后疫情時代社區重建的“三社聯動”機制研究

鄭會濱 周麗娟

摘要：社區是疫情響應的第一現場，也是處理疫情的主要單元，更是災后重建的重要場域。為了“重建得更好”，必須進一步加強“社區協同減災”。受路徑依賴的影響及利益碎片的制約，協同治理的實現并不會因制度改革和意識覺醒而自然實現，需要逐步推進。“三社聯動”機制包括多元主體，角色分明、權責一致、共建共享，能夠為社區災后快速重建增加可行性和科學性、增強動力、注入活力及提升能力。然而社區重建“三社聯動”機制的運行面臨著主體自身發展不健全、關系及網絡不穩固、常態與應急不平衡等障礙，需要從制度賦權、技術增能、常態與應急協調等方面來進行優化。

關鍵詞：后疫情時代;社區;災后重建;“三社聯動”

基金項目：湖北省教育廳高校哲學社會科學研究重大項目“農村社區化和農村基層社會管理創新研究”（15ZD007）;湖南省社會科學基金項目“基于三螺旋理論的群體性事件‘政民媒協同防控模式研究”（17YBA208）

中圖分類號：C912.83 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2021）08-0035-05

習近平強調：“要完善重大疫情防控體制機制”，“加強農村、社區等基層防控能力建設，織密織牢第一道防線”。① “重建得更好”是國際災后重建的重要概念和指導方針，旨在采取整體主義路徑指導災后重建并改善環境功能，確保受影響的社區未來以一種具有回彈應變復原力的方式重生。② 新冠肺炎疫情爆發以后，各地社區采取“入網入格入家庭”的防控措施，取得了較大的成效，但是也暴露出諸多不足。社區減災在我國起步不久，不但“重應急，輕預防”，災后重建工作更是十分落后。通過災后重建工作讓社區實現恢復甚至“重建得更好”，是增強社區韌性的重要環節。“社區協同減災”是在風險劇增的條件下，為了整合更廣泛的減災資源而形成的一種社區減災模式，主體多中心化、權威多樣化、秩序規范化、協作信任工具化是這一模式的顯著特征。③ 在以社區為中心防控新冠肺炎疫情的工作中，我們看到了基層政府和社區的全力以赴，也看到了志愿者、居民、企業等多元主體顯示出的力量，但是不可否認，因無序參與而導致的治理失靈也極大地削弱了協同成效。

一、“三社聯動”助力后疫情時代社區重建的內在邏輯

后疫情時代社區重建強調非常態情境下的資源動員與目標實現，有賴于穩固的組織關系及有效的聯動機制，“三社聯動”以其共生治理優勢成為不二之選。

（一）增強社區重建的科學性和可行性

疫情防控的政府干預行為優化應以人為本，尊重科學。④ 正在社區廣泛推行的“三社聯動”模式可以增強后疫情時代社區重建的可行性和科學性。“三社聯動”是指社區居委會、社會組織和社會工作者在社區領域圍繞居民開展的社區治理活動⑤，這一模式是黨對社會治理規律不斷探索、認識不斷深化的基礎上逐步提出的一種新型社區治理模式，是“實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動”的有效實踐⑥。“三社聯動”模式在江蘇、杭州、深圳等地社區的實踐探索較早，并在各地形成了既符合當地實際又具有推廣價值的豐富經驗。2017年中共中央、國務院發布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》將這一模式作為完善社區治理的重要方式予以正式確認，隨后全國各地開始快速推廣和創新。安徽省在全國率先提出“三社聯動+防災減災救災”的模式，經過近五年的努力，取得了系列成效。“三社聯動”體現了多元主體協同共治的社區治理理念，為國家、社會組織、社區等多元主體之間的雙向嵌入提供了制度場域與運作機制，構建起縱橫聯系的互動網絡，最終形成相互依賴和雙向賦權的“互嵌、互信、互惠”關系，是基層社會治理體制的重要突破。⑦ 將這一社區治理較為成熟并正在建設的模式與后疫情時代的社區重建相結合，無疑有利于常態工作與重建工作的銜接，降低運行成本和不確定性，進而提升決策的科學性和政策方案的可行性。

（二）強化社區重建動力

災疫最終會被戰勝，但其帶來的人財物損失和精神傷害還會持續。而且“好了傷疤忘了痛”的現象會普遍存在，這在心理學領域被視為人類得以繼續發展下去的防御機制。社區居民會因為想繼續健康快樂地生活而主動或被動地選擇忘記災害帶來的傷痛，志愿者會隨著疫情緊急狀態的解除而回歸原位，企業會因為逐利的本性而從公益領域退出。這樣的現象在公共部門中也屢見不鮮，甚至有部分官員非但不從教訓中找經驗，反而刻意回避“不堪回首的過往”。忘記傷痛固然能在短期內獲得平靜，但長期來看，不從歷史傷痛中找尋經驗往往會讓歷史重演甚至愈演愈烈，陷入反復受傷且越傷越重甚至永久覆滅的境地。對于個人來說，重復遭受小傷也許并無大礙，但對于社會來說，卻難以再次承受災疫帶來的損失。社區作為剛剛親歷災害事件、今后可能再次遭受災害的場域，社會組織作為天生具有強烈公共精神和專業性的組織，社工作為具有較強專業素質和技能的人才，三者具有強共生關系⑧，對開展后疫情時代社區重建工作有著天然的內生動力。

（三）激發社區重建活力

關于疫情給患者帶來身體傷害以及對公眾造成普遍的心理波動，人們已經形成共識，新冠肺炎疫情爆發不久，各地相關部門就展開了緊急心理危機干預工作。實際上，重大疫情對個人、群體和社會的影響十分復雜而深遠，不但會嚴重威脅人類的生命安全，造成沉重的個體和群體性心理壓力，還會擾亂正常的社會秩序和阻礙經濟的快速發展，甚至影響政局穩定，是對政府執政水平的嚴峻考驗。因此，社區災后重建是一項系統性工作，單一的心理干預方式難以取得綜合性成效。根據學者對SARS的研究，相較于健康人群，病患的身體狀況、精神狀態和經濟能力都較為不足，需要得到更多的社會支持。綜合來看，災后重建工作涉及的內容十分廣泛，包括康復醫療、心理干預、生活幫助、減災培訓、文化傳播、關系網絡構建、數據庫建設、制度規范化等等方面;涉及的主體包括各級黨組織、政府部門、企事業單位、社會組織、居民等等，組織差異和個體差異巨大。如此龐雜的工作僅僅依賴基層組織是遠遠不夠的，需要充分激發各主體參加社區重建的活力。通過引進靈活機動的社會組織和社工開展相關工作，能夠為社區重建提供多樣化和個性化的服務。

（四）提升社區重建能力

“專業的事情交給專業的人來做”，是此次新冠肺炎疫情中人們最大的感觸。公共部門的管理工作是復雜的，它需要一系列諸如公共管理、項目管理和資源管理等方面的技能。⑨ 從“單位制”到“街居制”再到如今的“社區制”，我國基層社會治理的重心下沉經歷著漫長而艱難的變革過程，但目前社區“行政化”特征仍然較重，社區居民自治的意愿和能力仍然較弱，而政府難以滿足社區發展的龐大需求。2013年黨的十八屆三中全會明確提出重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，以及2016年民政部發布《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》以來，我國社會組織得到了快速發展。截至2018年底，全國共有社會組織81.7萬個，涉及科學研究、教育、衛生、社會服務、文化、體育、工商業服務、農村及農村發展等多個專業領域;全國持證社會工作者共計43.9萬人。⑩ 引進這些專業機構和工作者，除了能發揮其專業技能之外，還有利于公共部門從龐雜的具體事務中抽離出來，更好地履行自身的職能。

二、后疫情時代社區重建“三社聯動”機制的有機構成

“三社聯動”并非只是社區、社會組織、社工三者的簡單組合，而是包括基層黨組織、居民、志愿者甚至企業等多元主體，各主體各司其職又密切配合。

（一）主體類型及角色劃分

后疫情時代社區重建工作復雜多樣，涉及社會生產、生活、心理等一系列的具體事務，工作本身呈現出跨界性、碎片化、復雜性的特征。多元減災主體的引進，在理想狀態下能夠發揮各個主體的優勢，通過“碎片粘連”實現治理效能的最大化。然而，“多元化”減災模式往往會削弱政府的核心地位而加劇減災管理的“碎片化”問題。{11} 因此，“三社聯動”機制的運行，必須建立在清晰的主體納入和角色界定的基礎上。社區后疫情時代重建的“三社聯動”機制中，基層黨組織是領導者，社區居委會為協調者，社會組織和社工是執行者，同時還要發揮信息共享平臺的支撐作用。

基層黨組織應該擔負領導者角色。過硬的政治素質是多元主體采取社會行動的先決條件，否則會因缺乏必要的約束而導致集體行動產生偏差甚至失靈，非但不能增強效能，反而會增加“碎片化”風險。要加強基層黨組織的建設，充分發揮黨建的引領作用，做好后疫情時代社區重建的統籌和指導工作。疫情期間在各個社區以黨員為主力成立的社區防控工作小組起到了重要的作用，可以將其中表現優秀的黨員設為疫后重建專員，專門負責相關工作。社區作為連接政府及社會的紐帶，其協調者角色舉足輕重。作為社區工作人員及志愿者、社會組織、社工之間交往和協作的平臺，社區應努力做好事務處理、項目組織、信息公開、利益協調等工作。社會組織在社區治理中越來越多地承擔著隱性和顯性的多重角色，在后疫情時代社區重建中更多地充當著災后重建服務項目的載體，應做好項目的計劃、組織、實施工作。社工作為專業人士，可以獨立提供專業服務，也可以被吸納到社區或者社會組織中提供服務。信息共享平臺主要是負責社區基本情況、所需要的重建服務、所設立的重建項目、正在實施的項目等信息的動態發布，平臺的創建和維護可以引入相關企業，以降低成本及保障運行效率。

（二）權力賦予及責任明確

改革開放以來，我國城市社區權力結構發生了新的變化，呈現出多元化主體“權”與“責”偏離下相互制衡的趨勢。后疫情時代社區重建的“三社聯動”機制中，要強化基層黨組織的領導權、社區居委會的自治權、社會組織和社工的充分參與權，各個主體也要在統籌安排下各司其職，協同完成社區重建工作。

習近平指出，“鞏固黨的執政根基，關鍵在基層農村，關鍵在黨的基層組織”。目前來看，基層黨組織建設存在著不同程度的弱化、虛化、散化、邊緣化現象。黨組織要強化領導權、監督權等，充分發揮其領導核心、政策宣傳、決定貫徹、溝通協調、團結動員及戰斗堡壘等作用。

社區居委會取代“單位”，成為新的正式的社區權力主體，享受社區范圍內的自治權。受制于行政機構在人事決定、財政撥款等方面的實質性影響，居委會的自治權十分有限，承接著上級行政機構下放的權力，承擔著管理和服務的責任。而隨著經濟社會的快速發展，社區規模快速增大，事務急劇增多，居委會難以進行有效應對。尤其是在突發公共事件中，作為事件發生現場的第一見證人，卻需要等待上級行政機關指令來采取行動，往往會貽誤最佳時機，影響服務供給。在疫后重建中，要將政府機構與社區“領導與被領導”的關系轉變為“指導與被指導”的關系，給予社區居委會充分的自主權，社區也要主動承擔起實施轄區內各項恢復工作的責任。

出于自身利益訴求及外部環境的激勵，社會組織得以產生和發展，并因政策紅利在社區場域獲得了較大的成長和作用空間。在國家“創新社會治理體制”的政策引領下，社工在社會治理領域的專業性受到了越來越多的關注。社會工作專業化發展是“三社聯動”機制有效運作的重要條件，但受制于雙重管理體制以及自身發展能力，社會組織承接行政體制改革而賦予的社會自治權力的能力仍然較弱。賦權與增能相輔相成，在社區重建過程中，社會組織和社工應該享有社區疫情及所設重建項目等信息的知情權、有序和充分參與災后重建權、項目一定程度上的自主運行權等，相應地也應承擔項目合同中承諾的信息公開透明、保證服務質量等責任。

（三）資源分配及利益共享

一切產出必然都需要投入，要想重建工作達到更好的治理效能，必然要加大資源投入，包括設置更好的社區項目，引進更多的社會組織，發揮社工的專業技能，提升居民的參與積極性等。不同于傳統的分級式運作，項目制以居民為中心，能有效促進政府職能轉變、社區居委會專業化以及其他社會主體參與的常態化和規范化，適宜于后疫情時代社區的重建工作。要引進相關領域的專家開展政策咨詢和項目規劃，客觀、充分地評估社區居民及整體性重建的需求，設置短中長期、多種類相結合的項目體系。社會組織要根據社區需求客觀評估自己的實力，尋找自己擅長的項目進行對接，并在運用項目自帶資源的同時，發揮自己的優勢廣泛吸取社會資源。社工要充分利用自己的專業優勢，積極貢獻專業技能和知識。使疫情帶來的傷害和損失得到修復就是社區及依附其上的組織和個體最大的共同收益，要堅持目標導向和結果導向，開展必要的利益協調工作。

三、后疫情時代社區重建“三社聯動”機制的運行障礙

“三社聯動”機制應用于后疫情時代社區重建具有理論和現實上的可行性，但受制于內外部各種因素，機制運行還面臨著重重障礙。

（一）主體自身發展不健全

主體內生性困境是制約機制運行的根本障礙。居委會成為新的正式的社區權力主體，但是其自治力在政府部門激勵系統設計、常規與動員模式自主切換、居財街管、人員選用與考核的制度和實踐中被有效肢解{12}，造成過度行政化、權力社會化和群體脫域化，使得其難以維持權力中心地位，常常受到社區居民和“草根組織”的反制。近年來我國社會組織快速增加，但同時也不斷有社會組織因運作不當而主動或被動注銷，內部生成、扎根社區的社會組織發展情況更是不容樂觀。除了數量不足和專業素養不夠，社會組織中甚至存在不少違背宗旨、觸犯法律法規的行為，僅2018年就被查處違法違規案件9295起，行政處罰8665起。{13} 全國43.9萬持證社會工作者中，社會工作師僅有10.7萬人，助理社會工作師為33.2萬人，其中真正專業從事社區社會工作的只占很少一部分。社會工作在我國起步較晚，社工專業化培養力度較小，水平參差不齊。再加上個體分散化的參與方式，難以進行監督和評估。此次新冠肺炎疫情防控中，居委會力不從心、社會組織無序參與、社工參與不足突顯出“三社聯動”機制主體自身發展及協作能力的欠缺。

（二）關系及網絡不穩固

信任、網絡及制度是社區社會資本的構成部分。信任程度、網絡結構及關系質量是社區多元共治效果的保障{14}，是應對突發事件的有力武器。然而，這次新冠肺炎疫情中，拋去“居家隔離”的硬性要求，居民與居民之間、居民與基層政府和社區之間、社區與其他組織和個人之間、社區與社區之間，本質上的互不信任、互不配合、互不往來的情況普遍存在。信任是一種互動型社會關系{15}，它與社會危機的阻斷或催化呈現出顯著的相關性。這與當前社會治理變革、社區營造大環境下社會陌生化、原子化，傳統地緣、血緣、親緣關系斷裂，新的社會共同體尚未形成，社區治理過程中社會資本的缺失或者流失等因素密切相關。

（三）常態與應急不平衡

風險—災害（突發事件）—危機的演化是一個連續的過程，相應地，就需要風險治理—災害救援（應急處置）—危機治理的全過程管理，其間既有常態又有非常態，二者還會互相轉化。{16} “三社聯動”應成為社區場域內常態化的協同治理模式，并隨著社區治理結構、內容、方式、環境的變化而不斷強化、內化、固化，而非在緊急情況下、特殊事件中才匆匆集結，否則勢必會增加不確定性和“碎片化”風險。我們看到，這次疫情防控中，許多社區反應較慢，疫情蔓延月余才匆匆設立門崗進行檢查，社會組織、社工的有組織的有效參與也嚴重不足，甚至因工作方式飽受詬病而遭遇信任危機。這與常態化的應急工作嵌入以及應急狀態下的常態化運行之間的不平衡密切相關。

四、后疫情時代社區重建“三社聯動”機制的優化措施

社區治理是多元行動主體角色和功能的動態調整過程，“三社聯動”更是未來社區治理主體關系的一種漸進式改革走向。{17} 作為社區層面的協同治理模式，要以授權、合作、開放、包容為核心，進行制度的規范、創新、設計和供給，通過加強頂層設計、出臺具體政策等方式指導和優化工作機制。

（一）完善相應制度以賦權

首先，服務意識和協同意識是重要前提。政府部門要認可社會組織、社工人手較多、機動靈活、相對專業等優勢，為其進入社區開展災后重建等服務工作開綠燈，提供必要的準入審核、溝通協調、矛盾化解、利益分配等服務。其次，國家層面的指導意見是重要依據。民政部2012年印發《關于加強減災救災志愿服務的指導意見》，隨后于2015年印發《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，對志愿者、社會力量參與減災救災進行了鼓勵性的指導，但是沒有明確指出多種社會力量應該如何具體協作，關于社區場域內的“三社聯動”減災救災模式更是缺乏具體的政策依據，亟待明確、細致的指導性政策出臺。再次，項目化運作是重要路徑。項目制本身具有目標可見、程序可查、產出可評、成本可定、彈性可控等優勢，同時，還能通過短期、高效的項目促進組織快速成長。因此，應當規范項目制的運作程序，加大項目制的推行力度，向社會組織購買種類更多、技能更專、品質更優的公共服務。

（二）提升相關技術以增能

首先，打造服務平臺，包括現實平臺和網絡平臺。現實平臺要以社區服務中心或居委會為實體中心，強調社區減災救災的功能，并對疫病災后重建工作作出進一步的工作計劃，通過需求/意愿調查技術引導居民表達或通過專家咨詢/問題診斷技術主動掌握災后恢復的需求及參與意愿。網絡平臺要提質升級，不但要做好常規性網絡平臺如網站、微信等平臺的建設和維護，還可以利用疫情期間開發利用的一些小程序，如騰訊文檔—社區人員信息登記表，進行疫后恢復需求的實時采集和更新。其次，提升專業技能。社區應配備常駐專業人員，并明確職能，明晰任務。應重視培育社區社會組織，加強專業社工的引進和培訓。應提升有關人員公益項目策劃/運作和項目公約/協商等專業技能。再次，加強社區與外界的溝通能力。雖然我們強調社區范圍內的自治，但作為公共領域，社區也存在較強的資源依賴性，因此要加強社會資源鏈接，廣泛動員轄區內外醫院、學校、心理機構、微商等社會資源投入到災后重建中來。

（三）協調常態與應急以穩控

首先，重視預案、預測、預警的“三預”工作。常態化的社區防災減災工作不僅會防止或減輕災害帶來的損失，還會增強人們對災害的應對能力和恢復能力。實際上，幾乎所有的社區都有應急預案，但都大同小異，流于形式，且幾乎沒有聯動預案，而社區風險預測和預警無論是意識還是能力都非常薄弱，亟需綜合協調各方力量建立聯動預案。其中，疫情聯防聯控相關方案要突出顯示甚至單獨列出。其次，重視應急救援和減災工作。要加強應急演練，鍛煉相關人員的實戰能力。災害發生后，要及時調動“三社”人員的力量，積極響應號召并快速行動，進行救援和減災工作。同時，也要做好災后修復的信息登記和整理等工作。現在國外疫情還在繼續，國內也偶有發生，這正是診斷問題的好時機，此時的信息對災后重建及以后的危機應對具有重要的參考價值。再次，重視災后重建工作。要讓“重建得更好”的理念深入人心，要從此次疫情防控中吸取經驗和教訓，重建我們對于自然的敬畏心，改變我們的衛生習慣，重構人們之間的信任和關系等等，并積極行動起來，共同建設更美好的家園。

注釋：

① 習近平：《在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話》，《求是》2020年第4期。

② 錢正榮：《“重建得更好”：國際災后重建的政策創新及其實踐審視》，《中國行政管理》2017年第1期。

③{11} 周利敏、陸嘉怡：《社區協同減災：模式特征、基本路徑與實踐反思》，《新視野》2017年第11期。

④ 李燕凌、王雯哲、王健：《重大疫情防控的政府干預行為與優化策略——基于博弈論視角和中國2013年H7N9防控實踐》，《湖南農業大學學報》（社會科學版）2018年第2期。

⑤ 徐永祥、曹國慧：《“三社聯動”的歷史實踐與概念辨析》，《云南師范大學學報》（哲學社會科學版）2016年第6期。

⑥ 胡雯、原珂、宣朝慶：《社區治理與服務創新：社區培力助力“三社聯動”》，《理論探索》2019年第4期。

⑦ 姜振華：《社區協同治理視野中的“三社聯動”：生成路徑與互構性關系——基于北京市將臺地區的探索》，《首都師范大學學報》（社會科學版）2019年第2期。

⑧ 閆臻：《共生型社區治理的制度框架與模式建構——以天津KC社區三社聯動為例》，《中國行政管理》2019年第7期。

⑨ [美]格羅弗·斯塔林：《公共部門管理》，中國人民大學出版社2012年版，第15頁。

⑩{13} 民政部：《2018年民政事業發展統計公報》，2019年8月15日。

{12} 侯利文：《壓力型體制、控制權分配與居委會行政化的生成》，《深圳大學學報》（人文社會科學版）2020年第3期。

{14} 劉波、方奕華、彭瑾：《“多元共治”社區治理中的網絡結構、關系質量與治理效果——以深圳市龍崗區為例》，《管理評論》2019年第9期。

{15}{16} 徐頑強：《新形勢下亟需重塑現代化社會信任體系》，《國家治理》2020年第5期。

{17} 吳成峽、張彩云：《社區治理主體的角色認知與功能再造》，《江漢論壇》2018年第7期。

作者簡介：鄭會濱，華中科技大學公共管理學院博士研究生，湖北武漢，430074;周麗娟，通訊作者，湖南農業大學公共管理與法學學院講師，湖南長沙，410128。

（責任編輯 ?劉龍伏）