國家公園建設中集體土地利用方式研究

李勁松,張妙妙

摘 要：建設國家公園作為我國生態文明制度中的重要舉措，在園區建設過程中不可避免地涉及對集體土地的使用。因集體土地所具有特殊的社會保障功能，在建設國家公園中如何利用集體土地，關系到千萬農民的生存利益。當前我國實踐中形成的物權模式、債權模式以及行政命令模式，存在著加大政府財政壓力、土地利用不穩定等不可避免的缺陷。而理論上提出的公益用地模式、地役權模式，則存在著架空土地所有權的弊端。將土地信托理論引入國家公園的建設中，構建以農民集體作為委托人、政府部門作為受托人的土地信托模式，具有提高土地利用的穩定性、緩解政府財政壓力、保障農民生存利益等優越性，可以作為建設國家公園的長效機制。

關鍵詞：國家公園;集體土地;權屬設計;土地信托

一、引言

（一）國家公園建設概述

中共十八屆三中全會正式提出將國家公園作為“美麗中國”建設的重要組成部分，此后，國家層面的政策性規定相繼出臺，推動了國家公園建設的落地生根。國務院于2015年發布的《建立國家公園體制試點方案》，正式從國家層面啟動了國家公園的試點建設。中共中央及國務院于2017年聯合印發的《建立國家公園體制總體方案》，則為國家公園的治理體系搭建了基本框架。2019年10月17日，在國家林業和草原局召開的新聞發布會上，發言人指出我國國家公園的試點工作將在2020年結束，國家公園將在我國正式設立。國家公園的建設在我國正經歷著由設計藍圖到具體實施，由區域試點到普遍開花的歷史進程。

國家公園試點工作包含三江源等10個試點區，覆蓋面積超過20萬平方公里，涉及吉林、湖北等多達12個省份。國家公園建設的試點工作為此后正式設立國家公園積攢了大量的經驗與教訓，其中就暴露出諸多亟須解決的問題。在試點建設中，由于欠缺國家層面的具體實施辦法，各試點區在建設工作中遭遇到了如國家公園管理主體由于不具備執法權限而難以懲戒園區內存在的私搭亂建、濫砍濫伐等違法行為、因保護地類型不同而難以實現綜合管理等問題。[1]這些問題可集中表現為兩方面的突出拘束：人、地，人系指園區內存在大量原住民，地則指土地使用權大多不屬于國有。[2]其中的土地權屬問題直接關系到國家公園建設的進程。

（二）國家公園建設中探索集體土地利用模式的必要性

我國土地所有權分屬于國家與集體。在10個試點區內，除長城國家公園的土地權屬不存在爭議外，其余試點區皆存在園區內的集體土地使用問題。[3]我國土地所有權的公有制安排關系到農民、農民集體乃至整個社會、國家的利益，在建設國家公園時，探索恰當的集體土地利用模式十分具有必要。

1. 集體土地面積在國家公園中所占比例較大。據統計，在此前建設自然保護區的工作中，約42.5%的自然保護區其核心區域的集體土地占比達41%，約45.2%的自然保護區其緩沖區域的集體土地占比達55%。[4]而在國家公園的試點中，大部分國家公園試點區內集體土地的比例高達20%以上。國家公園建設中對集體土地的使用是不可避免的，因此如何使用集體土地是國家公園建設中不可回避的問題。

2. 集體土地使用權關系復雜。集體土地不僅可以發包給本集體成員，根據《中華人民共和國土地管理法》第48條的規定，對于部分荒山、荒溝等土地，在滿足條件時可以發包給集體之外的人員。且近年來土地流轉的興盛，土地使用權流入外來投資者的現象更為常見。如在老君山國家公園內，就存在集體土地使用權大量集中在經營大戶、外來投資者手中的現象。面對復雜的集體土地使用權關系，在國家公園建設應當探索出能夠適應性強的土地利用模式。

3. 集體土地的特有保障功能。集體土地的權屬設計承擔著特有的社會保障功能，其不僅是私法意義上的權利，還為農民提供著基本的社會保障。正如有學者指出，目前無法找到能夠取代土地為農民提供基本保障的物質條件[5]。因此，在建設國家公園中對集體土地的使用，必須考慮到農民的社會保障問題。

綜上，國家公園建設中對集體土地的使用是一個復雜且不可回避的問題，如何對集體土地進行使用，關系到國家、社會、個人的三方利益。在建設國家公園過程中，如何實現對集體土地的有效利用，成為亟須解決的問題。

二、實踐中集體土地利用模式的利弊

自2006年我國云南省建立起中國大陸的第一個國家公園——迪慶普達措國家公園起，到2017年我國頒布《建立國家公園體制總體方案》，再到2020年在我國設立正式的國家公園，其間經歷了十余年的制度摸索。由于缺乏統一的操作方案，各地在面對如何使用集體土地這一問題時采取了不同的做法，主要呈現為三種模式。

（一）物權模式

所謂物權模式即通過征收、置換等方式將集體土地收歸國家所有，從而實現國家對該土地的利用。實踐中采取這種模式的例子，如杭州西溪國家濕地公園在建設中，征收集體土地22.79萬平方米。[6]在國外，基于土地的私有屬性，不少國家在建立國家公園時也采取了此類做法。如歷史上美國國家公園通過購買、征用土地或捐贈獲得土地所有權，實現聯邦政府對保護土地的控制。[7]

1. 物權模式的優越性

通過變動所有權的方式實現國家對集體土地的利用在一定程度上能夠解決集體土地的問題，該模式具有如下的優越性：

（1）避免權屬糾紛。將國家公園園區內的土地統一收歸國有，則在園區內將不會產生土地權屬的混亂問題，避免園區建設時產生爭議。

（2）便于統一管理。通過征收程序，可以實現園區的歸零重整，可將園區內原有集體土地進行統一規劃，集中進行建設，實現園區內的綜合治理。

2. 物權模式的弊端

物權模式操作直接、便捷，是國家取得集體土地使用權的一條快速通道。但也正是由于其直接便捷，在實踐操作中暴露出了以下問題：

（1）政府財政壓力過大。我國法律在征收集體土地的程序中，要求國家就征收集體土地給予農民相應的補償費用并妥善安排農民的社會保障。我國國家公園園區內的集體土地占有相當比例，因此這部分補償費用的金額絕不可等閑視之。如在錢江源試點區內，若通過征收取得土地權利則當地政府需要支付的補償費用高達15.25億元，對于縣級政府而言其財政壓力不可謂不大。[3]

（2）農民抵觸情緒較強。首先，出于財政壓力的考量，政府在征收土地過程中，可能出現壓低補償標準乃至無償征收的問題，例如在云南省部分地區就出現了無償劃占農民土地用于建設國家公園的現象。[8]此類現象易激發農民與政府之間的矛盾，造成群體性事件，阻礙國家公園的建設進程。其次，由于農民與土地長期的結合關系，在許多地區農民對土地的依賴性較強，因此其對被征收存在抵觸情緒，進而為園區的后期建設埋下了隱患。

（3）忽視了集體土地的社會保障功能。我國集體土地不僅具有私權的屬性，還承擔著農村的社會保障功能。將集體土地大面積征收，盡管國家存在相應的補償以及社會保障，但是仍舊難以替代土地的社會保障功能。如我國各地相繼出臺的失地農民養老保險制度，只能保障農民的養老問題，而達到退休年齡之前的階段無法提供保障。因此，征收模式可能導致大量失地農民物質生活保障的缺失問題。

（二）債權模式

面對財政壓力與農民的抵觸，部分地區的政府采取了債權模式，即通過征用、租賃和抵押等合同方式實現了國家對集體土地的使用。如浙江衢州市對于烏溪江國家濕地公園的管理中就規定，規劃區內土地權屬關系維持不變，農民享有自主經營權。[6]

1. 債權模式的優越性

通過簽訂租賃等合同的方式能夠在一定程度上緩解物權模式的弊端，其主要具有以下三點優越性。

（1）緩解了政府的財政壓力。債權模式所產生的支出將遠遠少于物權模式。如在前述錢江源試點區內，如采用租賃的方式對集體土地進行使用，則每年政府需支付的補償費用為584.76萬元，相較于征收的費用，可謂是天壤之別。

（2）能夠充分尊重農民的意愿。租賃合同的簽訂完全是基于雙方當事人意思自治的結果，在此類合同中不存在行政權行使的問題，因此能夠充分尊重農民、農民集體的意愿，保障建設工作的順利開展。

（3）維持集體土地的社會保障功能。由于沒有喪失土地的所有權，農民的最后一道生存保障依然存在，且每年固定的土地租賃收入能提供一定的生活來源，不會導致農民的生存問題。

2. 債權模式的弊端

債權模式的靈活性也正是其弊端之所在，通過此種模式建設國家公園將存在以下問題：

（1）租賃存在期限限制。根據《中華人民共和國合同法》第214條的規定，租賃期限是不能超過20年的，盡管到期可以續簽，但每次續簽仍然不得超過20年。我國國家公園的建設所要探索的是一種長效機制，而非不穩定的政策。因此，在租賃模式之下，如到期農民集體不愿意續簽合同，則國家將喪失對園區內部分土地的使用權，直接導致國家公園的管理混亂。

（2）易出現農民拒絕租賃。在租賃模式下，政府作為租賃合同的要約人，農民作為受要約的一方，此時訂立合同的決定權掌握在農民手中。由此，可能出現部分農民借機高額主張租賃費或基于種種原因拒絕出租，導致出現園區內存在零星土地仍歸個人使用的現象，不便于國家公園的統一管理。

（3）債權具有相對性。租賃等合同所產生的使用權屬于債權，而債權具有相對性，不得對抗善意第三人，如出租人將集體土地權利處分給他人時，則可能出現國家喪失集體土地使用權的困境。

（三）行政命令模式

行政命令模式之下，國家并不取得集體土地的所有權和使用權，而是由行政機關發布相關的行政命令，對園區內集體土地的使用與管理進行限制。如在安徽省黃山風景名勝區就通過條例的方式，要求權利人對土地管理、保護須在管委會的指導下進行。

1. 行政命令模式的優越性

行政命令模式就法律效果與操作成本而言，具有如下獨特的優勢：

（1）減少交易成本。行政機關可以直接發布行政命令，無須考慮農民意愿，可以減少協商成本。

（2）無時間限制。只要該行政命令不被撤銷或廢止，則其效力原則上沒有時間限制，符合國家公園建立長效機制的目標。

（3）緩解財政壓力。由于不取得集體土地的所有權或使用權，則政府無須為此支付費用，大大減輕了政府的財政壓力。

2. 行政命令模式的弊端

利之所在，弊之所存。此種模式看似具有超越前兩種模式的優越性，實則其背后的弊端更甚于前兩者。

（1）加劇利益沖突。在不發生權利變動的情況下，單純通過行政命令限制集體土地的使用，將產生農民合法土地權利的行使與生態保護目標的沖突問題。一方面，由于土地權屬未發生變化，農民可以依法行使自己的土地承包經營權。另一方面，國家公園為實現其生態保護的目的而限制在園區內開展土地使用。當農民行使權利的行為與公園的規劃不符時，將產生利益沖突。

（2）加劇基層矛盾。相比于物權模式與債權模式，在前兩種模式中，農民可以直接從政府獲得征收補償、土地使用費等現實的經濟利益，其抵觸情緒或可控制。而直接通過行政行為限制其對土地的使用，導致其權利受限、利益減少，而未對其予以補償，其抵觸較之前兩者應更為強烈。此種建設國家公園與農民利益保護的問題，可能將轉化為農民與政府機關之間的矛盾，容易加大基層治理的難度，帶來社會的不穩定。

（3）架空集體土地保障功能。集體土地所具有的特殊的社會保障功能前已論及，限制農民對集體土地的使用，使其對在集體土地上進行生產經營的范圍受限，可能直接導致農民的收入減少。對于收入的減少在前兩種模式下尚存在經濟補償，而在行政命令模式下則難以實現救濟。由此，集體土地對農民的社會保障功能在一定程度上將被架空。

綜上，我國目前存在的物權模式、債權模式、行政命令模式盡管均具備一定的優越性，在建設國家公園的試點工作中，發揮了一定的積極的推動力。但是，由于上述三種模式均存在不可避免的缺陷，難以成為我國正式建立國家公園時的保障制度。

三、理論中集體土地利用模式的利弊

由于實踐中對集體土地的利用模式難以成為建設國家公園的長效機制，學界在結合實踐模式的缺陷之上，對國家公園建設中集體土地的使用模式進行了積極的探索，其中以公益用地模式和地役權模式較為典型。

（一）公益用地模式

公益用地模式是通過“三權”分置的管理體制實現對集體土地的監管。具體而言，在明確土地權屬的基礎之上，由土地權利人與保護地管理機構簽訂委托管理協議，政府通過行使監督權的方式對集體土地的利用進行監督和成效考核。

此種公益用地模式在我國建設自然保護區的實踐中已經有所體現，由美洲銀行慈善基金會和大自然保護協會（TNC）攜手我國政府及當地機構共同推動“社會公益型自然保護區項目”即采用此種模式，標志著公益用地這種全新的土地管理及保護模式在我國啟動。[9]此后，政府廣泛地通過與土地權利人簽訂合同的方式取得土地管理權，在不改變土地用途和所有權歸屬的基礎上，建立自然保護區。

公益用地模式因引入民間組織資金而具有緩解政府財政壓力的顯著優勢，在我國自然保護區的建設中扮演了重要角色。同時，政府只取得監管權而不取得土地使用權，農民依舊可以對土地進行符合要求的使用，一定程度上能夠發揮集體土地的農業生產功能和社會保障功能。但是，此種模式究其實質依舊是上述債權模式的變種，與租賃等合同并無本質上的區別，其依然面臨著土地使用的長期性、穩定性與相對性等問題。

（二）地役權模式

以秦天寶先生為代表的學者在物權模式中進行創新，提出通過設定環境地役權這一用益物權的方式對集體土地進行使用。

具體而言，我國學者通過對發源于美國的保護地役權的引入，從林地、草地、自然資源保護等方面對保護地役權制度進行了研究，形成了對于保護地役權制度的定義：政府、企業、社會團體等主體（需役地人）為了環境資源保護的目的，與自然資源權利人（供役地人）協商，從后者取得土地（供役地）進行保護性管理，并對“供役地人”出于保護目的而放棄的收益權進行補償，達到土地的經濟價值和生態價值的平衡。[10]

通過設立地役權，限定集體土地的使用，進而實現國家公園園區土地的統一規劃與利用，具有三個方面的優勢。首先，由于不改變集體土地的權屬，僅就設定地役權對農民進行補償，大大緩解了當地政府的財政壓力。其次，地役權作為物權，在期限上具有穩定性，同時經過登記后的地役權具有對抗效力，不受供役地權利人行為的影響。最后，地役權一般是限制供役地的使用，而非禁止供役地的使用，因此集體的土地的特定功能在一定范圍內可以實現。

但是，在地役權模式之下，由于國家不取得集體土地的使用權，由此帶來了兩個弊端。其一，由于國家公園規劃的長期性，對集體土地的使用基本是永久的，通過地役權永久限定集體土地的使用，在一定程度上將架空集體土地的所有權。其二，由于國家不能直接對集體土地進行使用，難以實現園區規劃、利用的統一安排和有效部署，即對土地的積極利用。

除上述兩種模式的探索之外，部分學者還提出了如尊重農民意愿等具體的操作辦法，這些探索對于解決國家公園對集體土地的利用均具有積極的意義，也在一定程度上修正了現有實踐模式的不足。但是由于各種理論模式自身的局限性，難以成為妥善地解決集體土地利用問題方案。

四、國家公園建設中土地信托模式的構建

國家公園利用集體土地的方案，不僅關系到國家公園的順利推進，更是直接影響著涉及中國千萬農民切身利益的“三農”問題的處理。目前，我國實踐與理論中所存在的關于利用集體土地的模式均不能妥當協調農民個人利益與國家公共利益的沖突，因此需要通過其他路徑解決此問題。

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中首次提出了“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業”這一政策導向。鼓勵和引導工商資本進入農村土地市場的政策，為我國土地信托的理論研究與實踐提供了政策依據。

源自英國的土地信托通過與我國的土地制度結合后產生了具有中國特色的土地信托理論，對這一制度的界定，學界主流觀點為：在堅持土地權屬不發生改變的基礎之上，土地承包經營權人將其權利委托給受托人，受托人通過其專業規劃而以自己的名義管理或處分該土地承包經營權，并在信托期限屆滿、出現法定或者約定解除事由時，再由土地承包經營權人（以受益人或委托人的身份）恢復行使土地承包經營權。[11]土地信托因其具有實現“三權分離”、突破了農村土地僅限于集體經濟內部的界限、降低了法律風險等優勢，是在堅持嚴格的耕地保護制度的前提下，實現農村土地流轉、推進新農村建設的一個重要手段。[12][13]因此，土地信托作為對馬克思主義土地理論的進一步發展、應用和創新，在國家公園建設對集體土地的利用過程中，能夠妥善協調各方利益，對推進我國國家公園的建設具有重大意義。[14]

（一）土地信托模式的制度安排

在土地信托模式的構造下，由農村集體經濟組織或者農村基層自治組織作為委托人，將土地權利信托給作為受托人的政府部門或者其組建的有關組織，受托人定期按照信托合同的約定將收益分配給約定的受益人農民或者農民集體。本文在此僅強調信托財產與信托當事人的制度安排，其他關于信托合同的內容由當事人自行約定或由《中華人民共和國信托法》（以下簡稱“《信托法》”）進行調整，此處不贅。

1. 信托財產。由于我國土地所有權的公有制性質，土地所有權的主體受到法律的嚴格限制，目前只存在國家通過征收的方式取得集體土地所有權的途徑。因此，在土地信托中，集體土地的所有權不是信托財產。我國學界關于土地信托中信托財產的界定通說觀點為“土地承包經營權”，本文贊同這一觀點。并且在“三權分置”的語境之下，土地經營權脫離集體成員身份而存在，更適宜作為信托財產而進行流轉。因此，在我國土地信托中的信托財產為土地承包經營權或土地經營權這一用益物權，而非土地所有權。

2. 信托當事人。信托法律關系包含委托人、受托人、受益人三方當事人。（1）委托人。由于土地信托中的信托財產為土地承包經營權，因此原則上應當由土地承包經營權的權利人即農民作為委托人。但是，考慮到如果個別簽訂信托合同而造成的交易成本的增加，在我國進行土地信托時，可采取由農民先與集體簽訂委托合同，再由農民集體統一代表農民簽訂信托合同的方式;（2）受托人。由于土地所具備的特殊屬性及其存在的社會保障功能，因此在我國進行土地信托時不能完全由市場主體來控制，否則對于農民的生存利益而言風險過大。因此，在我國的土地信托中，應由政府部門或其主導設立的組織作為委托人;（3）受益人。受益人是直接享有信托利益的主體，在我國土地信托中能夠最終享有該利益的顯然是農民，至于是直接將該利益歸屬于農民還是先歸屬于農民集體再由集體進行分配則屬于當事人自治的范圍。

（二）土地信托模式的可行性分析

土地信托模式雖然在我國并無現行法上的明確規定，但是其并非是僅僅存在于我國學界的一個概念。相反，土地信托在我國國家公園的建設中具備現實的可行性。

1. 契合全民所有占主體地位的要求。《建立國家公園體制總體方案》中明確要求“確保全民所有的自然資源資產占主體地位”，在我國法律背景中“全民所有”等于“國有”，即在國家公園建設中要確保國有自然資源資產的主體地位。這能否得出在我國國家公園建設中只能存在國有土地而排斥集體土地，進而否定信托模式呢？答案是否定的。首先，“自然資源資產”并不僅僅指稱土地，還包括園區內的生物資源、河流資源等等，因此“自然資源資產”的主體地位是一個總的概念，并不能得出僅存在國有土地的結論。其次，“主體”按照其文義指的是“事物的主要部分”并不是事務的全部。故，尚存在事物的非主要部分，即非全民所有的自然資源資產。照此文義解釋，國家公園的建設并不完全排斥集體土地的存在。最后，關于“主體地位”的解讀，在我國學界存在形式上的主體地位與實質上的主體地位兩種觀點。前者主張國有土地須在國家公園園區內占絕對數量意義上的多數，后者則主張只要能對集體土地進行使用或限制亦屬于此處的主體地位。后一種觀點更符合我國經濟領域發展的脈絡，如國有經濟的主導地位從“絕對比例”到“控制力的變革”，而且也不會導致因為追求絕對的數量所導致的社會不穩定的情況。[15]實質上的主體地位說更具備優越性。因此，在《建立國家公園體制總體方案》所要求的全民主體地位，無論從文義解釋或實質主體地位的觀點來看，均不排斥園區內集體土地的存在，有適用土地信托模式的余地。

2. 我國土地權利可以作為信托財產。根據我國《信托法》對于信托財產的要求，可信托財產的本質特征在于“合法的財產權利”。土地承包經營權與土地經營權滿足《信托法》對信托財產的要求，可以成為信托財產。首先，土地承包經營權作為對集體土地占用、使用、收益的一項用益物權，其直接體現了財產內容，符合《信托法》要求的財產屬性。其次，在我國的現行法體系之下，農村土地承包經營權作為用益物權的一種，不屬于禁止或者限制流通的財產，相反在符合法律規定的條件下其可以在一定范圍內自由流通。因此，土地承包經營權不屬于我國《信托法》所規定的不得信托的財產，其作為一項合法的可流通的財產權利，可以成為信托財產進入市場流轉。

3. 委托人與受托人的主體身份具備可行性。首先，對于委托人的身份，前文述及由農民或者農民集體作為委托人，有農民集體作為委托人時在我國土地信托實踐中廣泛采納了“二次代理”機制，先由土地承包經營權人將其土地承包經營權委托給村民委員會（以下簡稱村委會）或政府部門，再由村委會或政府部門將歸集的土地承包經營權轉移給信托公司。[11]農民集體根據《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱“《民法總則》”）的規定作為農村集體經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人完全具備簽訂信托合同的民事主體資格。其次，對于受托人的身份，在我國土地信托實踐中已經存在由政府、合作社、信托公司及供銷社等作為受托人的情形。[16]由政府或者政府主導的組織作為土地信托的受托人，在我國完全存在現實基礎，且根據《民法總則》的規定政府機關作為機關法人具備民事主體資格，享有簽訂信托合同的民事權利能力。因此，無論從實踐還是法律規定的角度，我國委托人與受托人的主體資格均不存在障礙，具備可操作性。

4. 具備現行法基礎。土地信托相比于創設環境地役權等新型權利制度而言，在我國具備現行法的立法基礎。我國《信托法》作為信托制度的基礎，為土地信托的建立提供了制度參照的藍本。根據《信托法》的禁止性規定，土地信托無論是在目的上、財產合法性確定上還是受益人范圍上，都不與該法的規定相沖突，所以土地信托法律關系可以成為《信托法》調整的對象。[17]與此同時，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國農村土地承包法》等法律中關于土地權利的規定，明確了土地承包經營權在符合規定時的可流轉性。盡管我國現行法律制度中，沒有關于土地信托的明文規定，但是土地信托并不屬于法律禁止的情形，相反其符合立法鼓勵信托流轉的精神，也符合中共十八屆三中全會的《決定》的政策導向。通過土地信托模式解決國家公園對集體土地的使用，具備現行法基礎，切實可行。

5. 具備實踐基礎。土地信托模式不僅在立法上存在可能的依據、在理論上經歷了充分的討論，且在我國土地流轉中已經存在土地信托的實踐。自2013年安徽省宿州完成我國的首次土地信托以來，我國各地均開展了土地信托的試點。如在浙江紹興建立了縣、鎮、村三級土地承包經營權信托服務組織、河南安陽農民通過土地信托完成了轉業創收，此外浙江杭州、湖南益陽等多地均開展了土地信托的試點。數年來我國土地信托試點所積攢的寶貴經驗，能夠為國家公園建設中土地信托模式的構建提供制度參照和經驗教訓。

（三）土地信托模式的優越性分析

土地信托作為土地流轉中的一項制度創新，作為促進土地使用權規范有序流轉的必由之路，與物權模式、債權模式等實踐與理論中存在的利用模式相比，能夠規避上述模式的典型缺陷，更加契合國家公園的建設的制度規劃。具體而言，在國家公園建設中采用土地信托模式具有以下獨特優勢：

1. 不改變土地權屬，能夠實現集體土地的社會保障功能。首先，根據我國《信托法》第2條的規定，“委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人”，“委托”二字按照學界的主流觀點是并不發生財產所有權的轉移。因此，受托人并不取得土地的所有權，僅僅是享有對土地承包經營權為管理、處分的權利。此時，土地所有權仍歸屬農民集體，可以避免出現土地大規模流轉可能導致“耕者無其田”“失地”人口演變為社會不安定因素等現象的發生。其次，國家保障農民土地承包經營權，其實質是保障農民基本的生存權利。在土地信托模式之下，國家公園通過對集體土地進行利用所產生的收益按照信托合同的約定歸屬于受益人農民，即農民可以通過信托合同取得穩定的基本收益，維持其基本生存。與此同時，土地不再歸農民利用，將在一定程度上將農村勞動力從土地上解放出來，農民得有時間和精力從事其他的勞動活動進而取得收益。因此，一方面以集體土地信托所產生的收益為兜底，另一方面通過進行其他的勞動取得的增收。在土地信托模式之下，集體土地仍能在一定范圍內發揮其對農民的社會保障作用，維持農村社會的繁榮與穩定。

2. 以利代費，緩解政府財政壓力。首先，不同于通過征收取得土地所有權或者通過設立地役權需要一次性向農民支付對價補償，土地信托模式中受托人按照約定向受益人農民所支付的收益是按照信托合同的約定分批支付、按期支付而非一次性支付。此種支付模式避免了一次性支付給政府所帶來的巨大財政壓力。其次，根據《建立國家公園體制總體方案》的規定，對于國家公園園區內的土地并非完全不能從事生產經營，相反“嚴格規劃建設管控，除不損害生態系統的原住民生產生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發建設活動”的規定意味著在國家公園內可以開展自然觀光、科研、教育、旅游等開發建設活動，而這些活動完全可能產生較大的收益。受托人通過在國家公園內開展為法律所允許的開發活動從而產生收益，并以此收益作為支付給收益人的土地信托收益，盡管政府可能還需要進行部分財政補貼，但是存在穩定的營利收入將大大緩解其財政壓力，免去政府開展國家公園建設的資金顧慮，提高其工作的積極性。

3. 因勢利導，提高農民自愿性。實踐數據表明，在采取土地信托的方式進行土地流轉中，農民的自愿性、積極性更強。例如紹興縣的土地信托實踐中，采用土地信托后當地的土地流轉率在短時間內達到了40%。[18]同時根據社會調查顯示，農民參與土地信托的意愿主要受到家庭情況、政策環境等因素的影響。[19]在國家公園建設中采用土地信托模式能夠有效地提高農民的自愿性，避免出現物權模式中存在的農民抵觸心理強造成社會矛盾的問題。首先，土地信托能夠有效地提高農民的收入，以經濟利益刺激農民的自愿性。正如前文述及，以土地信托利益作為兜底，以其他生產活動作為增收，在此模式之下農民的經濟收入得到了穩步的提高。例如湖南沅江市草尾鎮開展的土地信托實踐，直接使得村民的人均收入翻倍增加。[18]其次，土地信托以政府為主導，政府的公信力為農民的積極參與提供了保障。在國外的土地信托實踐中，如美國政府兩次對聯邦土地銀行進行注資、日本政府通過制定《信托檢查指引》等文件指引信托業務開展過程中的風險控制[13]。在我國的土地信托中，也有觀點主張以政府或集體組織作為信托關系的主導。[20]與此同時，在我國開展的土地信托試點實踐中，不乏由政府主導而開展的土地信托，如在中信信托在安徽宿州的項目中區政府作為信托的委托人。[21]通過政府發揮主導性作用，能夠為土地信托提供公信力，從而增加農民參與土地信托獲得利潤的信心，提高其自愿性、積極性。最后，作為委托人的農民或者農民集體，可以根據《信托法》享有對受托人進行監督的權利。如《信托法》第20條賦予了委托人了解信托財產、查閱信托賬目等權利。同時，也有學者主張針對土地權利的特殊性，可以借鑒公益信托中的信托監察人制度以監督土地信托的運轉。[20]因此，通過信托法上賦予的各種權利的保障，農民對于從事土地信托的自愿性將得到激勵。

4. 權利期限長，提高利用的穩定性。相較于租賃等債權模式所存在的期限限制、不具有對抗性等問題，信托模式可以規避這一缺陷，實現國家公園對于集體土地使用的穩定性。首先，土地信托合同中受托人享有的權利具有物權屬性，信托經過登記生效，具備對抗性。在我國土地信托理論中，有學者認為，農地信托流轉的是土地承包經營權。[11]并且通過論述認為土地承包經營權作為委托人享有的合法、可流轉的財產權利，符合信托法關于信托設置的有關規定，農村土地承包經營權可以作為信托財產。同時，在“三權分置”的語境下，土地經營權亦可確認其為用益物權，進而可以設定信托。由于此種信托財產的物權屬性，在設立土地信托時，應當依法辦理信托登記，否則該信托合同將不產生法律效力。[17]故在信托合同中，由于信托財產為土地上的用益物權且該信托合同辦理了登記，因此受托人的權利具有物權屬性，能夠長期存在且因登記而具備對抗第三人的效力，能夠實現國家公園對集體土地的穩定使用。其次，盡管有學者提出，在土地信托法律關系中，信托合同的期限受到土地承包經營合同剩余期限的限制。即便存在土地承包經營合同期限的限制，信托模式仍舊較租賃等債權模式具有時間上的穩定性。一方面，中央已經提出土地承包經營權期限由“30年不變”轉化為“長久不變”，可見該承包經營權正在逐漸擺脫期限的限制;另一方面，根據《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，各類土地中承包期限最短的為耕地30年，最長的為林地可以長達70年，而國家公園的建設大部分集中在林地，其期限70年足以保證集體用地使用上的穩定性，即便在占用耕地進行園區建設中，30年的期限也遠遠長于租賃合同20年上限的規定，能夠凸顯出其持續性。最后，還要強調，地役權模式也具備長期的穩定性，但是由于國家公園建設的永續性，通過地役權永久限制集體土地的部分權能，在一定程度上架空了集體土地所有權。此種方式對于集體土地權利的限制，其不合理性較之行政命令模式無本質區別。與之相反，信托模式下，當存在信托合同約定或者《信托法》規定的事由，如信托目的已經實現或者不能實現時，信托可以發生終止，此時土地權利復歸農民集體，即此時集體土地權利并不因信托而永久受限或喪失。整體而言，信托模式下國家公園對集體土地的使用具有時間上的穩定性，且通過登記能夠對抗第三人，并不因信托而永久喪失土地權利，具備獨特的優勢。

5. 具備公益屬性，契合土地信托目的。在美國土地信托的設立，其根本職責是保護及經營土地，機構發展的第一要義是維護公眾利益，維護社會及生態效益[16]。在我國，盡管學者引入土地信托的主要目的是為了實現集體土地權利的流轉，但其背后仍然蘊含著解決“三農”問題、實現土地高效利用等具有公益屬性的目的。國家公園的建設是黨中央在新時代為把我國建設成為“美麗”的社會主義現代化國家，實現生態文明的重要舉措，關系到中華民族的偉大復興，其完全具備維護社會利益、國家利益的公益屬性。因此，在國家公園的建設中引入土地信托模式實現對集體土地的利用，不僅僅是為了實現法律效果而硬搬該法律制度，相反這完全契合土地信托模式的制度目的。

五、結語

在我國國家公園的建設中不可避免地要涉及對集體土地的大規模使用，在我國現有實踐及理論上存在的利用集體土地的模式均難以妥當的處理集體土地的利用問題。在探索利用集體土地的新模式時，需要考慮到集體土地的特有功能、農民參與的意愿、政府的財政壓力、土地使用的穩定性等因素。通過借鑒實踐與理論中存在的模式，同時考慮到上述因素，將土地信托制度用以解決國家公園建設中對集體土地的利用問題，一方面，土地信托模式符合立法精神與政策導向，能夠在現行法找到合法性的依據;另一方面，土地信托模式能夠規避前述模式的缺陷，因其存在的調動農民的自愿性、減輕政府財政壓力、實現土地穩定利用等優勢，能夠妥善處理國家公園建設中對集體土地的利用問題。

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