高校專項資金內(nèi)部控制體系構(gòu)建思考

吳瑜榆

摘要：高校財政專項資金管理涉及立項、申報、評審、實施、反饋等多個環(huán)節(jié)，而各個環(huán)節(jié)的管理是否到位，與其內(nèi)控體系建設(shè)息息相關(guān)。本文從內(nèi)控五要素的角度對高校專項資金管理中所存在的問題進(jìn)行分析并提出優(yōu)化建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：高校;專項資金;內(nèi)控體系

一、引言

近年來，財政對高校的資金撥付大多以“項目”的方式進(jìn)行核定，國家將財政資金專項化已成為一種新的國家財政管理模式，要求高校對專項資金進(jìn)行單獨核算、專款專用，以防止專項資金被截留和擠占挪用，并提升專項資金使用效率。因此，高校專項資金的管理已成為學(xué)界討論的熱點。

二、高校專項資金和內(nèi)控體系的概念

（一）高校專項資金

高校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金大多來自財政撥款，財政撥款可分為基本資金預(yù)算和專項資金預(yù)算，而本文中的高校專項資金，是指財政部門根據(jù)高校專門用途或特定用途的需要而下?lián)艿礁咝５馁Y金款項，該類資金需與其他款項區(qū)分開來，進(jìn)行單獨核算，必須專款專用，不得出現(xiàn)挪作他用的現(xiàn)象，同時還需接受有關(guān)部門的監(jiān)督。

（二）內(nèi)控體系

內(nèi)部控制涉及多個層面的內(nèi)容，具體來說主要包括五要素管理，也就是內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息傳遞與溝通、內(nèi)部監(jiān)管五個方面;內(nèi)部控制體系的構(gòu)建可以實現(xiàn)強(qiáng)化自我約束和自我提升的目標(biāo)。

三、內(nèi)控視角下高校專項資金管理存在的具體問題

（一）內(nèi)控環(huán)境不完善

高校專項資金控制制度還不夠健全，主要表現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)及崗位設(shè)置不科學(xué)，專項資金到位后，財政部對資金使用設(shè)置了嚴(yán)格的使用范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)要求，因此，高校往往會針對專項資金制定審批制度，但審批人與項目具體執(zhí)行部門或執(zhí)行人存在信息不對稱現(xiàn)象，造成很多具體的管理事務(wù)難以協(xié)調(diào)和溝通。不僅如此，部分高校財務(wù)部門并沒有設(shè)置專人對項目資金進(jìn)行管理，以致票據(jù)審核、監(jiān)督檢查等方面存在諸多漏洞，如“真票假用”現(xiàn)象頻發(fā)。

（二）風(fēng)險評估不規(guī)范

財政下?lián)芨咝５膶ｍ椯Y金，大多是指定用于改善高校辦學(xué)條件或科研攻關(guān)項目，而項目的申報必須遵循嚴(yán)格的風(fēng)險評估要求，以提升專項資金的使用效率。財政部門明確規(guī)定，各高校在向財政部門申報專項資金前，應(yīng)根據(jù)高校建設(shè)規(guī)劃或科研項目的進(jìn)展情況準(zhǔn)確、真實地填報相關(guān)表格，然后由財政部門對高校申請的項目進(jìn)行評估，以確定項目的合理性。也就是說，高校申報專項資金，除了要確保該項目適應(yīng)高校目前的發(fā)展需要，還要兼顧各自整體的均衡發(fā)展，申報一些能夠滿足高校自身未來一兩年的重點發(fā)展方向的專項項目，使之既能體現(xiàn)高校的長遠(yuǎn)發(fā)展方向，又能展現(xiàn)高校階段性的發(fā)展規(guī)劃。然而現(xiàn)實情況往往是高校因要求而填報，而非因需求而填報，重立項，輕實施。

（三）控制環(huán)節(jié)薄弱

部分高校在內(nèi)控管理方面沒有建立制度約束，各部門之間的協(xié)作機(jī)制不健全，對風(fēng)險的評估和傳導(dǎo)不及時，以致項目管理中存在制度執(zhí)行力差，部門管理互相推諉，相互扯皮的現(xiàn)象，這種松散的內(nèi)部運(yùn)營狀態(tài)，很容易形成風(fēng)險管理真空，埋下風(fēng)險隱患，而個別高校為了爭取更多的財政專項資金，并不根據(jù)實際用途編制預(yù)算，而是虛報專款金額。比如，在項目申報環(huán)節(jié)不進(jìn)行可行性分析，或出具虛假的申報材料，在項目立項缺乏科學(xué)依據(jù)的情況下，審計部門未將此環(huán)節(jié)的操作納入審計范疇。而在項目執(zhí)行環(huán)節(jié)，項目進(jìn)度跟蹤、資金支出標(biāo)準(zhǔn)等工作也形同虛設(shè)。此外，部分高校還存在日常公用經(jīng)費與專項資金混用等情況。例如，在申報的專項完成后，仍有結(jié)余的專項資金，為了避免結(jié)余資金被財政收回，部分高校會將專項資金用于日常公用支出，造成財政資金的浪費。

（四）信息傳遞與溝通不暢

為確保專項資金的規(guī)范使用，需要各部門建立對話溝通機(jī)制，而很多高校在信息傳遞與溝通方面明顯還不到位。高校專項資金主要牽涉兩個部門，一是財務(wù)部門，二是歸口部門。高校財務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算資金的申報、到位資金的核算、項目完工的績效考核等工作，而歸口部門負(fù)責(zé)項目的具體運(yùn)作和項目日常管理。在各部門明確分工以后，財務(wù)部門并不會過問項目的具體進(jìn)度及執(zhí)行情況，而歸口部門并不會主動向財務(wù)部門反饋資金使用進(jìn)度，部門之間的信息存在孤島現(xiàn)象。由于存在“重立項，輕實施”的現(xiàn)象，專項資金下達(dá)后，就存在專項資金長時間閑置，得不到有效使用，造成財政資金的變相占用，且與高校發(fā)展規(guī)劃及專項資金的申報目的背道而馳。此外，信息傳遞與溝通的障礙，導(dǎo)致高校部分項目重復(fù)申報，造成專項資金的浪費。

（五）缺乏有效監(jiān)督評價

內(nèi)部監(jiān)管須通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督等手段，對項目運(yùn)營進(jìn)行規(guī)范化管理，而從高校監(jiān)督管理情況來看，雖然內(nèi)部審計、監(jiān)察部門在履行對各部門經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的日常監(jiān)管，但大多沒有出具規(guī)范性的全面檢查報告，存在形式主義傾向，而專項監(jiān)督也是事后的補(bǔ)救，并沒有從事前進(jìn)行預(yù)警監(jiān)管。另外，審計監(jiān)察部門的工作存在關(guān)系監(jiān)管現(xiàn)象，制度形同虛設(shè)，部門獨立性不夠。比如，在項目完工之后，要向財政部門反饋專項資金使用效果，而高校績效指標(biāo)的評價方面存在評分虛高的現(xiàn)象，而審計部門也默認(rèn)這種現(xiàn)象存在。

四、高校專項資金管理的內(nèi)控體系構(gòu)建措施

（一）強(qiáng)化制度建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

針對當(dāng)前高校專項資金審批過于集中的現(xiàn)狀，有必要在高校內(nèi)部建立專項資金審批委員會制度，對專項資金立項、預(yù)算、支出等內(nèi)容展開集體討論，防止個人主義。在項目進(jìn)展過程中，要提高內(nèi)部控制的精細(xì)化管理水平，并形成良好的內(nèi)控環(huán)境，在高校各部門、各歸口管理單位項目部設(shè)立專職人員，推動內(nèi)控管理的日常運(yùn)作，及時發(fā)現(xiàn)、解決問題，以提升項目的運(yùn)作效率，防范專項資金擠占挪用。另外，有必要建立第三方審計制度，內(nèi)部審計部門具有依附性，難以真實反映專項資金的使用情況，而會計師事務(wù)所等第三方審計機(jī)構(gòu)出具的審計報告，則更具專業(yè)性和真實性。

（二）建立風(fēng)險評估體系

財政部門或上級主管部門下?lián)艿礁咝５膶ｍ椯Y金，大多根據(jù)高校基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建、科研攻關(guān)業(yè)務(wù)以及教改等項目的資金需求來核定，項目能否取得如期效果，是否存在項目失敗的風(fēng)險，與前期論證是否科學(xué)有密切關(guān)系。為此，高校可借鑒企業(yè)成功的內(nèi)控制度，引入專業(yè)評估團(tuán)隊對項目進(jìn)行前期風(fēng)險評估，建立完善的風(fēng)險導(dǎo)向評估機(jī)制，以扭轉(zhuǎn)當(dāng)前高校在項目風(fēng)險預(yù)測、風(fēng)險判斷、風(fēng)險評估方面的被動狀態(tài)。在完善的評估體系下，項目運(yùn)營風(fēng)險就能得到準(zhǔn)確預(yù)測，以杜絕項目管理風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險。而如果預(yù)測及控制不到位，高校就要對風(fēng)險評估體系進(jìn)行重新構(gòu)建，隨時更新，隨時跟蹤和準(zhǔn)確定位各類內(nèi)部管理不善所帶來的風(fēng)險。

（三）完善控制體系

與其他行業(yè)不同，高校管理的目標(biāo)是提升教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平，并為各行各業(yè)輸送合格人才，故高校領(lǐng)導(dǎo)和教職員工大多集中在教學(xué)工作，而對經(jīng)濟(jì)事項則過于疏忽。當(dāng)前，對于建設(shè)周期長、投資大的高校專項資金管理來說，任何細(xì)節(jié)控制不到位都可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險，因此高校應(yīng)根據(jù)自身特點和當(dāng)前內(nèi)控管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，在制定和完善內(nèi)控制度的前提下，加強(qiáng)內(nèi)控制度的執(zhí)行力建設(shè)，特別是要針對專項資金控制的關(guān)鍵風(fēng)險點建立有效的管控手段。更為重要的是，要重視項目后續(xù)評價工作，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行密切跟蹤，針對項目管理、資金調(diào)度、財務(wù)開支等方面的漏洞形成有效的監(jiān)督、整改機(jī)制。同時，完善績效評價機(jī)制，讓績效評價機(jī)制落到實處，使績效評價機(jī)制貫穿項目實施的全過程，落實過程評價、效果評價。

（四）推進(jìn)內(nèi)控信息化建設(shè)

高校專項資金管理涉及多個部門，需要各部門協(xié)同配合方可進(jìn)一步提升資金使用效果，因此高校必須根據(jù)內(nèi)控體系構(gòu)建的需要，強(qiáng)化內(nèi)控信息化建設(shè)。要打破財務(wù)部門與資金歸口管理之間的信息壁壘，一方面建立部門協(xié)調(diào)對話制度，定期互通信息，另一方面還應(yīng)通過信息技術(shù)手段，將財務(wù)與歸口單位的管理平臺互聯(lián)互通，實現(xiàn)信息共享。另外，紀(jì)委監(jiān)察、審計部門對防范專項資金的擠占挪用、經(jīng)濟(jì)腐敗等現(xiàn)象具有監(jiān)督和震懾作用，因此也需要將其納入內(nèi)控信息化建設(shè)范圍內(nèi)。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督評價及其成果應(yīng)用

高校要在內(nèi)控制度的框架下建立內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制，提升內(nèi)部審計部門的工作獨立性，及時有效地避免風(fēng)險隱患，形成良性的問題反饋機(jī)制。因此，高校應(yīng)強(qiáng)化項目的監(jiān)督績效評價及其評價結(jié)果的應(yīng)用，并將監(jiān)督評價結(jié)果作為資金支持與淘汰的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是對評價結(jié)果不合格的項目，要立即停止撥款或收回資金，提升資源配置的效率和效益。

五、結(jié)語

近年來，隨著高校的擴(kuò)招以及學(xué)科建設(shè)的需要不斷改變，國家加大了高校專項資金的投入，而與之相對應(yīng)的是，高校對專項資金管理的內(nèi)部控制體系還存在諸多問題，與專項資金管理需要難以有效匹配。因此，高校應(yīng)借助內(nèi)部控制管理框架，從內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息傳遞與溝通、內(nèi)部監(jiān)管五要素入手，構(gòu)建內(nèi)部控制執(zhí)行、評價、監(jiān)督體系，充分實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督控制的全過程、動態(tài)化管理。

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