關于欠發達地區采用PPP模式建設產業新城的對策研究

王建華 彭麗蓉

摘 要：政府通過PPP模式引入產業新城運營商合作打造產業新城是中國新型城鎮化進程的大勢所趨，是欠發達地區經濟發展的形勢所迫，具有歷史必然性和現實可行性。本文基于產業新城及PPP模式內涵分析，作出了關于做什么、怎樣做、誰來做的系統思考，在借鑒固安新城成功案例的基礎上，提出了對策及建議，供欠發達地區政府決策參考。

關鍵詞：產業新城;PPP模式;新型城鎮化;對策研究

本文索引：王建華，彭麗蓉.<變量 2>[J].中國商論，2021（16）：-158.

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）08（b）--03

1 是什么

1.1 產業新城是什么

產業新城是新型城鎮化和工業信息化同時進行的一種創新發展模式。以產業發展為先導，以城市建設為依托，以產城融合為標志，以產興城、以城帶產，更加注重產業促進與城市建設雙輪驅動，強調產業升級與城市發展同時進行，通過“產業園區化-園區城市化-城市智能化”的漸進式發展，最終形成一座產業高度聚集、城市功能完善、生態環境優美的新型產業城市[1]。

1.2 PPP模式是什么

PPP （Public-Private-Partnership）模式，是指政府部門與私人組織通過契約建立的一種長期合作伙伴關系[2]。在這種模式下，政府在進行基礎設施項目建設或提供某種公共物品和服務時，通過與私人組織簽訂特許權協議，承諾給予私人組織合理的回報，達到引入社會資本、提高供給效率、外包運營管理、共擔風險責任等目的，運作流程如圖1所示。

2 為什么

2.1 為什么要建產業新城

產業新城的出現順應了新型城鎮化建設的發展趨勢，既是我國經濟社會發展的必然產物，也是實現產城融合發展和城鄉統籌發展的重要手段，還是工業園區轉型升級和可持續發展的必然要求。建設產業新城能夠有效利用當地資源優勢吸引各類要素聚集，加快形成產業聚集中心，顯著提高區縣的發展水平和質量，明顯增加城市競爭力和居民幸福感，有助于創造新的經濟增長極。

2.2 為什么要采用PPP模式建設產業新城

產業新城運營具有建設工程大、開發時間長、投入資金多等顯著特點，若完全由政府主導，不易解決融資難、效率低等問題，而政府在開展開發建設、招商引資、產業培育等方面的工作時，由于受到資金、技術、人才、經驗等因素限制，容易出現產業新城開發建設速度不夠快、招商引資成效不夠好、產業培育效果不明顯等不及預期的情況，因此，政府有意向找到一條更加高效可行的開發模式[3]。而在政府倡導PPP模式的背景下， 政企合作能夠實現優勢互補，合作共贏，具有較強的可行性和操作性。

2.3 為什么要在欠發達地區采用PPP模式建設產業新城

欠發達地區一般具有四個特點：一是基礎設施條件差，公共服務水平低，但有主動發展意愿和待開發土地資源;二是產業支撐經濟社會發展的作用不夠明顯，需要新的戰略性產業項目來拉動區域發展;三是工業產品原材料市場和消費市場均在外，吸引投資能力較弱，客商單獨投資意愿不強;四是商貿、物流、金融、人才等產業配套服務市場欠缺，人氣聚集效應較差。以上特點致使欠發達地區需要聯合具有強大資源整合能力的產業新城運營商進行共同開發，而PPP模式恰好為政企合作提供了一種切實可行的操作路徑。

綜上，政企合作引入產業新城運營商對欠發達地區的開發建設和轉型升級提供了切實可行的發展思路。

3 做什么

通過引進專業的產業新城運營商共同打造城市配套完善、產業高度集聚、自然環境和諧的產業新城。產業新城運營商負責在委托區域內提供投資、開發、建設、招商及運營等一體化的綜合開發運營服務，一般應具備以下三種職能：一是公共基礎設施的投資者。私人組織代為履行政府職能，負責投資建設并管理維護公共基礎設施和服務設施。二是主導產業招商的執行者。代替政府開展招商引資工作，通過專業的招商團隊，利用大數據信息優勢，按照產業發展規劃，快速引進新項目，促進劃定區域的產業集聚。三是配套產業發展的培育者。負責引進和培育物流、人才、金融等產業配套服務市場，發展和完善餐飲、住房、娛樂、商品等消費市場，最終建設一座功能完善、宜居宜業的產業新城。

4 怎么做

劃定待開發區域后，主動尋找適合自身的產業新城運營商，然后再協商訂立區域整體委托建設合同，按照優勢互補、各司其責的原則，明確約定投資、開發、運管、退出等成套運作機制[4]，運作流程如圖2所示。

4.1 進入

投資方通過參與政府產業新城運營商招標的方式進入，取得準入資質后再與政府指定的平臺公司共同組建項目公司。之后，政府授予該項目公司特許經營權，取得委托區域的排他性投資運營管理資格。

4.2 實施

根據產業新城定位，成立相應的開發部門，實施整體規劃、設計、建設、招商、運營、管理，通過優先發展產業的途徑，實現區域整體價值的提升、產業和人口的聚集。

4.3 退出

退出方式有到期移交、股權回購、IPO上市、資產證券化等多種方式，在操作時，可根據項目具體情況來選擇合適的退出方式。

4.4 費用支付

本著“誰投資，誰受益”原則，政府通過約定期限內新增稅收返點、土地溢價分成等方式支付給投資方費用。同時，投資方還可從投資收益、物業管理等方式獲取收益。

5 誰來做

按照中國產業新城運營商評價研究報告 （2020年版），在綜合評比企業經營、城市建設、產業發展等能力的基礎上，評選出了中國產業新城運營商綜合實力十強，同時還評選出了一批特色產業新城運營優秀企業。具體分析如下：

5.1 綜合實力分析

中國產業新城運營商綜合實力前十強分別是：華夏幸福、中新集團、張江高科、招商蛇口、啟迪協信、上海臨港、深圳星河、珠海華發、天安數碼城和榮盛興城集團。其中，華夏幸福因具有率先布局、產城并驅、專業招商、量身定制等優勢，綜合實力連續五年位列第一;張江高科因占據上海核心區域的有利優勢，集聚了人才、資金、技術等核心要素，得力于科技投行的戰略定位，科技創新能力、高企孵化能力和產業服務能力都較為突出。中新集團運營的蘇州工業園是中國首個跨國飛地經濟產業園，產業發展和城市建設能力較強，致力成為“新型城鎮化綜合開發運營商” [5]。

5.2 專業能力分析

部分企業因深耕某一特定細分領域，突出特色發展，在中國新型城鎮化發展的浪潮中，也取得了較好的社會聲譽。其中專業能力較為突出的有特色教育小鎮開發運營商有：新鷗鵬教育產業集團、現代商貿物流綜合運營商華南城、大數據云計算運營商市北高新、溫泉產業開發商融匯集團、工業地產開發運營商平謙控股等。這些企業主要依托地方資源稟賦以及產業基礎，進行差異化定位，在龍頭企業的引領下，形成差異化優勢，實現差異化發展。

如上分析，綜合運營商和專業運營各具優勢，都可以作為政府產業新城運營商的備選合作方。

6 案例分析

通過分析固安新城PPP典型案例，其成功經驗對欠發達地區發展具有一定借鑒作用。

6.1 案例概況

2006年 6 月，華夏幸福基業股份有限公司成功通過競標取得固安新城開發運營權，后續再通過與固安縣政府以訂立特許合作開發協議的方式，社會資本與政府合作開發的新模式得以正式確立并有效實施。經過10余年實踐，取得了顯著成效，榮獲“2020中國綜合投資熱力百佳縣市”稱號，入選全國縣城新型城鎮化建設示范名單，在“全國縣域經濟發展潛力百強縣”榜單中名列第三。目前，固安新城初步形成了以電子信息、航空航天、生命健康為主導的三個千億級科創產業高地。

6.2 案例分析

在PPP合作模式下，固安縣政府與華夏幸福簽訂排他性特許經營協議，固安縣政府將特許經營權授予投資開發公司，然后再以此為主體全權負責投資、建設、招商、運營等許可事項的具體落實[6]。在這種委托代理模式下，政府和企業實現了分工合作和優勢互補，做到了公私兼顧、產城并舉，真正的實現了合作共贏。

6.3 借鑒價值

固安工業園區新型城鎮化項目被列入國家首批向社會推出的13個PPP典型案例之一，具有較高的借鑒推廣價值。

6.3.1 大膽采用創新開發模式，實現了政府主導和企業運作的優勢互補

固安縣政府在2002年決定采用市場機制引入戰略合作者，在2006年正式確立采用政府和社會資本合作模式，與華夏幸福基業股份有限公司簽訂排他性特許經營協議。明確由固安工業園區管委會作為主導方，重點履行政府上層設計的職能，保障公共利益得以實現為原則，負責確定產業發展方向、出臺優惠政策、明確采購價格、提供質量標準等事宜。開發公司則按照特許協議，在政府的監管下，負責開發投資、招商引資、運營管理等具體事宜。政府和企業各司其責，各盡其能，實現了政府主導和企業運作的優勢互補。

6.3.2 精心策劃區域整體開發，實現了公益性與經營性項目的統籌平衡

根據慣例，城市發展中必須的市政道路、污水管網等一些公益性項目都由政府來負責投資建設，即使將此類項目包裝成為PPP項目，因為收益缺乏，社會資本的參與度往往較低。百貨商場、房地產開發等一些經營性項目，社會資本的參與意愿又很強。把公益性與經營性項目統籌安排，綜合開發，就是固安工業園區新型城鎮化項目的創新之處。采用該模式，對整個區域進行整體規劃，統籌考慮基礎設施和公共服務設施建設，統籌建設民生項目、商業項目和產業項目，既防止純公益項目不被社會資本問津，也克服了盈利項目被社會資本過度追逐的弊端，推動區域經濟社會實現可持續發展[7]。

6.3.3 充分利用專業團隊運營，實現產業發展和城市建設的齊頭并進

為實現產業引入和城市建設融合發展，固安縣政府和華夏幸福基業股份有限公司基于誠信守約、分工合作的原則，達成了“專業事情專業人做”的默契，充分利用政府專業人員負責產業發展、城市建設等規劃審定，利用企業專業人士負責規劃執行和具體實施工作。同時，政府有權監督項目實施情況并作適當調整，實現產業發展和城市建設齊頭并進。

7 對策建議

7.1 解放思想、統一認識，盡早作出有助于加快產業新城建設的模式選擇

根據財政部公布的數據，2014年以來，全國入庫PPP項目9954個，總投資15.3萬億元，其中累計落地項目6920個，投資額11萬億元，落地率69.5%。行業方面，市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護4個行業項目數和投資額均居前4名。地區方面，河南、山東、四川、廣東項目數量列居前4名。目前，全國PPP項目呈現出落地周期縮短、落地速度加快、落地效率提高等特點。此時，應順勢而為，借力PPP模式，引進產業新城運營商來加快產業新城建設步伐。

7.2 細致調研、大膽決策，精心挑選滿足當地發展需要的產業新城運營商

在挑選產業新城運營商時，既要考慮運營商的綜合實力和擅長領域，也要結合當地實際需要，建議在優先細致調研華夏幸福、張江高科、中新集團等綜合實力突出的產業新城運營商的同時，重點結合當地的資源優勢和主導產業發展規劃，一并考慮新鷗鵬教育、華南城物流、市北高新大數據等特色鮮明的產業新城運營商，從中挑選出適合自身發展的產業新城運營商。

7.3 長遠考慮、全盤統籌，提前謀劃出政府主導企業專營的長效運作機制

古人云：“不謀全局者，不足以謀一域;不謀萬世者，不足以謀一時”，現在的機制建立應考慮到對以后十年甚至更長時間的影響。建議從合作領域、合作方式、合作時間、退出方式、區域劃定、付費方式、規劃設計、政府職能、國企角色等方面著手建立政府主導監管、企業專心開發、居民積極支持的產業新城長效運作機制。

綜上，建議各地政府在篩選產業新城運營商時，因地制宜，充分考慮當地資源稟賦、產業基礎等優勢，結合區域位置、政府財力等實際情況，優先考慮選擇華夏幸福、中新集團、張江高科等綜合實力排名靠前的產業新城綜合運營商和市北高新、華南城、新鷗鵬等一批特色產業新城運營商，通過采取PPP模式來加快打造獨具特色的產業新城。

參考文獻

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賈康，吳昺兵.PPP模式推動產業新城發展的問題與優化建議[J]. 經濟縱橫，2019（12）.

中國指數研究院.中國產業新城的探索之路[J].中國房地產，2016 （17）.

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賈曉娜.縣域基礎設施建設引入PPP模式研究[D].太原：山西大學，2016.

Research on the Countermeasures of PPP Mode in the Construction of New Industrial City in Underdeveloped Areas

Chongqing Hechuan Automobile Industry Development Center? WANG Jianhua

Chongqing Hechuan District Construction Management Affairs Center? PENG Lirong

Abstract： The government uses the PPP model to introduce operators of new industrial city to build a new industry city. Its the general trend of Chinas new urbanization process forced by the economic development of underdeveloped regions. It has historical inevitability and practical feasibility. Based on the analysis of the connotation of the new industrial city and the PPP model， this article makes a systematic thinking about what to do， how to do it， and who will do it. Based on the successful cases of Guan New City， it puts forward countermeasures and suggestions for government of underdeveloped regions decision-making.

Keywords： new industrial city; PPP model; new urbanization; countermeasure research