淺議行政立法程序的民主參與機制

摘 要：文章對我國現(xiàn)階段行政立法程序中的民主參與問題進行了分析探討。首先分析我國目前行政立法過程中的民主參與機制的現(xiàn)狀，得出其存在的問題，然后分析現(xiàn)狀討論其形成原因，最后結(jié)合行政立法程序的民主參與機制的現(xiàn)狀和形成原因，提出了有針對性的解決方案。

關(guān)鍵詞：行政立法 行政立法程序 民主參與 現(xiàn)狀 對策

中圖分類號：F203.9;D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）04-082-02

近年來，隨著社會的不斷發(fā)展，人民群眾參與政治生活的意識也在不斷提高，公民對于立法工作的熱情參與便是對這一現(xiàn)象的最好詮釋。行政立法涉及到公民生活的方方面面，所以行政立法不應(yīng)該只有專家、學者、法律工作者的意見，人民群眾的意見也非常重要，廣泛吸收人民群眾的立法意見將會使法律更加地貼近人民群眾的生活，從公民守法、行政機關(guān)執(zhí)法、司法機關(guān)審判等方面都將更加體現(xiàn)民主科學的立法精神。

一、行政立法程序及民主參與機制概述

民主在我國有十分重要的法制和政治意義，如果說“參與”是對民主的最好詮釋，那么“政治參與”則是體現(xiàn)民主的具體表現(xiàn)。在行政立法的過程中民主參與是重要的一部分，因為行政立法不僅應(yīng)該體現(xiàn)行政機關(guān)的意志更應(yīng)該體現(xiàn)的人民的意志，公眾參與行政立法是體現(xiàn)公民意志的重要途經(jīng)。行政立法程序是指國家行政機關(guān)依法制定、修改和廢止行政法規(guī)和規(guī)章的活動方式和步驟。行政立法程序從外部表現(xiàn)方式來看要求遵守相關(guān)法律法規(guī)以及行政機關(guān)立法的程序、步驟、方法以及時限，但是透過外部表現(xiàn)形式觀察內(nèi)在實質(zhì)時依然有許多值得探討的內(nèi)容，立法不僅應(yīng)該合法、合理，更應(yīng)該體現(xiàn)人民群眾的需求，體現(xiàn)其民主參與的一面。

二、我國行政立法程序民主參與機制存在的問題

我國行政立法程序民主參與機制的問題主要存在與起草、立項階段，以及宣傳和征求意見的方式，還有最后的審查決定的階段。

（一）行政立法立項、起草缺乏民主監(jiān)督

現(xiàn)階段行政立法的起草和立項主要是行政機關(guān)依據(jù)社會現(xiàn)狀，根據(jù)《立法法》的具體規(guī)定進行起草和立項，立法建議和啟動立法程序都由行政機關(guān)主持操作，在行政機關(guān)公示之前并沒有相關(guān)法律規(guī)定要將立法計劃及時公開，征求群眾意見，接受第三方的立項監(jiān)督，所以在立法過程中非常容易導致行政機關(guān)主觀性過強，那么行政機關(guān)即是立法者也是執(zhí)法者，這種情況不利于法律法規(guī)完成之后的執(zhí)行。但是目前行政機關(guān)的立法行為提倡專家學者的參與，這對于民主立法、科學立法而言是很重要的。

（二）行政立法宣傳流于表面

行政立法的宣傳報道大多數(shù)是在表決時或者表決通過將要施行的時候大篇幅地出現(xiàn)在新聞報道中，或者是號召各個單位邀請專家學者進行普法講座，這樣的宣傳在很大程度上其實只是一種普法宣傳，普通群眾對于立法過程的參與實在過于微弱。另一方面，對于立法公開我國目前在新法正式生效實施之前并沒有真正意義上的向廣大人民群眾公開，只是非常有選擇性地向內(nèi)部機關(guān)或者專家學者組成的評議團體公開，這樣的局部公開并不利于普通群眾的知悉和討論，自然也對下一步法律法規(guī)執(zhí)行過程中產(chǎn)生一定阻礙埋下了伏筆。

（三）審查決定方式流于形式

大部分的行政立法進行到審查決定階段時審查決定的方式在一定程度上只是一種約定俗成的形式，行政機關(guān)在這個階段有很大的自由裁量權(quán)，很大程度上有“自己做自己的法官”之嫌，行政機關(guān)缺乏相應(yīng)的權(quán)力制約機制，即使立法過程中會通過各種方式擴大民主參與的途徑，但是目前最通俗的方式還是召開立法論證會議，或者書面征求專家學者的立法建議，但是在這個過程中真正體現(xiàn)民意的方式其實很少。立法機關(guān)在采納各界意見的過程中也存在著聽取主管部門意見多，聽取行政相對人意見少，聽取上級領(lǐng)導意見多，聽取基層群眾意見少的情況。

三、行政立法程序民主參與機制缺乏的原因分析

行政立法過程中民主參與機制的缺乏并不是一方面的原因而是多方面的，但是從宏觀上主要可以分為體制原因和觀念原因。

（一）體制原因

其中國家體制的影響或許是更重要的原因，行政機關(guān)的首長在整個機關(guān)的運轉(zhuǎn)過程中扮演著重要的角色，他對以機關(guān)名義做出的一切行為和決策都要負責。普通科員對直系領(lǐng)導負責，下級首長對上級首長負責，自然而然行政機關(guān)的首長意見就成為了立法意見中最重要的意見，甚至可以在一定程度上左右立法成果。

（二）觀念原因

我國曾長期處于封建統(tǒng)治階段，落后的“官本位”思想對人們觀念的影響是不可忽視的，雖然改革開放以后現(xiàn)代法制觀念對人們也產(chǎn)生了一定的影響，但是和傳統(tǒng)思想相比較還沒有占據(jù)主流地位，或者說沒有在人們心中產(chǎn)生深刻的影響。普通群眾對于參與立法的積極性不是很高，而且認為自己的聲音對于科學民主立法的意義不大，甚至懷疑自己的意見和建議會不會被認可和采納。

四、行政立法程序民主參與機制的完善方案

行政立法程序民主參與機制的完善方案必須以一個有權(quán)威性有可操作性的強制性方案確定下來，那么能夠做到可以規(guī)制行政立法的方案，最好的方式就是通過立法的方式確定，將行政立法的聽證制度、專家參與制度、公告評議制度等都通過法律的形式確定下來，這將使行政立法的民主參與更加有效且易于實行。

（一）聽證制度的明確和完善

行政立法過程中聽證制度的作用在于將行政立法在小范圍內(nèi)置于多種社會角色的評判之下，行政機關(guān)的官員、專家學者、行政相對人、利害關(guān)系人等等社會角色都對這一事件有平等的發(fā)言權(quán)，通過這樣一種方式為行政立法提供更多的現(xiàn)實依據(jù)和立法參考。首先是在行政立法中應(yīng)當進一步擴大聽證的范圍，行政立法涉及社會生活的方方面面，立法不科學的后果不僅體現(xiàn)在立法階段，在執(zhí)法階段也多有體現(xiàn)，如果將社會矛盾集中、爭議大的領(lǐng)域在立法前全部進行聽證，那么很大程度上會減少后續(xù)執(zhí)法過程中的障礙。其次是行政立法的聽證程序需要像訴訟那樣通過法律確定下來，具體的聽證過程，聽證前的銜接，聽證后的救濟都通過具體條文確定下來，這會使行政立法更具科學民主性。

（二）專家學者參與制度的完善

一部法律不能沒有專家學者的意見和建議，從某種意義上說其實各種法律條文就是法律學者還有專家的一部作品。法律需要民主參與，更需要專家學者專業(yè)的建議，專家學者的建議保證了行政立法的科學性。行政立法過程中應(yīng)該設(shè)立穩(wěn)定的專家學者團體，使之成為行政立法機關(guān)的常設(shè)性機構(gòu)，這個機構(gòu)應(yīng)該包括多個領(lǐng)域的專家學者，包括各個部門法的，也包括必要的自然科學領(lǐng)域和社會學領(lǐng)域，這是因為立法針對的對象是人，科學立法固然重要，合理立法以人為本的立法理念同樣重要。

（三）加強和完善公告和評議制度

行政立法的公告評議制度的目的是讓行政立法更加的公正透明，讓更多的普通群眾了解、關(guān)注、參與到行政立法的過程中來，過程性的參與會讓立法結(jié)果更貼近社會生活的需要，而不是將一個已經(jīng)成型的結(jié)果放在他們面前。由此，過程中的公告和評議更加重要。完善行政立法程序的公告評議制度，首先，應(yīng)該建立一個具有強制執(zhí)行力的公告制度，行政立法的文本在完成起草形成審議稿提交審議之前應(yīng)該在各級政府所規(guī)定的固定刊物，或者網(wǎng)站上進行公布以便接受更多人的監(jiān)督和意見。其次，完成公告以后會有很多的意見或者建議，就需要為民眾或者利害關(guān)系人提供更多的反饋渠道，以便他們的意見和建議能夠及時地提交到相關(guān)部門。最后，對于接收到的意見和建議要嚴肅地對待，正確的、有價值的、有參考意義的意見應(yīng)該再次提交到專家評審團接受評議，對于不予采納的意見應(yīng)該做出說明。

結(jié)語

推進中國民主建設(shè)是一個持續(xù)且重要的社會工程，行政立法程序的民主參與是這項偉大工程不可缺少的一部分。要想讓社會群眾積極參與到民主建設(shè)中，有一種“社會主人翁”意識應(yīng)該從微小處做起，讓社會聽到他們的聲音，讓他們意識到自己可以有效地參與到社會建設(shè)中。推進社會民主化建設(shè)是多方努力的結(jié)果，需要政府、社會以及普通民眾的共同努力。

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（作者單位：黑龍江大學 黑龍江哈爾濱 150000）

（作者簡介：任凱蓉，黑龍江大學法學院在讀碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。）

（責編：若佳）