我國政策性農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的水平評估與實現(xiàn)路徑

丁少群 譚莉 張玉鳳

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2021.04.10

摘?要：自2007年中央財政直接支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展以來，政策性農(nóng)業(yè)保險已逐步從單一的糧食安全保障過渡到支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的高質(zhì)量發(fā)展階段。而政策性農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展必須實現(xiàn)四方共贏，即財政補(bǔ)貼實現(xiàn)間接支持高效、產(chǎn)業(yè)保障從保糧食安全到支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)民受益方面從成本補(bǔ)償?shù)椒€(wěn)收增收、機(jī)構(gòu)經(jīng)營持續(xù)性方面從風(fēng)險可控到穩(wěn)步成長。論文在研究高質(zhì)發(fā)展衡量方式的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際數(shù)據(jù)全面評估了我國政策性農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)階段發(fā)展水平，研究認(rèn)為我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險離高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)仍有距離，特別是對貧困地區(qū)的保障覆蓋小，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的保障不足，大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制不健全，在農(nóng)業(yè)風(fēng)險防治方面的作用發(fā)揮有限。因此，建議通過調(diào)整財政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)、拓寬專業(yè)化農(nóng)業(yè)的保障范圍、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保障水平、落實災(zāi)害防治服務(wù)、筑牢巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制等路徑實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險;高質(zhì)量發(fā)展;衡量方式;實現(xiàn)路徑

中圖分類號：F840.66???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A???文章編號：1000-5099（2021）04-0098-11

隨著我國經(jīng)濟(jì)逐步從數(shù)量發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型也被提升到國家戰(zhàn)略層面：2018年9月，國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，明確提出要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的同時實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興。而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必然面臨轉(zhuǎn)型收益與轉(zhuǎn)型風(fēng)險的利弊權(quán)衡，而過大的轉(zhuǎn)型風(fēng)險往往會阻礙產(chǎn)業(yè)的順利轉(zhuǎn)型，因此建構(gòu)合理的風(fēng)險化解機(jī)制對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)與鄉(xiāng)村振興有著十分重要的意義。

在此背景下，2019年10月，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會、林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2020年各省市也紛紛出臺了推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的具體實施意見，以引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。然而，何為農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展在學(xué)界仍無定論。因此，本文擬基于歷史演進(jìn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、以保障對象（農(nóng)業(yè)）與保險主體（財政、農(nóng)民、保險機(jī)構(gòu)）為切入點，探討農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)及現(xiàn)實差距，并基于具體目標(biāo)分析我國農(nóng)業(yè)保險存在的問題，進(jìn)而從內(nèi)部設(shè)計與外部監(jiān)督兩大維度探討我國農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)路徑。

一、農(nóng)業(yè)保險的財政補(bǔ)貼效率：從財政直補(bǔ)到間接支持

在財政轉(zhuǎn)移支付被世貿(mào)組織列為“黃箱”政策背景下，我國開始探索以“綠箱”政策之一的農(nóng)業(yè)保險為依托的新型農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障機(jī)制：2007年，中央財政開始增加預(yù)算科目“農(nóng)業(yè)保險保險費補(bǔ)貼”，通過保費補(bǔ)貼的方式支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由此，我國對農(nóng)業(yè)這一弱勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的財政支持手段也逐步從早期的種糧直補(bǔ)和直接救濟(jì)過渡為市場化運作的政策性農(nóng)業(yè)保險的間接支持方式，下文則將基于此細(xì)化財政補(bǔ)貼效率衡量標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)我國農(nóng)業(yè)保險在財政補(bǔ)貼效率上的成就與不足。

（一）農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼效率的衡量方式

從財政直補(bǔ)到支持參加農(nóng)業(yè)保險的間接性補(bǔ)貼，我國在農(nóng)業(yè)支持機(jī)制上的調(diào)整一方面是適應(yīng)國際化需要，另一方面也有提高財政補(bǔ)貼效率的考慮：首先，相對于財政直接補(bǔ)貼而言，農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)償是與實際的糧食等農(nóng)作物種植活動密切相關(guān)的，規(guī)避了對種糧耕地荒廢的無效補(bǔ)貼，同時補(bǔ)償額度的高低與個體損失情況直接掛鉤，可顯著提升災(zāi)害救濟(jì)的精準(zhǔn)性;其次，比例分?jǐn)偟睦U費機(jī)制一方面放大了保障資金池，另一方面也可強(qiáng)化農(nóng)戶風(fēng)險意識、放大災(zāi)害保障效果;此外，其商業(yè)化運營可提升損失補(bǔ)償效率，使農(nóng)戶及時恢復(fù)再生產(chǎn)以提升農(nóng)業(yè)穩(wěn)定性。然而以上理論優(yōu)勢的實現(xiàn)又以農(nóng)業(yè)保險制度有效為前提：只有農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策的設(shè)計與運行協(xié)調(diào)有序，才可完全實現(xiàn)其預(yù)期補(bǔ)貼效率。

而農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策的協(xié)調(diào)有序又可從“量、質(zhì)、變”三個維度加以分解：首先，農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼需具備量的有效性，在補(bǔ)貼所撬動的損失補(bǔ)償基金規(guī)模（保費收入）、風(fēng)險保障額度上相對財政直補(bǔ)有明顯提升;其次，農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼政策結(jié)構(gòu)應(yīng)相對協(xié)調(diào)，在區(qū)域補(bǔ)貼、品種支持、供需保障、繳費分?jǐn)偨Y(jié)構(gòu)上相對合理;此外，財政補(bǔ)貼持續(xù)有效也離不開科學(xué)合理的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（二）農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼效率的成就與不足

1.相對財政直接補(bǔ)貼而言，政策性農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)業(yè)支持能力顯著放大

整體而言，我國農(nóng)業(yè)保險基本實現(xiàn)了其預(yù)期優(yōu)勢，保障能力相對中央財政補(bǔ)貼顯著放大：2007～2019年間，各級財政以3 021.6億元的保費補(bǔ)貼撬動了4 004.84億元的保費收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障19.7萬億元，平均放大保費補(bǔ)貼資金65倍、中央直接補(bǔ)貼130倍;此外，農(nóng)業(yè)保險的財政補(bǔ)貼放大能力逐年增強(qiáng)，從2007年的52.37倍增長至2018年的173.57倍，2019年略有回落（見表1）。

2.相對于民政救濟(jì)而言，農(nóng)業(yè)保險災(zāi)害補(bǔ)償?shù)募皶r性、準(zhǔn)確性顯著提升

一方面，農(nóng)業(yè)保險的外部監(jiān)督機(jī)制劃定了定損理賠的基礎(chǔ)要求，《農(nóng)業(yè)保險承保理賠管理暫行辦法》限定保險公司在接到報案后24小時內(nèi)現(xiàn)場查勘，并限期確定損失程度（養(yǎng)殖業(yè)保險以3天為限，種植業(yè)保險絕收以20天為限），《農(nóng)業(yè)保險條例》則明確保險機(jī)構(gòu)需在現(xiàn)場查勘、定損后的10日內(nèi)完成賠付，而《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險理賠管理工作的通知》則規(guī)定賠款支付須 “零現(xiàn)金轉(zhuǎn)賬直賠到戶”;另一方面，農(nóng)業(yè)保險的市場競爭也推動各險企主動提升服務(wù)能力，引入無人機(jī)、物聯(lián)網(wǎng)、智能識別等技術(shù)實現(xiàn)精確定損，同時設(shè)計指數(shù)類保險產(chǎn)品簡化理賠流程、實現(xiàn)賠付資金即時到賬。

3.農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼機(jī)制失調(diào)：量較低、質(zhì)失衡、變無序

從量的維度出發(fā)，農(nóng)業(yè)保險賠付支出與歷年財政補(bǔ)貼總額出入不大，農(nóng)業(yè)保險所撬動的風(fēng)險保障落實到受災(zāi)農(nóng)戶手上的比例不高;而從質(zhì)的維度來看，由于農(nóng)業(yè)保險中央財政補(bǔ)貼范圍有限，大部分地區(qū)的大量農(nóng)產(chǎn)品仍處于風(fēng)險暴露中，而地方先行、中央配套的央地補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)與只補(bǔ)保費、不補(bǔ)運營的保險補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)則進(jìn)一步擴(kuò)大了財政支持的地域失衡，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貧富不均、效率受損^[1];而從變的維度來看，我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策長年不變，無論是在補(bǔ)貼比例還是在補(bǔ)貼范圍上都還沒有建立科學(xué)合理的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保障滯后于農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展得不到有力支持（見表2）。

二、農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)業(yè)保障效果：從糧食安全到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

財政支持是促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的手段，而產(chǎn)業(yè)保障則是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的根本目標(biāo)。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)保障目標(biāo)也逐步從保糧食安全轉(zhuǎn)變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，下文將基于此細(xì)化農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)業(yè)保障標(biāo)準(zhǔn)，分層次探討其實際保障效果。

（一）農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)業(yè)保障效果的衡量方式

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國農(nóng)業(yè)或以糧食安全為基本要求、以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化為核心目標(biāo)、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色經(jīng)濟(jì)可持續(xù)為終極追求;因此農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的有效保障就包括穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量三方面的內(nèi)容。其中，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)主要是通過農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險分?jǐn)倢崿F(xiàn)三大主糧種植面積、產(chǎn)量規(guī)模總體穩(wěn)定，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型則是通過保險的風(fēng)險分?jǐn)偂⒔鹑谠鲂拧⑷谫Y推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入、生產(chǎn)規(guī)模、種養(yǎng)類別及生產(chǎn)主體的結(jié)構(gòu)調(diào)整，而提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量則是在打通產(chǎn)銷基礎(chǔ)上通過全流程的風(fēng)險保障提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色生態(tài)可持續(xù)。

而以上目標(biāo)的實現(xiàn)又以農(nóng)業(yè)保險供需匹配、保障有效、服務(wù)聯(lián)動為前提：所謂供需匹配是指農(nóng)業(yè)保險的市場供給與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的有效保險需求能夠在農(nóng)業(yè)保險市場找到對應(yīng)的保險產(chǎn)品;而保障有效則是指農(nóng)業(yè)保險所提供的損失補(bǔ)償能夠充分滿足農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)需要，不因人為因素出現(xiàn)損后推脫、保障無效;所謂服務(wù)聯(lián)動則是指保險能積極發(fā)揮信用支持作用、與農(nóng)村金融體系相聯(lián)動，破除農(nóng)業(yè)融資難題、引導(dǎo)市場資本支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

（二）現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)業(yè)保障效果評價

1.穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的目標(biāo)基本實現(xiàn)，但對糧農(nóng)防災(zāi)激勵略顯不足

1999～2006年間，我國糧食作物播種面積年均下降1.07%，播種面積變異系數(shù)為4%;而政策性農(nóng)業(yè)保險開展后，2007～2019年間，我國糧食作物播種面積年均增長0.76%，播種面積變異系數(shù)也降至3.77%，糧食作物種植穩(wěn)定性有所提升;而在糧食產(chǎn)量方面，我國糧食總產(chǎn)量在1999～2006年間以年均0.29%的速度下降，2007年以后則以年均2.32%的速度逐年增長，其中稻谷和小麥產(chǎn)量增長尤為明顯，2007年前二者分別以年均1.25%、0.69%的速度下降，之后則分別以年均0.98%、1.67%的速度增長，同時其產(chǎn)量波動也從早期的6%（稻谷）、9.55%（小麥）降至后期的4.19%（稻谷）、7.08%（小麥）（見圖1）。

但農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)戶風(fēng)險教育作用仍顯不足，很多糧農(nóng)防災(zāi)意識仍然不強(qiáng)、對天災(zāi)聽之任之^[2]，究其原因或源于我國農(nóng)業(yè)保險保障水平仍然較低、保險激勵仍然不足：2018年我國三大主糧作物保障深度仍在40%左右徘徊，保險責(zé)任仍以傳統(tǒng)的自然災(zāi)害導(dǎo)致的直接物化成本的損失補(bǔ)償為主，而對農(nóng)戶的防災(zāi)救災(zāi)行為仍無明確的激勵機(jī)制。

2.促進(jìn)了效益型、規(guī)模化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但對專業(yè)化農(nóng)業(yè)的保障總體不足

政策性農(nóng)業(yè)保險通過保障對象、保障水平和補(bǔ)貼力度等的選擇，可以有效發(fā)揮對農(nóng)業(yè)資源的分配調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。隨著我國政策性農(nóng)業(yè)保險的廣度和深度不斷拓展，對專業(yè)化、規(guī)模化、高附加值農(nóng)產(chǎn)品的保障范圍不斷擴(kuò)大、保障力度不斷提高，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)化、規(guī)模化傾向明顯。2007年以來，我國蔬菜、藥材等高價值作物的播種占比明顯提升，花卉種植面積也從2007年的7.5萬公頃增長至2018年的163萬公頃;而從生豬養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)來看，2007年以前，我國年出欄量超過5萬頭的不足50戶，2007～2017年間，我國生豬個體養(yǎng)殖戶明顯減少、生豬養(yǎng)殖日趨規(guī)模化，十年間年出欄量在5萬頭以上的養(yǎng)殖場增長為407戶，年生產(chǎn)規(guī)模在1萬頭以上的養(yǎng)殖場數(shù)量也翻了一番。

但是，與高速發(fā)展的專業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比，我國農(nóng)業(yè)保險對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和專業(yè)性生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品保障仍顯滯后：農(nóng)業(yè)保險在作物覆蓋上仍以三大主糧為主、對優(yōu)質(zhì)高效的商品化農(nóng)業(yè)覆蓋不足;在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險政策下，專業(yè)農(nóng)戶所得保障仍不足其收入的60%^[3]。從農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)產(chǎn)品覆蓋情況來看：2017年，我國743種農(nóng)作物中僅272種被納入了農(nóng)業(yè)保險保障范圍，且覆蓋率超過50%的均是中央財政補(bǔ)貼的保險品種;而經(jīng)濟(jì)價值較高的蔬菜園藝作物、水果、花卉由于未被納入中央財政補(bǔ)貼范圍，僅有少數(shù)地區(qū)的地方財政給予部分保費補(bǔ)貼，其保險覆蓋率均不足20%，其中花卉保險覆蓋率僅0.38%，隨新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而普及的溫室、大棚作物覆蓋面積也只有18.22%（見表3）。

3.綠色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，市場風(fēng)險、食品質(zhì)量風(fēng)險等保障滯后

適應(yīng)消費者對農(nóng)產(chǎn)品消費數(shù)量滿足向質(zhì)量追求的轉(zhuǎn)變和“舌尖上的安全”需要，推動我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量業(yè)明顯提升。2013年以來，我國農(nóng)藥使用量逐步下降;到2016年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的質(zhì)量意識進(jìn)一步提升，農(nóng)用化肥施用量開始逐年走低、農(nóng)用塑料薄膜使用逐年縮減，農(nóng)用柴油的使用也逐步減少，有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、綠色農(nóng)業(yè)快速發(fā)展（見圖2）。

隨著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向綠色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面臨的市場風(fēng)險、食品安全風(fēng)險和信用風(fēng)險也將遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)的自然風(fēng)險，但其間農(nóng)業(yè)保險發(fā)展卻相對滯后：首先，我國農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品供給仍以自然風(fēng)險所致產(chǎn)量損失為主要保險責(zé)任，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程關(guān)注甚少，雖然部分地區(qū)開展了農(nóng)用機(jī)械保險、價格保險、信用保證保險、收入保險等創(chuàng)新風(fēng)險保障責(zé)任的產(chǎn)品試點，但其承保數(shù)量和范圍仍然狹窄，難以大面積推廣;其次，農(nóng)業(yè)保險對專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本覆蓋不足，2019年農(nóng)業(yè)保險總保額僅占同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的54%，即便扣除20%的免賠率，仍有接近30%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值無法得到保障;此外，我國農(nóng)業(yè)保險仍以事后損失補(bǔ)償為主，對事前的風(fēng)險管理重視不足，同時其與信貸機(jī)構(gòu)服務(wù)聯(lián)動不足，保險增信作用發(fā)揮有限，規(guī)模化生產(chǎn)的農(nóng)戶信貸能力受限，進(jìn)而使其投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力受限。

三、農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民獲益程度：從成本補(bǔ)償?shù)椒€(wěn)收增收

在產(chǎn)業(yè)保障基礎(chǔ)上，農(nóng)民則是農(nóng)業(yè)保險保障的直接受益人;因此，好的農(nóng)業(yè)保險必然可使農(nóng)民得到切實的收益，而農(nóng)民受益的直接體現(xiàn)就是在成本補(bǔ)償基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)收入穩(wěn)定增長，故下文將基于此分解農(nóng)民受益目標(biāo)，并分析我國農(nóng)業(yè)保險的實際惠民能力。

（一）農(nóng)業(yè)保險農(nóng)民受益程度的衡量方式

農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)民的主要價值在于精準(zhǔn)確定災(zāi)后損失、通過賠付機(jī)制及時補(bǔ)償農(nóng)民經(jīng)濟(jì)損失，避免農(nóng)民因災(zāi)致貧的同時為農(nóng)民的再生產(chǎn)提供啟動資金;因此，農(nóng)民得實惠的最終結(jié)果可具化為農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入穩(wěn)中有增、農(nóng)民種養(yǎng)多樣性下降、專業(yè)化水平提升、農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民收入中占比提高及農(nóng)業(yè)吸引力提升所致的農(nóng)業(yè)人口回流。

而要實現(xiàn)這些目標(biāo)仍離不開農(nóng)業(yè)保險供需雙方的良性互動：只有農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)知從“被保險”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訉で蠛线m的保險保障，農(nóng)業(yè)保險才可能在農(nóng)民的生產(chǎn)生活中發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用;而這一目標(biāo)又可進(jìn)一步分解為保險產(chǎn)品清晰易懂、投保理賠簡易高效、保險保障充分適度和風(fēng)險管理全程貫通。

（二）農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民受益程度評估

1.政策性農(nóng)業(yè)保險的局部增收效應(yīng)明顯，全面穩(wěn)收作用甚微

在收入增長方面，2007～2018年間我國農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入增速相對2007年以前增加了54%，同期工資性收入增速僅提高了8.49%，而國內(nèi)研究也表明我國農(nóng)業(yè)保險確實可促進(jìn)農(nóng)民收入增長^[4]，且主要通過轉(zhuǎn)移支付激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增長的方式得到實現(xiàn)^[5];具體而言，農(nóng)業(yè)保險會顯著提升農(nóng)民的專業(yè)化種植傾向^[6]，推動農(nóng)戶以技術(shù)儲備、種植面積替代化肥投入提升其農(nóng)業(yè)收入^[7]。

但從收入穩(wěn)定角度來看，我國農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的變異系數(shù)在2007年后相對之前增加了61.67%，而農(nóng)民的工資性收入變異系數(shù)在2007年后卻只增加了51.54%;可見，覆蓋有限的農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)村居民收入穩(wěn)定并未起到預(yù)期的積極影響。此外，雖然農(nóng)業(yè)保險使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入增長的加速度超過了工資收入，但其在2007～2018年間年均6.5%的增速仍遠(yuǎn)低于同期工資性收入12.79%的增長，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)投入增加與農(nóng)業(yè)人口回流仍然任重而道遠(yuǎn)。

2.農(nóng)業(yè)保險覆蓋較窄、保障有限，對山區(qū)貧困農(nóng)民支持不足

農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)民收入穩(wěn)定效果有限、就業(yè)回流影響不大的主要原因還是因其整體上覆蓋較窄、保障不足。2012年，我國農(nóng)業(yè)保險密度①僅89.08元，不足同期人均農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的4%;2019年，我國每畝保費僅27.02元，不到同期每畝產(chǎn)值的2%，而我國農(nóng)業(yè)保險深度②也只有0.54%;農(nóng)業(yè)保險保額相對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比雖逐年上升但仍不足35%。而在農(nóng)戶損失補(bǔ)償上，農(nóng)業(yè)保險賠款支出與當(dāng)年各級保費補(bǔ)貼基本持平，且近十年來的財政補(bǔ)貼總額明顯高于農(nóng)業(yè)保險賠款支出;農(nóng)業(yè)保險對財政補(bǔ)貼的杠桿作用雖有所改善但仍未得到較好落實，農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)戶的實際補(bǔ)償能力仍然較低。

此外，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營需要與財政補(bǔ)貼限制也使農(nóng)業(yè)保險覆蓋存在明顯的地域失衡：相對于貧困山區(qū)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的平原地區(qū)更容易滿足農(nóng)業(yè)保險的可保風(fēng)險和承保標(biāo)準(zhǔn)，地方財政也更有能力提供相對完備的保費補(bǔ)貼機(jī)制，從而經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民也更容易得到農(nóng)業(yè)保險保障，而山區(qū)的貧困人民則較難被農(nóng)業(yè)保險所覆蓋：西藏于2018年種植的401.7萬畝蔬菜無一入保，涼山、甘孜、阿壩等深度貧困地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級仍無對應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險服務(wù)機(jī)構(gòu)，其適宜于高寒地帶生長的特種農(nóng)產(chǎn)品（如高原草莓、松茸、烏金豬），因其種養(yǎng)分散、生產(chǎn)風(fēng)險大、交通不便等，很少得到保險保障，阻礙了農(nóng)民的規(guī)模化種養(yǎng)和收入水平的提高。

3.政策性農(nóng)業(yè)保險供需結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)戶獲得感仍然較弱

政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面窄、保障不足的深層根源，還在于其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的供需失衡。首先，從農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品設(shè)計來看，雖然國內(nèi)多地已開始倡導(dǎo)簡化條款、電子化保單，但農(nóng)業(yè)保險合同中的語言表達(dá)仍然較為書面、免賠限制相對其他保險而言更加復(fù)雜，農(nóng)民理解起來難度較大、容易出現(xiàn)賠案糾紛、降低農(nóng)民投保積極性;其次，雖然農(nóng)業(yè)保險合同中規(guī)定的保額并不低、保險責(zé)任也不少，但其相對免賠率和分階段賠付系數(shù)的存在卻會顯著降低其實際保障水平^[8]，降低農(nóng)戶獲得感;此外，我國農(nóng)業(yè)保險供給方的風(fēng)險管理手段仍然有限，保險服務(wù)依舊局限在最后的賠付階段，對農(nóng)戶防災(zāi)防損行為激勵不夠、指導(dǎo)不足。

而目前的供需失衡又在一定程度上源于農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管邊界模糊、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)信息聯(lián)動不足：一方面，地方政府缺乏推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的自覺，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的風(fēng)險認(rèn)知停留在感性經(jīng)驗層面，造成農(nóng)業(yè)保險投保意愿和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為分布極端;另一方面，保險機(jī)構(gòu)也采取保守經(jīng)營策略，提供較低的保障標(biāo)準(zhǔn)與較窄的保障范圍以降低自身經(jīng)營風(fēng)險。

四、農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)經(jīng)營可持續(xù)性：從風(fēng)險可控到穩(wěn)步成長

在產(chǎn)業(yè)保障、農(nóng)戶受惠之外，保險機(jī)構(gòu)經(jīng)營可持續(xù)則是聯(lián)通財政補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效橋梁，而可持續(xù)的農(nóng)險經(jīng)營也必將從最初追求的經(jīng)營風(fēng)險可控轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期的穩(wěn)步成長。故下文將基于此分解農(nóng)險機(jī)構(gòu)可持續(xù)目標(biāo)，由微觀機(jī)構(gòu)到宏觀框架評判我國農(nóng)險經(jīng)營可持續(xù)性。

（一）農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)經(jīng)營可持續(xù)性的衡量方式

從微觀指標(biāo)來看，農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)經(jīng)營可持續(xù)主要是指其農(nóng)險業(yè)務(wù)風(fēng)險可控、財務(wù)穩(wěn)定，而其財務(wù)穩(wěn)定性可基于收支平衡原理通過賠付率、綜合成本率、巨災(zāi)應(yīng)對能力等指標(biāo)加以驗證，其中巨災(zāi)風(fēng)險應(yīng)對能力又可具化為巨災(zāi)風(fēng)險的分?jǐn)偨Y(jié)構(gòu)、準(zhǔn)備金規(guī)模、資金攤回效率等。在農(nóng)險業(yè)務(wù)滿足財務(wù)穩(wěn)定并具有一定盈利空間基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)會進(jìn)一步拓展農(nóng)險業(yè)務(wù)，主動提升農(nóng)險覆蓋面，同時業(yè)內(nèi)其他保險公司也會主動爭取農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營權(quán)，加入到農(nóng)業(yè)保險供給中，農(nóng)業(yè)保險競爭日趨激烈。

而從宏觀框架來看，農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)可持續(xù)則以供需協(xié)調(diào)為前提，以組織形式高效、組織結(jié)構(gòu)合理為關(guān)鍵，以成本可控、服務(wù)高效為根本。其中，供需協(xié)調(diào)是指農(nóng)業(yè)保險市場的總需求相對穩(wěn)定，內(nèi)源性農(nóng)險需求會在農(nóng)險運行過程中逐步釋放，且逐步釋放的內(nèi)源性農(nóng)險需求可在農(nóng)險市場上被轉(zhuǎn)化為有效的農(nóng)險供給;組織形式高效、組織結(jié)構(gòu)合理則是基于農(nóng)業(yè)保險需求特征選取合適的保險組織機(jī)制，并在農(nóng)業(yè)保險市場上形成競爭有序的供給結(jié)構(gòu);而成本可控、服務(wù)高效則是社會資源在農(nóng)險市場配置中的基本原則。

（二）農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)經(jīng)營可持續(xù)性的評估

1.農(nóng)業(yè)保險長期運營相對穩(wěn)定，短期賠付波動仍然突出

從我國農(nóng)業(yè)保險整體賠付情況來看：2007～2019年間農(nóng)業(yè)保險年均簡單賠付率為64.41%，低于國內(nèi)同期交強(qiáng)險的68.78%，也遠(yuǎn)低于美國2001～2015年間的76.5%;同時，我國農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)業(yè)成本等經(jīng)營成本遠(yuǎn)低于其他財產(chǎn)保險，即使扣除25%的管理費用，保險機(jī)構(gòu)仍有年均10%以上的承保利潤率;因此，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)也從2007年的15家增長至2017年的35家，期間成立的5家專業(yè)農(nóng)險公司的經(jīng)營利潤率也長期維持在10%以上;但我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營波動性較大，2007～2018年間其簡單賠付率極差高達(dá)31.44%，而同期交強(qiáng)險簡單賠付率則長年穩(wěn)定在70%左右（見表5）。

2.農(nóng)險機(jī)構(gòu)的巨災(zāi)風(fēng)險管理能力脆弱：前端投入不足，后端分散不力

由于農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)風(fēng)險實為同一時間段內(nèi)因特定風(fēng)險發(fā)生的集中、巨額賠付，因此其破解之道不外乎通過事前風(fēng)險預(yù)防和事中風(fēng)險控制降低災(zāi)害事故損失額，同時設(shè)計合理有效的資金籌措機(jī)制以應(yīng)對損失發(fā)生后的集中賠付。但由于我國農(nóng)業(yè)信息聯(lián)通不暢、保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)信息掌握不足，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)無力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險的全流程管理，進(jìn)而使事前防損、事中控制都無法實現(xiàn)。而在后端的籌資機(jī)制上，我國雖已形成商業(yè)再保、“農(nóng)共體”與地方性巨災(zāi)準(zhǔn)備金相結(jié)合的巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制^[9]，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)仍然較為混亂，各地的巨災(zāi)風(fēng)險保障水平、保障能力仍存在較大的差異。許多地區(qū)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險分?jǐn)側(cè)匀煌Ａ粼谑∈屑墝用妫L(fēng)險分散能力較弱;而地方購買的商業(yè)再保險雖可實現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，但一年一保的再保機(jī)制也不穩(wěn)定。

3.供需錯配導(dǎo)致農(nóng)險經(jīng)營后勁不足，供給結(jié)構(gòu)失衡將加大市場負(fù)擔(dān)

雖然我國農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)的歷史運行相對順利，但有偏的市場終將失衡，供方所攫取的剩余也會日漸消失。從我國農(nóng)業(yè)保險市場的供給結(jié)構(gòu)來看，目前的經(jīng)營可持續(xù)似也不太樂觀：首先，我國農(nóng)險經(jīng)營可持續(xù)的需方基礎(chǔ)薄弱，制度誘導(dǎo)仍是其主要驅(qū)動力^[10]，農(nóng)戶對農(nóng)險了解不足、認(rèn)同度不高、供給排斥普遍存在^[11]，農(nóng)戶內(nèi)源性保險需求無法通過保險過程得到釋放，農(nóng)業(yè)保險供給缺乏有效的需求支撐;其次，農(nóng)業(yè)保險供方組織結(jié)構(gòu)混亂、組織形式層次不清，相互保險發(fā)展緩慢，商業(yè)保險機(jī)構(gòu)圈地明顯、過度競爭^[12]，與風(fēng)險屬性不匹配的農(nóng)業(yè)保險擴(kuò)張反而會加重機(jī)構(gòu)經(jīng)營負(fù)擔(dān)^[13];此外，較高的利潤空間與財政支持也使得農(nóng)險經(jīng)營機(jī)構(gòu)的成本控制和服務(wù)意識淡薄，農(nóng)業(yè)保險管理粗放、對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險控制不足。

五、促進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)路徑

如前所述，在財政補(bǔ)貼的推動下，我國農(nóng)業(yè)保險雖然在推進(jìn)農(nóng)業(yè)保障、惠及農(nóng)民方面取得了一定成效，但其覆蓋失衡、保障低效、監(jiān)管模糊、分管不力等問題仍然嚴(yán)峻。因此，下文將基于我國農(nóng)業(yè)保險存在的問題就不同參與主體提出針對性建議，多策并舉推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。

（一）中央財政確保基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)保障，地方財政落實特色農(nóng)業(yè)支持

如前所述，農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)失衡是阻礙其實現(xiàn)預(yù)期財政補(bǔ)貼效率的主要原因：補(bǔ)保費不補(bǔ)運營的補(bǔ)貼機(jī)制弱化了財政支農(nóng)主動性，地方先行中央配套的固定補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)則不利于農(nóng)業(yè)保障公平。因此，要提升農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼效率就必須從其補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)入手，在綜合考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)、各方支付能力、補(bǔ)貼激勵、道德風(fēng)險等因素基礎(chǔ)上落實央地、公私責(zé)任分?jǐn)偅⒔討B(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制確保農(nóng)險補(bǔ)貼高效可持續(xù)。

基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，農(nóng)業(yè)保障可分為糧食安全、工業(yè)原料支持和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展三個層次：其中，糧食生產(chǎn)與工業(yè)原料是國家安全的基本保障，須全面落實風(fēng)險保障以確保其產(chǎn)能穩(wěn)定;而特色農(nóng)業(yè)則與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化息息相關(guān)，宜因地制宜、有選擇性的施行風(fēng)險保障。進(jìn)而，結(jié)合中央和地方財政支付能力，可基于社會需求劃定基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)范圍、基于財政受益確定保險補(bǔ)貼比例，由中央財政獨力承擔(dān)糧食作物保險補(bǔ)貼，中央與地方共同承擔(dān)工業(yè)原料保險補(bǔ)貼，地方采取廣范圍低比例的財政補(bǔ)貼方式支持特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。

具體而言，為落實基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)保障，應(yīng)在保險標(biāo)的衛(wèi)星審核基礎(chǔ)上逐步前置農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼撥款，以中央財政“預(yù)付—收回”激勵地方主動拓寬基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)保障覆蓋，同時將基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼效率納入地方官員考核以避免資金濫用。而在特色農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方面，可將地方特色農(nóng)業(yè)保障納入政府績效評價，建立獎助機(jī)制鼓勵特色農(nóng)業(yè)發(fā)展：對貧困地區(qū)建立農(nóng)業(yè)扶貧專項資金以補(bǔ)貼地方特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，對中等收入地區(qū)建立特色農(nóng)業(yè)獎勵資金鼓勵農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。此外，為提升農(nóng)業(yè)風(fēng)險防治能力，可“以獎代補(bǔ)”支持地方政府與保險機(jī)構(gòu)的防災(zāi)防損能力建設(shè)。

（二）對自給型農(nóng)業(yè)落實災(zāi)害防治，對經(jīng)營性農(nóng)業(yè)推廣綜合保障

從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保障情況來看，我國農(nóng)業(yè)保險仍以基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)、產(chǎn)量保障、成本補(bǔ)償和結(jié)果管理為主，在特色農(nóng)業(yè)、質(zhì)量保障、收入補(bǔ)償和過程管理上投入甚少、發(fā)展緩慢。而農(nóng)業(yè)保障結(jié)構(gòu)失衡、效能低下的主要原因則是農(nóng)業(yè)保險供給結(jié)構(gòu)混沌、風(fēng)險責(zé)任分?jǐn)偛幻骷氨ｋU合同激勵不足。因此，要提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保障能力就須從農(nóng)業(yè)保障主體出發(fā)，分類分級確定農(nóng)業(yè)保障目標(biāo)，結(jié)合受益權(quán)屬分配繳費責(zé)任、構(gòu)建防災(zāi)激勵，并據(jù)保險對象調(diào)整服務(wù)重心以提升保障效率。

如前所述，我國農(nóng)業(yè)保障存在糧食安全、工業(yè)原料支持和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展三個維度的目標(biāo)，在此之下又存在不同規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，分別以自給、半經(jīng)營和全經(jīng)營為生產(chǎn)目標(biāo)。其中，農(nóng)業(yè)自給者在我國糧食生產(chǎn)中仍然普遍存在，其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品只用于家庭自給、不進(jìn)入市場流通，農(nóng)業(yè)經(jīng)營對其家庭收入影響甚微。而半經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以經(jīng)營性質(zhì)為主，但其經(jīng)營規(guī)模和家庭勞動力投入都相對有限，農(nóng)業(yè)損失帶來的收入減少可被其兼業(yè)收入所稀釋。而全經(jīng)營者則以新型經(jīng)營主體為代表，專事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)損失會顯著減少其家庭收入、危害家庭經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。可見，不同生產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的保障需求和參保意愿存在顯著差異，須針對性的設(shè)計保障機(jī)制、提供保險產(chǎn)品及服務(wù)。

自給型農(nóng)業(yè)以自然風(fēng)險為核心關(guān)切，農(nóng)業(yè)災(zāi)害對個體收入影響不大，但對國家糧食安全存在潛在威脅;因此，自給型農(nóng)業(yè)保障應(yīng)以防災(zāi)防損、確保糧食生產(chǎn)總量穩(wěn)定為主，保險設(shè)計也應(yīng)強(qiáng)化防災(zāi)救災(zāi)激勵、弱化災(zāi)后補(bǔ)償。而半經(jīng)營性農(nóng)業(yè)通常涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和直接出售，面臨自然和市場兩方面的風(fēng)險;因此，半經(jīng)營性農(nóng)業(yè)保障應(yīng)以收入保障為主，可基于數(shù)字化、“農(nóng)產(chǎn)品+期貨”完善精算基礎(chǔ)，通過訂單農(nóng)業(yè)、產(chǎn)銷協(xié)同等方式降低市場波動。而全經(jīng)營型農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)端存在自然、雇工、機(jī)械、信貸等多重參與主體，在銷售端存在存儲、加工、物流等多個環(huán)節(jié)，其面臨的風(fēng)險也更為復(fù)雜;因此，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體宜推廣農(nóng)業(yè)綜合保障，將這類群體普遍存在的風(fēng)險設(shè)為基礎(chǔ)保障，同時設(shè)計信用保證、雇主責(zé)任、食品安全、環(huán)境責(zé)任、財產(chǎn)損失、存儲損失等多種附加保障供其選擇。

（三）對兼業(yè)生產(chǎn)落實成本全覆蓋，對專業(yè)化經(jīng)營推進(jìn)收入保障

從前文的分析可知，保障水平低下是農(nóng)民受益有限的主要原因，但盲目提高保障水平也會加大保險經(jīng)營風(fēng)險、降低市場供給積極性;因此，農(nóng)業(yè)保障標(biāo)準(zhǔn)提升也應(yīng)有基礎(chǔ)、有選擇、有側(cè)重、有層次，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)滿足精算要求基礎(chǔ)上，對兼業(yè)經(jīng)營的被保險人確保其經(jīng)營成本，而對專業(yè)化發(fā)展農(nóng)業(yè)的職業(yè)經(jīng)營的被保險人盡可能確保其收入穩(wěn)定。

首先，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)信息方面，應(yīng)聯(lián)通政企識別各類農(nóng)業(yè)風(fēng)險、引入第三方機(jī)構(gòu)建立基準(zhǔn)費率表，同時鼓勵保險機(jī)構(gòu)聯(lián)合基層政府利用物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)搭建農(nóng)業(yè)風(fēng)險預(yù)警平臺，將農(nóng)業(yè)風(fēng)險信息實時反饋給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。其次，對兼業(yè)生產(chǎn)者定期開展成本結(jié)構(gòu)調(diào)查，確保普遍成本在保額中有所體現(xiàn)，同時基于市場成本水平確定全額保險金額，結(jié)合兼業(yè)生產(chǎn)者收入結(jié)構(gòu)確定最低保障比例。而對職業(yè)經(jīng)營者可在完善農(nóng)產(chǎn)品銷售、流通數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，通過銷售憑證、會計報表等資料分類確定收入保障水平，據(jù)經(jīng)營者資信情況設(shè)計不同檔次的承保比例，同時嚴(yán)格懲罰機(jī)制、完善過程管理、杜絕職業(yè)經(jīng)理人的風(fēng)險投機(jī)行為。

此外，為切實農(nóng)業(yè)保險保障能力，監(jiān)管方可基于需方結(jié)構(gòu)建立農(nóng)險保障能力核準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，定期考察需方成本、收益與實際賠付水平之間的差異，當(dāng)二者間的差異達(dá)到一定臨界值時啟動賠付調(diào)整機(jī)制，通過實地考察、供需協(xié)商重調(diào)農(nóng)險保障水平;同時建立農(nóng)險保障外部監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)舉報平臺、電話投訴中心及時發(fā)現(xiàn)實際保障不足、賠付限制過多的農(nóng)險產(chǎn)品，通過再保預(yù)警、業(yè)務(wù)限制等方式督促相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行合同調(diào)整。

（四）建構(gòu)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治服務(wù)體系，筑牢巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制

如前所述，巨災(zāi)風(fēng)險和服務(wù)低效是影響我國農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)可持續(xù)的主要原因;因此，為確保農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營可持續(xù)，保險機(jī)構(gòu)需秉持長期可持續(xù)的經(jīng)營理念，將農(nóng)險經(jīng)營重心前移，完善災(zāi)害防范和風(fēng)險控制機(jī)制，落實巨災(zāi)損失的財務(wù)分?jǐn)偧軜?gòu)，同時在產(chǎn)品設(shè)計和業(yè)務(wù)實踐上緊跟市場需求，提升保險供給效率。

首先，在農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治上：農(nóng)業(yè)部門應(yīng)將各地防災(zāi)需要落實到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，同時聯(lián)合保險機(jī)構(gòu)和氣象部門搭建農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，及時通知農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取合理的風(fēng)險防范、損失控制措施以降低實際農(nóng)業(yè)損失;此外，在保費厘定和損失補(bǔ)償認(rèn)定中，保險機(jī)構(gòu)可仿照機(jī)動車輛保險建立救災(zāi)防損優(yōu)惠機(jī)制，鼓勵農(nóng)戶通過合理措施降低農(nóng)業(yè)損失。其次，在巨災(zāi)風(fēng)險分散上，可在中國農(nóng)業(yè)再保險公司支持下建立多層次大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，逐步推進(jìn)國內(nèi)期權(quán)期貨市場的成熟，將大災(zāi)風(fēng)險融資從保險、財政拓展至金融衍生品市場，通過巨災(zāi)證券化的方式在期權(quán)期貨市場上進(jìn)行風(fēng)險轉(zhuǎn)移;同時逐步健全農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險數(shù)據(jù)化程度，提升國內(nèi)外再保機(jī)構(gòu)的承保意愿，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再保險承保能力，并合理界定保險機(jī)構(gòu)與再保險機(jī)構(gòu)的市場定位，避免風(fēng)險交叉帶來的風(fēng)險分?jǐn)偀o效。

此外，為提升農(nóng)業(yè)保險供給效率，各地可建立以服務(wù)能力為導(dǎo)向的保險機(jī)構(gòu)招投標(biāo)和動態(tài)考評制度：鼓勵保險機(jī)構(gòu)在基層搭建農(nóng)業(yè)保險服務(wù)信息系統(tǒng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險服務(wù)電子化;同時設(shè)立保險服務(wù)定期評價機(jī)制，在投保、防災(zāi)、救災(zāi)、理賠等重要環(huán)節(jié)嵌入農(nóng)戶評分作為保險機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的考量因素;并在此基礎(chǔ)上建立保險機(jī)構(gòu)經(jīng)營負(fù)面清單，保險監(jiān)管部門對服務(wù)能力不達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)啟動經(jīng)營檢查、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，地方政府則對服務(wù)能力嚴(yán)重不足的機(jī)構(gòu)實行業(yè)務(wù)限制與定期清退。

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（責(zé)任編輯：王勤美）

收稿日期：2021-04-18

基金項目：

國家社會科學(xué)基金十九大專項“全面建成多層次社會保障體系的實施難點與路徑優(yōu)化研究”（18VSJ095）;四川省社科規(guī)劃重點研究基地重大項目“多層次保障體系中社會保險與商業(yè)保險協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)新機(jī)制研究”（SC19EZD023）。

作者簡介：丁少群，男，安徽懷寧人，西南財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村研究中心主任。研究方向：農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障發(fā)展。

譚 莉，女，四川廣安人，西南財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院博士研究生。研究方向：農(nóng)業(yè)保險與經(jīng)濟(jì)保障。

張玉鳳，女，吉林白城人，集美大學(xué)財經(jīng)學(xué)院副教授。研究方向：農(nóng)村金融與保險。為本文的通訊作者。

①據(jù)保險密度定義，農(nóng)業(yè)保險密度=農(nóng)業(yè)保險保費/農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)，農(nóng)業(yè)涵蓋農(nóng)林牧漁。

②據(jù)保險深度定義，農(nóng)業(yè)保險深度=農(nóng)業(yè)保險保費/農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，農(nóng)業(yè)涵蓋農(nóng)林牧漁。

The Level Evaluation and Realization Path of the High Quality Development of Chinas Policy-based Agricultural Insurance

DING Shaoqun 1，TAN Li 1，ZHANG Yufeng 2

（1.Insurance School of Southwestern University of Finance and Economics，Chengdu，Sichuan，China，611130; 2.Finance and Economics College，Jimei University，Xiamen，F(xiàn)ujian，China，361021）

Abstract：The central government has been directly supporting the development of agricultural insurance since 2007，and since then，policy-based agricultural insurance has gradually transitioned from the phase of a single food security guarantee to a high-quality development stage that supports the transformation of agricultural modernization.The high-quality development of policy-based agricultural insurance must achieve a win-win situation for the four parties，that is，in the aspect of financial subsidies high efficiency of indirect support was achieved，industrial protection covers from ensuring food security to supporting modern agriculture，and farmers benefits expands from compensation to stable income and increased income，and sustainable organizational operation gets improved from the stage of risk is controllable to that of steady growth.Based on the study of high-quality development measurement methods，the paper comprehensively evaluates the current level of development of Chinas policy-based agricultural insurance based on actual data.The research concludes that the current agricultural insurance is still far from the goal of high-quality development，especially for poverty-stricken areas where the coverage of the insurance is small，the guarantee for modern agriculture is insufficient，the mechanism for dispersing catastrophe risks is not sound，and its role in agricultural risk prevention and control is limited.Therefore，it is recommended to achieve high-quality development of agricultural insurance by adjusting the structure of financial subsidies，broadening the scope of protection for specialized agriculture，improving the level of modern agricultural protection，implementing disaster prevention services，and strengthening the catastrophe risk dispersion mechanism.

Key words：policy-based agricultural insurance; high-quality development; measurement method; realization path