國夢”，就必須掙脫僅僅是南亞地區大國身份的束縛，以一個世界大國的形象重新走向世界。在此過程中，印度精英們認為，應以東南亞為突破口，擺脫地緣政治束縛，邁出塑造印度大國形象的第一步，從南亞走向亞太地區，再從亞太地區奔向世界，最終實現印度的“大國夢”。為實現這種戰略安排，印度加快了從“東向政策”升級為“東向行動政策”的步伐。新政策的背后是印度外交政策與國內發展抱負之間的緊密聯系[2]。“東向行動政策”的出臺，一方面肯定了過去二十多年在“東向政策”的指導下印度取得的種種成績以及道路方向的正確性，另一方面也對“東向政策”的不足進行了調整改正，加快其“東進”步伐，以便最終實現“大國夢”。

（三）亞太地緣政治格局變化為“東向行動政策”提供了機遇

冷戰結束后，中國在亞太地區迅速崛起，該地區的地緣政治格局出現了巨大的轉變。印度一直視中國為其在亞洲地區有著巨大威脅的潛在對手。印度對華戰略思維的主流看法是，“中國近期不會構成對印度的軍事威脅，但從長遠來看是不確定的，因此印度需要防備中國未來在南亞地區力量的滲透。”[3]而美國則認為中國崛起造成了地區力量的失衡，奧巴馬政府提出了亞太再平衡戰略，意圖重返亞太施加影響，特朗普上臺后推行“美國優先”，提出了“印太戰略”，其中的重要目標便是拉攏印度制衡中國。日本則由于歷史因素、領土爭端等影響，對中國的崛起憂心忡忡，在日本看來，必須把與中國有同樣恩怨的印度拉攏進來以達到平衡。除此之外，澳大利亞、東盟等也對印度的“東向行動政策”持積極開放態度，這助長了印度加快東進速度的信心。

三、莫迪政府“東向行動政策”推進的成效

2014年，莫迪上臺后雄心勃勃地宣布，印度不僅要向東看，還要向東行動。“東向行動政策”作為印度主流外交政策支柱之一和“東向政策”的升級版，超越“東向政策”以東南亞和東盟為中心，而是著眼于亞太地區的鄰里關系，強調與該地區的國家進行更直接、更有效、更積極的互動。

（一）擴大戰略空間

“東向政策”最初雖是一項經濟舉措，但多年的實施積累，不僅將其地理范圍從東南亞擴大至東北亞、印度洋、太平洋區域，而且還承擔了重要的戰略和政治任務。印度駐新加坡高級專員賈偉德·阿什拉夫表示“一開始主要是經濟上的接觸，現在在內容上已變得越來越具有戰略意義。印度與東盟國家以及其他主要國家和更廣泛地區國家之間，已經發展了強大的政治、經濟和國防關系。”[4]印度不僅將部長級和高級別的外交和國防事務定期磋商制度化，而且還與該地區一些國家和國際組織建立了戰略伙伴關系。2012年印度與東盟建立了戰略伙伴關系，印度與東盟擁有30個部門對話機制和7個部長級互動機制。與此同時，印度還加強了與日本、韓國和澳大利亞的關系。2014年莫迪上任后出訪的第一個非南亞國家即是日本，并同日本建立了“特殊戰略和全球伙伴關系”。印度和韓國自1996年以來，定期舉行外長級聯合委員會會議，并舉行秘書級外交政策與安全對話，兩國國防部長和安全顧問也定期舉行會晤。可以說，印度在該地區構建了一個龐大的制度網絡，為印度與其他國家或地區建立緊密的雙邊或多邊關系提供了支持，這有利于印度超越南亞次大陸的地緣限制，轉向更廣大的亞太地區，在地區交往中扮演更積極主動的角色，從而拓展印度的戰略利益。

（二）增強經濟互利

通過實施“東向政策”，印度與東南亞國家有了廣泛的接觸，經貿往來在雙方的交往中扮演了重要角色。以更加積極的姿態融入地區經濟發展一體化浪潮并借力亞太地區經濟發展，構成了本屆莫迪政府“東向行動政策”的首要努力方向[5]。印度與東盟2009年簽署了自由貿易協定（AIFTA），2015年印度與東盟簽署關于服務與投資的自由貿易協定，雙邊貿易和投資取得顯著成效。雙邊貿易額從1992年的20億美元增加到2019年的960億美元，增幅顯著。大量的東盟投資也進入印度的眾多領域，包括港口建設、高速公路、食品加工、航運等。除此之外，莫迪政府堅定不移地深化與亞太地區的國家接觸。印度分別于2009年和2011年與韓國和日本簽署了重要的全面協議，其中包括投資和服務以及商品的自由化。在“東向行動政策”的指導下，印度正在積極努力營造一個有利于經濟進一步增長和穩定的環境，以促進經濟的現代化。

（三）深化安全合作

自“東向政策”實施以來，印度向東出發的進展多停留在爭議較少的經濟領域，隨著交往的不斷深化，印度從一個與世隔絕的大國，到如今被視為區域安全架構不可或缺的參與者，印度與亞太地區國家的互動逐漸深入到政治和安全層面，其中海事安全是“東向行動政策”的關鍵組成部分。鑒于東盟內部存在部分不同的安全利益，印度與東盟之間的安全合作主要采取與東盟成員國之間的雙邊合作形式。越南是印度東進的有力支柱，2015年印度和越南發表《2015—2020年聯合愿景聲明》，雙方還建立了許多互動機制。新加坡是印度在東部地區最親密的海事合作伙伴，新加坡—印度海上演習（Simbex）一直都是印度海軍在東南亞最富有成效的海上行動。印度和印度尼西亞于2001年達成防務協議，2002年開始進行聯合海上指揮和控制，2018年建立戰略伙伴關系，雙邊合作已擴展到聯合軍事演習、分享最佳實踐和加強軍事研究協調[6]。除了東盟國家外，印度還加強了與其他主要國家的安全合作。2014年莫迪訪問日本，雙方一致同意加強印日軍事關系，簽署了防務領域的合作與交流備忘錄，并強調定期雙邊海上演習的重要性。2017年東盟峰會期間，美日印澳重啟了四方安全對話，旨在安全合作一體化，四國之間的軍事合作則主要通過馬拉巴爾聯合軍演進行。從積極參與亞太地區經濟發展到主動擴大亞太地區戰略合作，再到重視區域防務和安全合作，表明莫迪“東向行動政策”在新形勢下謀求以區域安全合作增強本國的安全保障，進一步擴大印度在亞太地區事務的參與度，從而在亞太地區發揮有力影響。

四、莫迪政府“東向行動政策”的有利條件和制約因素

“東向行動政策”作為印度主流外交政策的支柱之一，有效地促進了印度與東部鄰國（尤其是東南亞）的互聯互通，取得了一定的成效，但其在實施過程中存在一些問題，制約著印度的東進步伐。

（一）有利條件

首先，印度與東南亞諸國有著深厚的歷史文化聯系，這些文化力量是印度東進過程中推行公共外交的天然資源。印度與東南亞國家的共同點很多，雙方擁有一些共同的文化和宗教價值觀。這些相似之處為雙方之間的交流以及互聯互通創造了基礎，文化軟實力也構成了印度與東南亞交往的天然渠道，推動了“東向行動政策”的實施。其次，印度僑民在促進“東向行動政策”實施過程中發揮著橋梁和平臺的作用。印度的僑民散居在世界各地，活躍在各個領域，印度對僑民的重視為培育印度發展與各國的相互關系提供了獨特的機遇。此外，莫迪還尋求通過推廣瑜伽和復興古老的那爛陀大學來增強印度的文化軟實力。總而言之，莫迪政府對佛教、旅游業、民間交往等文化軟實力的運用，將有助于推動“東向行動政策”的實施，增加其他國家對印度的好感。

（二）不利條件

首先，“東向行動政策”的推進在一定程度上受到南亞安全形勢的制約。南亞國家民族構成復雜，教派矛盾突出，長期以來恐怖主義和暴力事件構成了該地區安全穩定的主要威脅。未來，如果南亞局勢惡化，恐怖襲擊發生在印度領土，印度的首要關注將迅速轉向其鄰國，以穩定周邊局勢。其次，印度東北邦與東南亞的互聯互通進展緩慢，阻礙了“東向行動政策”的實施。印度東北邦長期以來一直較為貧困，“東向行動政策”本想將落后的東北邦作為通向“東南亞的門戶”，與強大的東南亞經濟體聯系起來，印度為此開展了許多雙邊和多邊項目，但并未產生預期的效果，收效甚微。第三，印度政府存在執行力不足的問題。冷戰結束后，聯合政府成為印度政治的常態，而由于各個政黨間存在利益分歧，彼此間的爭權奪利、內訌等激烈的政黨惡斗對印度政治經濟發展起到了不小的消極影響。2019年印度人民黨雖以壓倒性優勢獲勝，但聯合政府存在的問題在某種層面上制約著政府的決策執行力，造成政策執行不徹底、效率低下等問題，在一定程度上阻礙著政策的推進。因此，國內局勢穩定、經濟社會發展以及政府執行力等問題，都將使“東向行動政策”的推進不可避免地遇到挑戰，削弱人們對該政策執行的信心。

五、結語

“東向行動政策”深深植根于印度的國家利益，從“東向政策”到“東向行動政策”的轉變，傳遞出印度堅定致力于這一政策的決心，也顯示出印度在鞏固經濟領域合作的同時，擴大更多戰略層面互動的野心，以加強與更廣泛的亞太地區的接觸。過去印度并沒有在東南亞和東亞清晰闡明其戰略抱負，如今在莫迪政府“東向行動政策”的指導下，印度的地區參與獲得了顯著的實質內容和發展勢頭。印度已加緊與亞太地區國家以及區域和多邊組織建立更緊密的伙伴關系，經貿、人文、互聯互通明顯改善，印度將會追求在亞太地區扮演更有野心的角色，以期成為亞太地緣政治格局演變的有力參與者和強大的推動力量。對此，我們要理性看待印度“東向行動政策”的發展，積極應對該政策的推進帶來的風險和挑戰。

參考文獻：

[1] 凱薩萬.印度的“東向行動政策”與區域合作[J].ORF特別報告，2002（2）.

[2] 基耶蒂吉·巴佩.印度東向政策的轉變/東向行動政策[J].當代東南亞，2017（2）.

[3] 弗朗辛·弗蘭克.印中關系：美國需要知道的[M].紐約：哥倫比亞大學出版社，2004：33-34.

[4] 拉吉夫.“解讀印度的東向行動政策”[J].ISAS工作文件，2018（1）.

[5] 葛紅亮.莫迪政府“東向行動政策”析論[J].南亞研究，2015（1）.

[6] EFSAS.從東向到東向行動：印度在印度太平洋地區的姿態變化和對中國的遏制[J].歐洲南亞研究基金會，2020（7）.

作者簡介：楊晴（1998—），女，漢族，河北邯鄲人，單位為河北師范大學法政與公共管理學院，研究方向為大國關系與中國外交。

路玉兵（1994—），男，漢族，山西長治人，單位為河北師范大學法政與公共管理學院，研究方向為政治制度與政治發展。

（責任編輯：朱希良）