我國檢察權運行監督機制規范化建設歷程述評

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2021.04.09

摘?要：任何國家權力在運行過程中都要受到監督與制約，這是現代社會保證權力不被濫用的唯一方法。檢察權作為一種國家監督權，同樣受到監督與制約。我國檢察機關自1978年恢復重建以來，加強和改進檢察權運行監督機制是完善中國特色社會主義檢察制度的重要措施。隨著國家法治進步以及司法領域科技應用步伐加快，我國檢察權運行監督機制的全面性、操作性、互補銜接程度均有所提升，表明我國檢察權運行監督機制基本形成體系。就學理討論和司法實踐而言，檢察權運行監督機制可以分為內部與外部、縱向與橫向、人員與案件等類型。本文以1996年我國檢察權運行監督機制研究的歷史為起點，透過各種理論觀點、制度設計、實踐探索，梳理和分析檢察權運行監督機制規范化建設的歷程，希冀為我國檢察權運行監督機制工作提供思路和啟示。

關鍵詞：檢察權;內部監督;外部監督;規范化建設

中圖分類號：DF83??文獻標識碼：A??文章編號：1000-5099（2021）04-0087-11

一、引言

任何國家權力在運行過程中都要受到監督與制約，這是現代社會保證權力不被濫用的唯一方法。檢察權作為一種國家監督權，同樣受到監督與制約。雖然監督與制約經常被一并使用，但是法學理論界普遍認為監督與制約并不是同義反復。首先，法理學觀點認為，制約與監督不能等同，制約是權力分工、職責分工之后國家機關之間的權力約束關系。監督具有統一性、突然性和選擇性^[1]。其次，刑事訴訟法規定人民法院、人民檢察院和公安機關分工負責，互相配合，互相制約。訴訟法學觀點認為，制約是一種雙向行為，只能在參與訴訟各部門相互發生工作聯系、銜接，處在互動過程時才能發生作用，這種互動作用是彼此之間的^[2]，在訴訟進程中，前者是后者存在的前提條件，后者是前者發展的必然結果^[3]。由此可見，法學界對監督與制約的含義作了嚴格的界定和區分，法學理論在探討一系列以限制防范檢察權濫用為目的的監督機制時一般縮限外延，避免與制約機制相混同。質言之，檢察權的運行監督機制是以一方主體意志為主的單向活動，不涉及多種權力互相牽制和制衡的狀態，其運行監督機制一般包括內部監督機制和外部監督機制。內部監督機制主要指檢察系統內以控權為目的的各種工作流程、規范和制度。例如，有學者認為檢察權的內部監督機制主要包括落實辦案紀律責任、案件質量評查、檢務督察、內部紀檢監察、執法規范化建設等^[4]。還有學者則認為，檢察權的內部監督機制包括專職部門對其他部門權力行使合法性的審查，以及上級檢察機關對下級檢察機關權力行使合法性的審查^[5]。外部監督機制主要來源于現行法律規定，既包括檢察機關自身推動建立的制度機制，也包括國家專門推動建立的其他權力監督制度機制。例如，以檢察權為對象的外部監督機制一般包括人大監督、監察監督、審計監督、政法委執法監督、人民監督員監督以及社會輿論監督等。本文討論關注的外部監督機制以檢察機關自行推動建立的制度機制為主。譬如人大代表聯絡制度、人民監督員制度、檢務公開制度等。在監督領域和對象方面，檢察權的運行監督機制主要針對監督辦案活動和檢察辦案人員①。

從法學視角看，自1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》出臺以來，檢察制度伴隨國家法治建設進程跌宕起伏，較長時期處在一個不穩定狀態，期間還發生過中斷，可以說是“三落三起”^[6]。黨和國家對檢察權的認識，也存在一個不斷深化與成熟的過程^[7]。同時，由于缺乏法制保障和內部規則指引，當時檢察機關執法辦案的監督更多靠政治監督、黨紀監督。1978年，中共十一屆三中全會提出“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法制建設方針，為社會主義法制建設開啟新的征程。1979年通過《中華人民共和國人民檢察院組織法》后，檢察機關開啟國家法制健全的步伐，逐步提升法治方式，規范檢察權在運行中的分量。以1996年3月第八屆全國人大第四次會議通過的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》載入“依法治國，建設社會主義法制國家”為標志，中央正式宣布將法治作為治國理政的手段，法治建設正式上升為國家發展戰略。檢查權作為國家政治制度的組成部分，政治大環境的變化有助于我們找到檢察工作發展的關鍵歷史坐標。因此，本文以1996年黨中央正式將依法治國作為國家發展戰略為起點至2020年檢察機關推動檢察權運行監督機制規范化建設歷程為線索，將檢察權運行監督機制分為五個階段：以偵查權監督為重點的起步階段;以主訴檢察官辦案責任制為亮點的全面推進階段;以人民監督員制度為創新的監督體系基本形成階段;以統一業務系統為特征的監督能力信息化階段;以司法改革為動力的新時代監督體系不斷健全完善階段。這五個階段在不同的時期各有其特點和法治建設要求，但加強和改進檢察權運行監督、維護司法公正是一以貫之的主線。

二、圍繞檢察權運行特點規范化建設開始進入起步階段（1996—1998）

改革開放十幾年后，國內形勢發生一些新變化：一方面經濟建設形勢喜人;另一方面相當多的干部被腐蝕^[8]。一手抓改革開放，一手抓打擊各種犯罪活動，懲治腐敗已成為當時國家的重要任務。為落實黨中央的決策部署，最高人民檢察院先后確立“嚴格執法，狠抓辦案，加強監督”方針，將查處貪污賄賂犯罪作為檢察工作重點。其中，最為明顯的事例是在1996年至1998年最高人民檢察院工作報告中，查辦貪污賄賂案件情況均作為報告的第一部分內容并占據較大篇幅。1996年，《中華人民共和國刑事訴訟法》頒布實施后，少數檢察機關不按法定程序辦案的問題依然存在。有的以辦案為名，長期占用發案單位財產;有的違反“收支兩條線”的規定，截留、坐支、挪用甚至私分扣押款物;有的甚至將應逮捕、應起訴的犯罪嫌疑人做罰款處理，以罰代刑②。對此，檢查機關以規范偵查權運行、督促檢察人員依法辦案為重點，檢察權運行監督機制規范化建設開始法治意義上的初步探索，其特征體現在以下三方面：

第一，以偵查權運行為重點建立內部監督機制。由于偵查權運行帶有主動性、擴張性、隱秘性等特征^[9]，相較其他檢察職權濫用可能性更高，因此，偵察權一直備受最高人民檢察院關注，圍繞偵查權運行的內部監督機制建設力度也最大。該時期為規范立案環節，制定《關于要案線索備案、初查的規定》，將不同類型案件的線索備案、初查權限進行劃分，適當限縮下級院偵查權限;為規范扣押物品管理，制定《人民檢察院立案偵查案件扣押物品管理規定（試行）》，首次將保管、使用扣押物品權力從偵查部門剝離，發揮其他部門的日常監督作用;制定《關于完善人民檢察院偵查工作內部制約機制的若干規定》，將審查逮捕、審查起訴與偵查職能分離，內部監察督察與偵查職能分離。發揮刑事檢察部門對偵查部門的偵查監督功能，監察部門對偵查部門人員違紀違法的調查追究功能。另外，還建立了專門針對偵查部門負責人的定期輪崗制度等。

第二，建立上級檢察院對下級檢察院檢察令執行的內部監督機制。雖然1979年《中華人民共和國人民檢察院組織法》明確上下級檢察機關之間的領導關系，但是在具體工作中實現領導關系則是一個緩慢的過程。由于當時地方的條塊關系、事權支出還沒有理順，導致上級檢察機關的指令、政策、決定不能得到下級檢察機關的堅決執行，下級檢察機關對上級的指示、決定、批復敷衍塞責、故意拖延，甚至頂著不辦、公然違抗①。為有效解決這一問題，1998年最高人民檢察院建立了一系列監督工作機制：一方面，在全國范圍內組織開展執法大檢查。由上級檢察機關負責對下級檢察機關案件辦理情況進行抽查檢查、評估評價，豐富上級檢察機關的業務領導方式。另一方面，出臺《人民檢察院錯案責任追究條例（試行）》《對違法辦案、瀆職失職若干行為的紀律處分辦法》等規定，以此加強上級檢察機關的監督力度，增強業務監督的針對性。根據最高人民檢察院1999年工作報告顯示，1998年上級檢察機關在執法大檢查中對3 773件有問題的案件進行了糾正，對729名犯罪嫌疑人超期羈押問題進行了糾正，清查處理了全部涉案暫扣款。

第三，自覺暢通各級人大代表、社會各界對檢察工作的外部監督渠道。隨著1979年廢除黨委案件審批制度②，各級人大及其常委會、各級人大代表對檢察機關履職的監督有所加強。個案監督一度成為地方實踐探索的熱點，地方人大及其常委會有時會對檢察機關辦理個案的合法性進行審查。1989年，時任全國人大常委會副委員長彭沖在全國人大常委會的工作報告中指出：“人大如果對法院、檢察院處理的特別重大的案件有意見，可以聽取法院、檢察院的匯報，也可以依法組織調查，如確屬錯案，可以責成法院、檢察院依法糾正或處理。”^[10]為配合人大個案監督，最高人民檢察院還曾出臺規定，要求各級檢察機關在支持抗訴、提出抗訴時向同級人大常委會報告③。不過在1999年全國人大內務司法委員會向全國人大常委會提出的《關于對審判、檢察機關重大違法案件實施監督的決定（草案）》因受到廣泛爭議而中止審議，再到2006年《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》也未確立個案監督制度，個案監督并沒有成為法律明確的監督手段。除此之外，為保障人大代表順利開展視察、調查、評議，檢察機關還采取了一系列措施暢通人大代表對檢察工作的監督渠道，規范代表意見辦理答復程序等④。在加強社會監督方面，檢察機關也采取了案件辦理回訪、設立意見箱、舉報電話等方式自覺接受社會監督⑤。值得一提的是，這一時期最高人民檢察院正式在全國實行檢務公開，雖然初期公開局限于職責、規定、程序、公民權利義務等法律條文內容⑥，但它具有開創性歷史意義。

回溯1996年至1998年建立的一系列旨在監督檢察權運行監督的工作機制，其規范性、操作性、全面性、合理性上還有所欠缺。在加強內部監督機制建設時，對專職部門的監督職能、監督重點、專業性要求不夠重視也沒有形成共識^[11]，導致監督范圍涵蓋太廣，業務監督、政治監督、紀律監督之間的界限不明。在接受人大監督過程中，檢察人員還認為應將個案辦理是否合法交由人大決定^[12]。認識不足、理論準備不充分除了檢察權運行監督機制剛步入法治軌道，思想還不夠統一，各種制度設計還有待時間檢驗，同時還受限于當時各項法律制度還不完備，沒有形成合理分工、相互補充、協同高效的權力運作體系。雖然當時的工作機制整體較為粗放，但是這些探索為后來很多監督機制的設計理念、工作方向、工作重點奠定基礎、指明方向。強調外部監督和內部監督并重的思路基本奠定了當今加強自身監督機制的設計格局。發揮上級對下級辦案的控制、評價作用，增強檢察工作透明度，主動接受人大監督等工作方法得以一直延續，逐步成為日后加強自身監督的重要抓手。總體來看，在法制不夠健全、法律意識還未普及的大環境下，檢察機關堅持用法治思維和法治方式回答“誰來監督監督者”的問題是當時檢察權運行監督機制規范化建設的閃光之處。

三、借鑒世界司法先進理念和經驗全面推進規范化建設（1999—2002）

2001年12月，中國順利加入WTO組織，中國經濟發展進入了新階段。國內市場體系建設全面展開，宏觀調控體系不斷完善，財稅、金融、流通、住房和政府機構等改革繼續深化。開放型經濟迅速發展，商品和服務貿易、資本流動規模顯著擴大①。面對國內經濟發展的良好勢頭，黨中央審時度勢，要求政法機關一方面要繼續加大嚴打整治力度，整頓維護社會經濟秩序;另一方面還要發揮教育、管理和綜合治理的作用^[13]，更有效地化解各種社會新矛盾。為此，全國檢察機關按照“公正執法、加強監督、依法辦案、從嚴治檢、服務大局”的方針，在懲治和預防腐敗、積極參與“嚴打”專項斗爭、維護司法公正方面發揮了重要作用。在充分履職的同時，最高人民檢察院還積極借鑒世界各國先進司法經驗，制定《檢察改革三年實施意見》，推出一系列旨在提升工作能力、維護司法公正、切實保障人權的改革舉措，并將改革檢察權運行監督機制作為內容之一。根據最高人民檢察院2003年工作報告顯示，全國檢察干警違紀違法逐年減少，從1998年的7‰下降到2002年的1.4‰。這充分說明檢察權運行監督機制改革成功遏制了檢察干警濫用權力現象。全面推進規范化建設時期檢察權運行監督機制規范化建設有其自身的特點：

第一，1996年至1998年建立的各項內部監督機制進一步細化。檢查權的內部監督機制繼續延續原先的設計思路并加以豐富和完善。例如，由上級檢察機關主導的執法大檢查得以繼續堅持并不斷擴大范圍。最高人民檢察院2002年工作報告顯示，1999年至2001年全國共自查和交叉檢查55萬多起案件。最高人民檢察院繼續加強偵查權的內部監督，制定了《關于檢察機關反貪污賄賂工作若干問題的決定》《關于加強和改進控告申訴檢察工作的決定》《人民檢察院扣押、凍結款物管理規定》等規定完善了舉報控告、涉案財物監管、偵查監督、審查起訴等環節對偵查權運行的監督;制定了《人民檢察院監察工作條例》，規定各級檢察機關監察部門有錯案責任追究的執法監察職責，細化內部監督的方式、程序、范圍、效力;制定了《檢察機關辦理案件必須嚴格執行的六條規定》等規定，進一步細化各業務條線檢察人員的辦案責任。

第二，監督主訴檢察官行使權力成為地方檢察機關內部監督機制建設的重點。1999年，最高人民檢察院先后召開試點工作座談會、專家論證會總結主訴檢察官辦案責任制試點經驗。2000年，最高人民檢察院先后下發《關于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責任制的工作方案》《關于在民事行政檢察部門推行主訴檢察官辦案責任制的意見》，正式推行主訴檢察官辦案責任制。主訴檢察官辦案責任制作為21世紀初期檢察機關大膽嘗試與國際通行做法接軌的改革舉措，它對檢察工作模式產生較大影響。同時如何監督主訴檢察官行使權力也是當時的熱點問題。各地在探索主訴檢察官辦案責任制時也建立了一些配套監督機制。例如，四川省檢察機關采取備案審查、辦案動態抽查、定期述職報告、出庭跟蹤考核等措施加強檢察長、副檢察長、部門負責人對主訴檢察官的監督^[14];上海市檢察機關探索建立主訴檢察官督導制，制定《主訴檢察官辦案責任制督導條例》，在全市范圍內抽調檢察人員作為督導員，從選任、辦案、培訓、考核、獎懲等方面開展督導^[15]。

第三，逐步建立健全自覺接受社會輿論監督的工作機制。檢察機關繼續深化檢務公開，建立了檢察工作情況通報制度②，規范了檢務公開工作的程序③，設立了新聞發言人，定期召開新聞發布會，主動與媒體輿論建立了常態化的工作聯系機制，使輿論監督具備了一定可行性。在最高人民檢察院2001年工作報告中專門介紹了最高人民檢察院與中華全國新聞工作者協會開展的“公正執法基層行”活動，邀請了150多個中央和省級新聞單位深入到350多個基層院實地采訪，揭露并批評執法不嚴，執法不公現象。除此之外，檢察機關還積極探索將各業務條線辦案過程向社會適當公開，部分案件接受社會公眾評議。最高人民檢察院先后制定《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規則》《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規則（試行）》《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定（試行）》等規定，創新性地在辦理案件過程中設立雙方現場陳述、聽證、辯護人參與等程序，將傾聽意見、證據開示、闡述理由等適當公開，并聘請聽證員參與辦案決策。就公開審查而言，可以說是一項極具司法民主色彩的改革舉措。

基于嚴打和反腐敗斗爭形勢需要，檢察權運行監督仍較為活躍，同時在推行主訴檢察官辦案責任制后，檢察機關有了分散行權的空間，承辦檢察官的自主權得到一定程度加強，但是學術界對檢察權濫用的擔心也開始出現^[16]。1999年至2002年的最高人民檢察院工作報告曾將部分檢察干警有特權思想、霸道作風作為工作中存在的問題，并提出要加以解決。當時圍繞如何加強檢察權運行監督的實踐探索形成了一些成果，具有一定成效。在此期間，提出的觀點，拋出的問題直到今天還具有參考價值。例如，公開聽證的揚棄、案件信息公開的程度、司法與輿論的關系、放權給承辦檢察官后如何監督、如何整治不規范辦案行為等問題都成為之后不斷推動檢察權運行監督機制發展的動因。這一時期檢察機關響應國家開放政策，學習借鑒了大量國外司法文明成果，檢察人員的思想理念、知識儲備得到了更新，從上到下都認為檢察制度未來有必要進行一系列適應經濟全球化、適應中國市場經濟體制改革需要的設計和改造①。總體來看，1999年至2002年各項監督機制的規范化建設為21世紀檢察工作規律的自我監督體系奠定了基礎。

四、檢察權運行監督體系基本形成（2003—2007）

2003年以來，國內社會主義市場經濟體制日趨完善，社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設和黨的建設不斷加強，綜合國力大幅度提高，人民生活顯著改善，社會政治長期保持穩定②，基于這一形勢判斷，國家對政法工作的要求從以嚴厲打擊違法犯罪逐漸轉變為要求妥善處理各類社會矛盾，服務和諧社會建設。例如，2004年中央政法工作會議明確提出，實行“寬嚴相濟的刑事政策”;2005年中央政法工作會議進一步闡明，寬嚴相濟的刑事政策是指對刑事犯罪區別對待，做到既有力打擊和震懾犯罪，維護法制的嚴肅性，又盡可能減少社會對抗，化消極因素為積極因素，實現法律效果和社會效果的統一^[17]。由此可見，檢察機關除了實現國家意志，還要重視社會觀感和輿論反應，一些內部外部監督機制建設注入了社會參與元素。同時，檢察機關執法辦案時對程序正義的要求愈加明顯，其工作重點表現在三方面：

第一，內部監督機制建設的重點更突出。檢察機關建立健全內部監督機制時容易出現的問題就是業務監督功能泛化。檢察機關內部的黨紀監督、審計監督、作風監督、廉政監督等常與業務監督相互交織。隨之而來的是責任類型的混同，紀律責任、違法責任、辦案責任、廉政建設責任等在同一類事件中難以區分，執法過錯的追責范圍甚至被其他法律和紀律完全覆蓋，錯案責任追究制度容易失去適用價值^[18]。因此，以社會主義法治理念為指導，在總結過去執法大檢查經驗的基礎上，最高人民檢察院組織開展了規范執法行為專項整改，并以此為契機突出了內部監督機制對辦案程序、案件實體質量的約束作用，強化了執法行為與責任人之間的聯系。例如，修訂《檢察人員紀律處分條例》《執法過錯責任追究條例》，將處理結果沒有錯誤，但程序違法的情形納入責任追究范圍，合理界定執法過錯責任與其他責任類型的區別。制定《人民檢察院訊問職務犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像的規定（試行）》《人民檢察院扣押、凍結涉案款物工作規定》等規定，即是加強職務犯罪偵查活動的內部監督。強化上級檢察院的執法辦案監督作用，將刑事賠償確認案件擬作不確認、直接受理偵查案件撤銷、不起訴的審批權限收至上級檢察院①。為了與紀檢監察工作相區別，推行檢務督察制度，重點針對執法中存在的不規范問題，如槍支、警械、警車使用是否規范、該批捕不批捕、該起訴不起訴、撤銷案件質量是否存在問題等②。

第二，將監督案件作為落實內部監督的一項重要工作。主訴檢察官責任制改革給檢察工作帶來的思想沖擊是全方位的，尤其是對以檢察長、副檢察長、部門負責人為主的“三級審批制”進行了各種反思。比如有觀點認為，在一個單位內部，“三級審批制”并不能真正起到監督承辦檢察官的作用，部門審核、領導審批的監督往往流于形式，各部門均是代表檢察長意志，依靠相互制約保證案件質量也容易被有意淡化^[19]。“三級審批制”容易重“長官意識”輕“法律意識”^[20]。既然不能依賴行政化的模式監督檢察官辦案，又該如何加強監督？為解決這些問題，最高人民檢察院陸續制定《關于加強案件管理的規定》《檢察機關職務犯罪偵查部門辦案質量考評辦法》等規定，從整體、系統的角度，指導各地將監督案件分為業務數據的考評、辦案流程的監督、個人辦案情況的考評三個層次。各地也圍繞三個層次開始探索。例如，有的地方探索設立專門的業務管理機構負責案件質量、辦案流程的監督^[21];有的地方探索建立檢察人員執法檔案，重點記錄個人辦案工作情況，強化對檢察權行使過程的記錄和監督^[22];有的地方制定了辦案質量考評標準，規定了各塊業務考核的加減分值^[23]。

第三，偵查權外部監督機制建設取得重要突破。以往對偵查權的監督主要靠內部監督機制。對此，理論界一直有所質疑。例如，學界認為偵查權的監督主體跟監督對象是同一個機關，以內部監督機制為主控制偵查權，不太符合現代刑事訴訟制度偵、控、辯、審外部分離，相互制約的通行做法^[24]。為切實防止和糾正職務犯罪偵查中的執法不公問題，最高人民檢察院從2003年開始試行人民監督員制度，探索引入社會公眾監督偵查活動，先后制定《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》《最高人民檢察院關于人民監督員監督“五種情形”的實施規則（試行）》等規定，明確檢察機關從社會各界選任的人民監督員可對職務犯罪偵查過程中擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的“三類案件”以及立案不當、超期羈押、違法搜查扣押、不依法給予刑事賠償和檢察人員違法違紀辦案等“五種情形”提出監督意見，檢察機關負責核查糾正。2007年底，全國已有86%的檢察機關試行了人民監督員制度，人民監督員監督案件達21 270件。其中，不同意辦案部門處理意見930件，檢察機關采納543件^[25]。人民監督員制度跳出了檢察機關在內部尋求職務犯罪偵查權監督路徑的慣性思維，改變了檢察機關偵查權封閉運行的狀態，是一項具有中國特色的制度創新舉措。

經過不斷的實踐和總結，2007年最高人民檢察院向全國人大常委會作《關于完善檢察機關監督機制促進公正執法的報告》，以規范檢察權運行監督為主題，檢察機關正式將各項監督機制作內部外部、縱向橫向、執法活動與執法人員的劃分，對監督機制和制約機制進行了區別。其中，內部監督機制包括執法活動的經常性監督、執法活動的專項監督、檢察隊伍監督;外部監督機制包括人民群眾監督、人大監督;縱向監督機制包括上級檢察機關監督、人大監督等;橫向監督機制包括流程監督、人民監督員監督等。執法活動監督包括逮捕工作專項檢查、公訴案件質量專項檢查等。執法人員監督包括檢務督察、績效管理、建立執法檔案等。權力制約主要表現為與公安機關、人民法院等國家機關之間的權力制衡關系。該報告對各項監督機制的梳理、歸納、總結，標志著檢察權運行監督機制規范化建設已形成一條符合檢察工作規律的發展路徑，各項監督機制能相互呼應，基本形成了一套邏輯自洽，運轉順暢的自我監督體系。經過努力也取得了令人滿意的成效。據2008年最高人民檢察院工作報告顯示，全國檢察人員違紀違法被查處人數從2003年的424人下降到2007年的207人;檢察官利用職權貪贓枉法，徇私舞弊的，從2003年的277人下降到2007年的92人。此后，檢察權運行監督機制規范化建設基本圍繞該體系展開，未有顛覆式、重塑式的調整。

五、檢察權運行監督機制的信息化水平快速提高（2008—2013）

隨著全面建成小康社會目標的實現，法治建設作為小康社會的重要指標之一，開始進入一個快速發展時期。黨的十七大報告明確提出，政治建設的目標之一是依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設取得新成效。2011年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準的全國人大常委會工作報告正式宣布中國特色社會主義法律體系已經形成。2012年《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國民事訴訟法》等一批重要法律進行了較大幅度修訂。法治建設的力度和廣度使司法工作的地位得以更加突顯，社會各界對規范檢察權運行監督有了更為清晰明確的要求。為回應社會期待，最高人民檢察院出臺《關于貫徹落實〈中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見—關于深化檢察改革2009-2012年工作規劃》，正式將強化自身監督機制建設提高到與強化法律監督制度機制建設同等重要的位置。與此同時，網絡信息技術的快速發展及應用為檢察機關拓展自身監督的深度和廣度提供了可能。該時期檢察權運行監督機制規范化建設的特點有三方面：

第一，案件管理部門正式作為檢察機關的內部監督專職部門。2003年《關于加強案件管理的規定》出臺后，各地在探索辦案流程監督、案件實體質量監督過程中逐漸意識到，必須專門成立一個監督機構盡可能同步嵌入所有辦案流程中，按照“事前防范、事中約束、事后控制”的理念集約管理所有案件，對辦案流程實行適時動態監控^[26]。隨后，在總結各地案件管理工作模式的基礎上，最高人民檢察院在《“十二五”時期檢察工作發展規劃綱要》中，將設置專門案件管理機構作為案件管理改革的路徑，并在2011年成立案件管理辦公室。據最高人民檢察院2013年工作報告顯示，到2012年全國已有2 667個檢察院成立案件管理機構。案件管理部門的成立延續了自身監督體系對監督執法人員和監督執法活動的劃分，案件管理部門的監督針對的是“事”，即辦案程序是否規范，案件實體質量是否存在問題、辦案是否超期等。同時，案件管理部門對辦案人員沒有處分權限、不負責核實違法責任等設定也意味著按組織實施主體劃分，內部監督機制已能清晰地劃分為案件管理機制與檢務督察機制兩大類。

第二，研發統一業務應用系統引發了內部監督工作技術的變革。無論是上級檢察機關的監督還是案件管理部門的監督，過去一直面臨制度設計初衷不能完全付諸于實踐的問題。例如，上級檢察機關監督的隨意性較大^[27]，對下級檢查院辦案情況大多采取聽匯報、抽查等方式隨機監督，覆蓋面始終不夠。很多地方的案件管理部門監控辦案流程仍要靠辦案人員提供書面材料和填錄表格^[28]，信息不對稱甚至不真實情況難以避免。為解決這類問題，最高人民檢察院在考察總結先進發達地區辦案系統信息化建設經驗的基礎上，按照“統一規劃、統一標準、統一設計、統一實施”的要求，從2012年試點開始，逐步在全國推行統一業務應用系統。該系統包含信息填錄、文書制作、業務流轉、業務監管、統計管理等功能，通過程序操作系統使辦案程序客觀物理化、非人格化，排除了執法人員任意選擇辦案流程的可能^[29]。統一業務應用系統打破了部門、上下級之間的信息壁壘^[30]，為案件管理部門流程監控提供了平臺。2014年1月1日，統一業務應用系統正式在全國運行，實現了對全國四級檢察機關所有執法辦案活動的全程、統一、實時、動態管理和監督^[31]。內部監督技術的變革在一定程度上解決了一些靠更新理念無法解決的操作難題，為完善檢察權運行監督機制提供了新的方法論。

第三，偵查權運行監督機制規范化建設得以延續加強。該時期偵查權仍是最高人民檢察院規范的重點。例如，再次修訂《人民檢察院扣押、凍結涉案款物工作規定》，每年組織全國范圍內的專項檢查，健全和規范違法違規扣押凍結和處理涉案款物長效機制;制定《關于辦理直接立案偵查案件安全防范工作及責任追究暫行規定》，制定“十個依法、十個嚴禁”①，職務犯罪偵查工作責任界定更加嚴格;會同公安部制定《關于在看守所設置同步錄音錄像訊問室的通知》，繼續加強同步錄音錄像硬件建設;繼續加強上級檢察機關監督力度，制定《關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定（試行）》，將基層檢察機關逮捕權與偵查權進行外部分離，進一步回應社會各界對檢察機關集偵查權、批捕權和起訴權于一身，權力相對集中，缺乏有效外部制約的問題^[32];修訂《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》，限制地（市）級檢察機關指定偵查管轄權，將職務犯罪案件的撤案、不起訴、指定居所監視居住的審批權限收至上級檢察機關;制定《關于實行人民監督員制度的規定》，擴大人民監督員的選任范圍，調整優化監督范圍。將程序啟動權交由上級檢察機關，避免地方“運動員選裁判員”的弊端。可以說，1996年以來檢察機關以權能分離為路徑，監督規范自身偵查權的探索與努力從未中斷，偵查權與其他檢察權能一體化集中行使的情形一直在減少。

2014年，最高人民檢察院再次將時隔多年的，以加強自身監督為主題的《關于人民檢察院規范司法行為工作情況的報告》向全國人大常委會提交，該報告就過去幾年來檢察機關開展自身權力監督制約規范化建設情況進行了回顧和總結。總體來看，檢察權運行監督機制規范化建設在原有體系上得到了鞏固完善。例如，在權力配置方面更加科學。按照黨中央對國家權力內部運行機制的部署②，檢察機關內部權力配置基本形成了決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的格局。從機構設置就可以看出，檢察機關在設立輔助決策部門（主要為辦公室、政工部門和研究室）、執行部門（主要為辦案部門和后勤保障部門）的基礎上，專門設立了監督部門（主要為案件管理部門和檢務督察部門）。同時編撰修訂《檢察機關執法工作基本規范》，在制度上基本做到辦案各環節有章可循，有規可依，權責不對應，有權無責的制度機制漏洞基本杜絕。同時以研發統一業務應用系統為契機，借助各種信息技術手段確保上下級檢察機關信息對稱。各種監督措施借助各種信息平臺迅速傳導到基層一線，辦案流程不再無跡可尋，司法責任核實更加精準。另外，以人民監督員、檢務公開為抓手的監督機制規范化建設在繼續優化，檢察權運行的封閉性持續減弱，檢察機關與社會各界的互動逐漸常態化，得到了社會廣泛認同。2008年至2013年檢察機關一系列強化自身監督的舉措使檢察權運行更加規范透明，社會對檢察機關的尊重和法治期待也日漸提高，這些均為黨中央決策部署深化司法體制改革營造了良好的法治環境和社會氛圍。

六、以司法改革為動力的新時代監督體系不斷健全完善（2014—2020）

按照黨中央的決策部署，2014年至2020年成為了落實全面依法治國戰略，保障按期實現全面建成小康社會奮斗目標的沖刺階段。以黨的十八屆三中、四中全會分別通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為起點，黨中央決定對檢察權再度進行大范圍的體制性、結構性調整。短短七年時間，檢察機關先后經歷司法體制改革、國家監察體制及紀檢監察派駐機構改革、司法體制綜合配套改革、政法領域全面深化改革、司法責任制綜合配套改革等一系列頂層設計，僅十八屆三中、四中全會涉及的司法體制改革任務就有131項^[33]。檢察職能有了深度調整，檢察權的運行模式也發生了重大變化，形成了刑事、民事、行政、公益訴訟等職能并行的法律監督總體布局。作為檢察制度有機組成部分的檢察權運行監督機制也受到了影響，一些延續至今的工作機制必須中斷或重構。例如，圍繞規范偵查權運行的信息公開機制、人民監督員制度、審批備案機制等。與此同時，按照中央政法委安排部署，最高人民檢察院陸續出臺了一些開創性監督機制，一些新的司法制約監督機制也正在醞釀^[34]。具體而言，新時代檢查權監督機制規范化建設有三個特征：

第一，以案件管理部門和檢務督察部門為實施主體的內部監督機制得到了豐富和加強。結合2014年至2018年連續四年規范司法行為專項整治工作形成的經驗，最高人民檢察院專門建立了一批工作機制以豐富案件管理部門的監督措施。例如，制定《關于開展檢察官業績考評工作的若干規定》，明確案件管理部門的業績評價職責，突出業績對辦案人員行為的規范指引作用;制定修訂《人民檢察院案件流程監控工作規定》《人民檢察院刑事案件辦理流程監控要點》，強化案件管理部門的程序監督職能;制定《人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理規定》，突出案件管理部門對涉案財物處理的監督;制定《人民檢察院案件質量評查工作規定（試行）》，強化案件管理部門的案件質量管控職責。另外，最高人民檢察院還單獨或與其他部門聯合制定了一系列指引檢察人員主動規范辦案行為，自覺防止檢察權不當使用的規定①，進一步為檢務督察部門開展內部監督工作提供了方法、路徑;制定《人民檢察院檢務督察工作條例》《人民檢察院司法辦案廉政風險防控工作指引》《人民檢察院司法責任追究條例》等規定，明確檢務督察部門是檢察機關專司內部監督的綜合業務部門，負責督察法律和上級決定執行情況、指導防控司法辦案廉政風險、追究司法責任等。值得一提的是，該時期兩個部門的工作機制與一些外部監督機制開始有了一定程度的銜接。通過制定《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》，借助案件信息公開平臺拓寬媒體輿論監督渠道。制定《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，指導各省組建檢察官懲戒委員會及其辦事機構，打通內部司法責任追究與檢察官懲戒的銜接渠道。

第二，部門負責人案件審核權經歷“否定之否定”。與其他檢察改革任務的持續性相比，從2000年開始的主訴檢察官辦案責任制改革一直處在進行時，后續的“升級版”——主任檢察官辦案責任制改革、檢察官辦案責任制改革仍沿著之前的既定路徑探索。多年的、持之以恒的改革使得突出檢察官辦案主體地位的理念已深入人心，不可逆轉。司法責任制改革開始后，各地檢察官行使權力的自主性很快得到加強，并獲得學界認可和積極支持。相應也出現了廢除部門負責人案件審核權的聲音。例如，有觀點認為應讓辦案檢察官獲得獨立辦案的權力，審核雖然是監督制約機制，但從司法活動的特質來看弊大于利^[35];認為主任檢察官和部門負責人不應再對案件進行審核^[36]。受此影響，2015年最高人民檢察院制定的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中沒有明確部門負責人的審核案件職責;2017年制定《關于完善檢察官權力清單的指導意見》時也強調：“基層人民檢察院業務部門負責人的審核權原則上應當嚴格限制并逐步取消”。不過，隨著認罪認罰從寬制度的建立，“捕訴一體”工作機制的調整，以及一系列放權后帶來的監督制約難題，單靠檢察官聯席會議為檢察官提供參考意見顯然難以滿足現實需求。在這樣的背景下，部門負責人的案件審核權得以回歸。最高人民檢察院先是在2019年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則》中規定：“需報請檢察長決定的事項和需要向檢察長報告的案件，應當先由業務機構負責人審核”。后續制定《人民檢察院辦理認罪認罰案件監督管理辦法》等規定時也專門明確部門負責人的案件審核職責。

第三，自覺接受社會輿論監督的機制建設向縱深推進。在進一步深化人民監督制度改革過程中，受國家監察體制改革影響，檢察機關偵查權范圍大幅縮減，人民監督員制度面臨適用上的困境。為此，最高人民檢察院制定《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》，將人民監督員參與辦案活動的范圍由原來的偵查活動拓展至所有業務，監督的范圍也由偵查措施拓展至公開審查、公開聽證、出庭支持公訴、巡回檢察、檢察建議等工作。從2019年8月至2020年8月數據看，人民監督員監督件次數達14 298次^[37]，已超過2013年至2017年人民監督員監督案件數量總和（9 241件），人民群眾參與檢察辦案活動的深度和廣度得到了明顯加強。不僅如此，在汲取過去公開審查經驗的基礎上，最高人民檢察院還制定了《人民檢察院審查案件聽證工作規定》，明確將聽證作為審查案件的工作方式，進一步削弱了檢察辦案的封閉性。一些容易產生爭議的案件，得以借助聽證會較為完整展示檢察官“內心確信”的形成過程。同時開通中國檢察聽證網，將聽證案件進行網上直播，進一步暢通了社會輿論監督檢察官辦案的渠道。2020年1月至9月，最高人民檢察院對13件案件組織了聽證會，地方三級檢察院對16 354件案件組織了聽證會。其中，基層檢察院占87.8%;省級檢察院、市級檢察院占12.2%^[38]。

對于歷史學而言，在所有歷史事件中，越近的事件越難評價。我們評價當前檢查權監督機制規范化建設似乎為時過早。不過比較起來，雖然該時期相較其他階段時間跨度最長，但經歷的體制性變革也最多，各種檢察權運行監督機制的嚴密程度、開放程度、理性程度、科技程度較以往都有明顯加強或提升，各項機制之間還有了一定程度的銜接互動。在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，檢察權運行監督機制除繼續防范權力濫用、提升司法公信力等功能性目的外，還以一種務實的態度向世界表達出一個有別于西方司法文明的中國特色社會主義司法文明。例如，采取建立過問或干預、插手檢察辦案等重大事項記錄報告制度的辦法保障依法獨立公正行使檢察權，有別于西方以“三權分立”保障司法獨立。采取聽證、公開審查、網上直播等方式有序地將輿論監督嵌入到檢察辦案的決策、管理、監督各環節，彰顯全過程的人民民主^[39]，有別于英美法系以陪審制為主彰顯司法民主的做法。

七、結語

通過梳理檢察權運行監督機制規范化建設歷程時發現：1996年至2020年的機制建設以檢察一體、分權制衡、績效管理等理論為指導，在檢察機關層面形成了以上級監督為主導的工作思路，在內設機構層面形成了以案件管理部門和檢務督察部門為主的專司監督主體，在檢察人員層面形成了以辦案績效評估為主的質效控制模式，一系列工作機制的落實最終均落腳到檢察系統組織結構的調整。2020年，中國進入建設社會主義現代化國家的新階段，推進國家治理體系和治理能力現代化的步伐正在加快。實踐證明，通過憲法和法律確認和鞏固國家根本制度、基本制度、重要制度，并運用國家強制力保證實施，保障了國家治理體系的系統性、規范性、協調性、穩定性^[40]。檢察工作是法治工作的重要組成部分，面對新時代的各項要求，如何繼續通過法治思維和法治方式保障檢察權運行公正高效權威，是檢察機關今后需要認真考慮的重要問題。總之，檢察機關一系列正在進行的改革創新既是對過去經驗的繼承和發揚，又是一種體現司法制度自信、法治文化自信的中國特色司法經驗，且經受了實踐檢驗并不斷演進完善，值得持續觀察和研究。

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（責任編輯：蒲應秋）

收稿日期：2021-02-18

基金項目：最高人民檢察院檢察理論研究一般課題“檢察權運行監督機制完善研究”（GJ2020C02）。

作者簡介：傅信平，男，河南通許人，碩士，貴州省人民檢察院二級大檢查官。研究方向：檢察學、刑事訴訟法學。

①意識形態、公用經費、工作作風、公車管理、干部選拔任用等非業務領域以及針對非檢察辦案人員的各項監督管理制度機制不在本文的討論范圍。

②參見《最高人民檢察院關于認真貫徹執行中共中央國務院〈關于治理向企業亂收費亂罰款和各種攤派等問題的決定〉的通知》（高檢發〔1997〕16號）。

①參見《最高人民檢察院關于堅決糾正有令不行有禁不止行為的通知》（高檢發〔1995〕10號）。

②參見《中共中央關于堅持保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》（中發〔1979〕64號）。

③參見《最高人民檢察院關于抗訴案件向同級人大常委會報告的通知》（高檢發〔1995〕15號）。

④參見《最高人民檢察院與全國人民代表大會代表聯系工作管理辦法（試行）》（高檢發辦字〔1998〕7號）、《最高人民檢察院關于進一步加強同全國人民代表大會代表聯系接受監督的通知》（高檢發〔1998〕10號）。

⑤《最高人民檢察院關于弘揚檢察職業道德熱情為群眾服務主動接受社會監督的幾項規定》（高檢發辦字〔1998〕12號。

⑥參見《最高人民檢察院關于在全國檢察機關實行“檢務公開”的決定》（高檢發〔1998〕29號）。

①參見《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》。

②參見《最高人民檢察院關于建立檢察工作情況通報制度的通知》（高檢發辦字〔1999〕5號）。

③參見《最高人民檢察院關于“檢務公開”具體實施辦法》（高檢發研字〔1999〕1號）。

①參見《最高人民檢察院關于印發〈檢察工作五年發展規劃〉的通知》（高檢發〔1999〕4號）。

②參見《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。

①參見《關于人民檢察院辦理刑事賠償確認案件擬作不予確認決定報上一級人民檢察院批準的規定》（高檢發刑申字〔2005〕1號）、《關于省級以下人民檢察院對直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報上一級人民檢察院批準的規定（試行）》（高檢發辦字〔2005〕15號）。

②參見《最高人民檢察院關于完善檢察機關監督機制促進公正執法情況的報告》。

①“十個依法，十個嚴禁”是指：一是堅持依法初查，嚴禁未經檢察長批準擅自接觸被調查對象，并以任何方式違法限制、剝奪其人身自由;二是堅持依法在法定時間訊問、詢問，嚴禁違反法律規定在其他場所進行訊問、詢問;三是堅持依法文明訊問、詢問，嚴禁采用刑訊逼供等非法方法訊問犯罪嫌疑人、被告人，或采用暴力、威脅等非法方法獲取證人證言、被害人陳述;四是堅持依法傳喚、拘傳犯罪嫌疑人，嚴禁未經批準、無法律手續傳喚、拘傳，或以連續傳喚、拘傳的方式變相拘禁犯罪嫌疑人，或超過法定時限連續訊問犯罪嫌疑人;五是堅持依法執行送押制度，嚴禁在辦案工作區或其他辦案場所留置已經決定拘留、逮捕的犯罪嫌疑人;六是堅持依法提審、還押，嚴禁將在押犯罪嫌疑人提押到辦案工作區等場所訊問;七是堅持依法看管，嚴禁為獲取犯罪嫌疑人供述，唆使、放縱他人對在押犯罪嫌疑人進行毆打、虐待;八是堅持依法調查取證，嚴禁違法勘驗、檢查和搜查、扣押，發生有傷風化、侵犯當事人人身權利和合法財產權利等行為;九是堅持依法理性辦案，嚴禁為片面追求辦案業績而采用刑訊逼供等非法方法偵查取證;十是堅持依法獨立公正辦案，嚴禁受任何個人的授意、干涉或者挾私報復，對涉案人員刑訊逼供、暴力取證。

②黨的十七大提出：“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。黨的十八大提出：“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”。

①參見《關于加強執法辦案活動內部監督防止說情等干擾的若干規定》（高檢發紀字〔2014〕6號）、《關于進一步規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織接觸交往行為的若干規定》（高檢發紀字〔2015〕6號）、《關于對檢察機關辦案部門和辦案人員違法行使職權行為糾正、記錄、通報及責任追究的規定》（高檢發〔2015〕16號）、《關于建立過問或干預、插手檢察辦案等重大事項記錄報告制度的實施辦法》（高檢發〔2019〕10號）等文件。

Review on the Standardization Construction Process of Operation and Supervision Mechanism of Procuratorial Power： the Case Study of the Development Process of Procuratorial Work from 1996 to 2020

FU Xinping

（Guizhou Provincial Peoples Procuratorate，Guiyang，Guizhou，China，550000）

Abstract：Any state power must be supervised and restricted during its operation，which is the only way in modern society to ensure that power is not abused.As a state supervision power，procuratorial power is also subject to supervision and restriction.Since the restoration and reconstruction of China s procuratorial organs in 1978，strengthening and improving the supervision mechanism for the operation of procuratorial power has been an important measure to continuously improve the socialist procuratorial system with Chinese characteristics.With the progress of the countrys rule of law and the acceleration of the application of science and technology in the judicial field，the comprehensiveness，operability，and complementarity of procuratorial power operation and supervision mechanism have been improved，indicating that the system of procuratorial power operation and supervision mechanism has basically formed.In terms of academic discussion and judicial practice，the supervision mechanism for the operation of procuratorial power can be divided into categories of the internal and external，the vertical and horizontal，personnel and cases.Based on the starting point of the research on the operation and supervision mechanism of the procuratorial power in 1996，this paper sorts out and analyzes the process of the standardized construction of the procuratorial power operation and supervision mechanism through various theoretical viewpoints，system design，and practical exploration，and hopefully，by doing so，it will provide logic and inspiration to work for the operation and supervision mechanism of the procuratorial power.

Key words：procuratorial power; internal supervision; external supervision; standardized construction