電子檔案管理信息系統建設的可行性探討

摘要：常州市住房公積金管理中心將結合“放管服”改革深化、推進線下業務“無紙化”受理建設，按照上級部門有關電子檔案的管理要求，加快推進電子檔案管理信息系統建設，為深度利用檔案數據、提升住房公積金業務受理效率、打造“智慧公積金”平臺發揮更大作用。

關鍵詞：住房公積金;電子檔案;管理信息系統

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）07-0060-64 收稿日期：2021-06-15

住房公積金制度30年的飛速發展，使其在構建住房消費體系和住房保障體系中發揮了重要作用，同時，也對檔案管理提出了新要求，即海量業務檔案需要系統管理、線上業務產生的電子文件需要安全管理、線下業務“無紙化”受理需要規范管理。當前，住建部就住房公積金業務檔案管理提出征求意見，江蘇省住建廳對住房公積金業務檔案信息化建設提出明確要求，規范、科學、有效的住房公積金業務電子檔案管理信息系統建設恰逢其時、正當其時。常州市住房公積金管理中心結合線下業務“無紙化”受理建設，積極謀劃住房公積金業務電子檔案管理信息系統建設，確保電子檔案真實、有效、完整、可用和安全。

1 住房公積金業務電子檔案管理信息系統建設的現實需求

1.1 住房公積金海量的業務檔案需要系統管理

1991年，上海市在學習和借鑒新加坡中央公積金制度的經驗基礎上，結合我國住房改革的實際情況，探索實行了住房公積金制度。次年，住房公積金制度在全國各地漸次推行實施。在制度實施的30年歷程中，住房公積金的建繳人群從以機關事業單位、國有企業職工為主，到目前覆蓋外資、私營、社會團體等各類企事業單位職工，部分城市還覆蓋了個體工商戶及其雇員、自由職業者等靈活就業人群。在住房公積金的使用上，也從最初的支持保障房建設，到現在以支持繳存職工住房消費和城市住房保障建設為主。在30年的發展中，住房公積金制度已然成為我國住房消費體系和住房保障體系中的重要內容之一，“依靠住房公積金實現‘住房夢”的觀念已深入人心，為社會大眾所共識。

在住房公積金制度快速發展的帶動下，住房公積金業務檔案在種類上不斷細化、增多，數量上呈現指數級增長態勢，由此帶來了諸多新問題、新要求。比如，新增的業務檔案對檔案庫房的建設，在庫房容量、規范化管理等方面提出更高要求，進一步增加了檔案管理的成本支出;檔案管理員的工作量大大加重，既增加了檔案管理的人力成本，又易增加管理出錯的概率，等等。如何更加系統、經濟、科學地管理業務檔案，已成為當前各個住房公積金管理中心亟需解決的問題。

1.2 住房公積金線上業務需要安全管理

進入新時代，互聯網技術發展進入快車道，“互聯網+”思維越來越被大眾認可和接納。“數據多跑腿、群眾少跑路”，“放管服”改革對“互聯網+政務服務”提出了明確要求。住房公積金服務作為政務服務的一項重要內容，“互聯網+公積金服務”也就成為了行業發展的必然要求。

受此影響，各地住房公積金管理中心積極貫徹落實“放管服”改革要求，按照住建部推動建立網上服務廳、12329服務熱線、手機短信平臺、網點服務的“四位一體”的服務體系標準，在優化線上服務流程的基礎上，大力推進住房公積金線上服務建設，實現住房公積金業務線上“不見面”辦理。近年來，住房公積金線上服務的替代率大幅提升，很多城市的線上服務量已超過線下辦理量，比如，江蘇省無錫市住房公積金“不見面”歸集率達98.93%，個人業務“不見面”辦理率達94%，極大地方便了人民群眾辦理住房公積金業務。但是，由于缺乏統一的住房公積金線上業務材料歸檔標準，很多住房公積金管理中心只能將線上業務產生的電子文件暫存于服務器上，不能及時有效地進行整理歸檔。這樣的管理模式不僅易造成線上業務缺乏完整有效的檔案材料，而且會由于未按照檔案規范要求管理，電子文件存在很大的安全隱患。

1.3 住房公積金業務線下“無紙化”受理需求規范管理

近年來，隨著政府部門間的信息共享建設深入推進，部門間的共享數據種類、數量都極大豐富，這些共享數據將大大減少住房公積金業務辦理時所需的佐證材料。同時，加上高拍儀等電子影像采集技術的廣泛使用，原先需要提供的材料復印件大部分都可以取消，繳存職工只需提供一張本人身份證，即可辦理多種住房公積金業務。以江蘇省常州市為例，目前該市住房公積金管理中心已與公安、民政、社保、不動產登記等部門，以及13家主要商業銀行實現了信息共享，職工在辦理住房公積金業務時已不需要提供任何復印件，業務辦理的佐證材料大幅減少。比如，以往辦理租房提取住房公積金業務時，需要提供租房合同、租房發票等材料，現在只需要繳存職工提供本人身份證和一張本人銀行借記卡就能辦理，提取資金最快可在三分鐘之內到達指定賬戶。

信息共享讓住房公積金柜面業務“無紙化”受理成為了現實，但“無紙化”并不意味著就是“無檔案”。“無紙化”只是將原前紙質的實體檔案電子化、數字化，相關材料仍然需要整理歸檔，以便今后能隨時調閱使用等。因此，在推進住房公積金業務“無紙化”受理建設中，電子檔案的規范管理仍然不可或缺。

2 住房公積金業務電子檔案管理信息系統建設的常州構想

2.1 進行存量檔案掃描，夯實電子檔案管理基礎

電子檔案管理信息系統建設的首要目的，就是要通過利用信息化技術，科學、有效、規范地管理檔案，切實解決快速增長的檔案與檔案庫房建設的突出矛盾問題。顯然，通過對存量檔案的數字化、實現增量檔案的電子化，推動檔案由紙質、電子雙軌運行向電子單軌運行轉變，實現檔案管理的“雙套制”向“單套制”轉變，是解決這一矛盾的重要方法。

電子檔案的產生是伴隨著信息技術的發展而來的，掃描存量檔案是建設電子檔案管理信息系統的基礎工作。全國各大城市的住房公積金制度普遍是在上世紀90年代初期建立的，距今已有近30年的時間，產生的各類檔案數以萬計。存量檔案的掃描是一項較為龐大的工作，不僅掃描數量多，而且由于存放時間長，掃描的質量要求也較高。因此，在進行存量檔案掃描時需要把握幾個原則：一是準確完整，這是首要的也是最基本要求;二是精簡有效，對于必要的、具有重要歷史價值的檔案要“必掃”，對于保存價值不高、有其他檔案可以旁證佐證的可“選擇性掃”。

常州市住房公積金管理中心在2017年啟動了存量檔案的集中掃描工作。掃描選取中，由于貸款檔案與繳存職工的關系密切，調用率高，因此對全部個人貸款檔案（不含已還清貸款檔案）進行了掃描;個人提取業務由于在2004年以前主要由繳存單位代辦，且調用率相對不高，考慮掃描的檔案總量和成本核算，最終確定對2007年以后，至2013年新的住房公積金信息系統上線期間的提取材料進行掃描。當年，集中掃描基本結束，共計掃描檔案11.42萬件、319.23萬頁。此后，又對剩余檔案和必要材料進行了掃描，目前所有存量檔案已基本完成掃描。

2.2 圍繞檔案生命周期特點，實現檔案全周期監管

電子檔案是以數字化的形式呈現，這一點是區別于傳統實物檔案的本質特點，但這并不意味著電子檔案管理與傳統檔案管理有根本性區別。在某種程度上，傳統檔案管理的規范標準和管理要求，應當適用于電子檔案的管理，電子檔案管理信息系統主要是將傳統檔案的管理模式按照數字化、信息化的特點，轉接移植到數字化環境中。因此，在電子檔案管理信息系統的建設，仍然需要遵循檔案生命周期的特點，進行全周期監管，確保檔案真實、有效、完整、可用和安全。

首先，要科學準確地界定業務檔案的歸檔范圍和標準。要根據住房公積金業務的辦理流程，按照電子文件的產生、整理、歸檔等過程，合理界定歸檔范圍和標準。在這一點上，完全可以借鑒和參考傳統住房公積金業務歸檔的操作，通過電子技術對歸檔范圍和標準進行細化明確。歸檔范圍要盡可能涵蓋住房公積金全業務、全流程，歸檔標準要盡可能詳盡，具有較高的可操作性，同時，在信息系統開發時還應預留歸檔范圍和標準的自定義權限，為因業務發展產生的新歸檔材料留足空間。其次，要充分利用信息技術保證檔案的真實完整性。電子檔案雖然是以數字化的形式呈現，但在法律效力上必須與傳統實體檔案一致。因此，在電子文件形成電子檔案時，應通過電子留痕的方式和電子印章技術，確保電子檔案的完整可靠，同時，還必須依靠必要的加密技術，如時間戳、數據封裝等技術，防止檔案被篡改，以確保電子檔案的法律效力。再次，要強化預警稽核保證電子檔案安全。一方面，要按照傳統檔案鑒定銷毀的規范要求，對超過保管期限的檔案進行預警提示，由檔案鑒定領導小組甄別確認后處置。如鑒定為續存檔案的，重新劃分保管期限;如鑒定為銷毀檔案的，則進入銷毀流程，并對銷毀流程進行自動跟蹤和完整記錄。另一方面，在電子檔案信息管理系統建設中，還應加強檔案數據的備份。既要注重日常的日志管理，定期和實時備份相結合，還要加強系統的容災性能提升，如采用遠程異地的方式備份，或與有數據安全備份資質的第三方合作進行備份，以確保檔案數據的絕對安全。

2.3 深度開發利用檔案，實現檔案價值最大化

檔案利用是檔案建設的一項重要內容。與傳統檔案相比，電子檔案的利用具有調閱便利和深度開發利用兩大突出優勢。因此，在建設住房公積金電子檔案信息管理系統時，要依托信息技術優勢，充分挖掘電子檔案的利用優勢，實現價值最大化。

在調閱便利方面，可通過建設“虛擬庫房”的方式，將實體檔案的存放點與“虛擬庫房”一一對應，方便檔案管理人員能夠快速準確定位和查找;要根據崗位職責和檔案使用對象的需求，合理分配調閱和管理權限，方便使用者能最快獲取自身所需的檔案。在深度開發方面，要發揮電子檔案相互關聯的特點，實行“一戶式查詢”，即輸入關鍵信息就能一并查詢該信息下所有關聯檔案，方便檔案利用;對一些常用檔案材料實行復用調取，提高檔案的利用率，從而提高業務辦理效率。比如，繳存職工在首次辦理住房公積金時提供的本人身份證號碼、個人住房公積金賬號等信息，在該職工今后辦理的各項住房公積金業務中，都可反復調用。復用調取既能減少重復材料歸檔造成的冗余檔案，又能加快柜面業務的辦理效率。

3 結語

2020年年底，江蘇省住建廳聯合江蘇省檔案局、江蘇省檔案館下發《關于印發〈江蘇省住房公積金檔案管理暫行辦法〉的通知》（蘇建金〔2020〕228號），明確要求各住房公積金管理中心“建設電子檔案管理信息系統，實現檔案存量數字化、增量電子化、歸檔在線化、利用網絡化、管理系統化”“應當加強檔案信息化建設”。2021年4月，住建部就《住房公積金業務檔案管理標準》向全國各城市住房公積金管理中心征求意見，其中在“信息化建設”一章中對電子檔案管理信息系統的基本功能、檔案數字化、安全管理等方面，都進行了明確要求。

可以說，住房公積金業務電子檔案管理信息系統建設既恰逢其時，也正當其時。常州市住房公積金管理中心將結合“放管服”改革深化、推進線下業務“無紙化”受理建設，按照上級部門有關電子檔案的管理要求，加快推進電子檔案管理信息系統建設，為深度利用檔案數據、提升住房公積金業務受理效率、打造“智慧公積金”平臺發揮更大作用。

參考文獻：

1.馮惠玲.走向單軌制電子文件管理.檔案學研究.2019.01

2.劉貞伶.電子檔案法律證據價值的維護研究.檔案建設.2020.01

作者簡介：周翔，常州市住房公積金管理中心辦公室副主任、檔案室主任。